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摘要：英、美、德、法、加五国的生态问责制发展相对健全，已经形成了完善的制度体系和有效的运行机制。本文通过对西方五国生态问责制共性及差异的比较分析，得出西方发达资本主义国家生态问责制的基本模式、特点及发展趋势，并在中西方比较的基础上，提出西方生态问责制对我国的启示及我国生态问责制发展和完善的基本路径。
关键词：生态责任；生态问责制；环境影响评价
中图分类号：D630；X321文献标识码：A文章编号：1009-5381（2016）03-0085-15
一、引言
英、美、德、法、加五国均是西方发达资本主义国家，在国家性质和政治制度的设计上具有许多共性，但在政府管理和运行体制以及社会文化传统上有一定差异，在问责制度设计上则表现出共性与差异并存。总体上来说，西方发达国家在生态环境问题上大致经历了“先污染，后治理，再预防”的发展历程，目前这些国家在生态环境治理与保护方面已经取得了骄人的成绩，位属世界上生态环境质量最好的国家之列。究其原因，其中生态问责制度的健全与有效运行，是实现这些国家在生态环境治理方面举得骄人成绩的重要制度工具。西方发达国家的经历和经验对于发展中国家如何处理好经济发展与生态环境的平衡关系具有重要的参考价值。我国正处于经济快速发展时期，由于长期以来对生态环境保护的忽视，生态环境危机已经给我们敲响了警钟，我们不可能走西方发达国家“先污染、后治理”的老路，必须在经济发展的同时，实现生态环境的保护和可持续开发。西方发达国家在生态环境开发中的教训值得我们反思，在治理与保护生态环境方面的成功经验更值得我们学习借鉴。我们在处理经济社会发展与生态环境保护关系上必须“以史为鉴”，站在可持续发展的制高点上，统筹规划，促进经济社会与生态环境的和谐发展。目前我国生态问责制的理论研究和实践经验均十分匮乏。然而，生态问责制作为西方发达国家生态环境治理的重要制度工具已经发展相对比较成熟，通过对西方发达国家生态问责制演进的历史考察和比较分析，必然能够总结其成功经验和失败教训，从而可以为我国生态问责制建设与完善提供有益的参考。
自党的“十七大”提出生态文明建设的重要任务以来，历次中央全会都把生态环境治理作为一项重要议题，党的十八届五中全会更是提出要加大环境治理力度，实行最严格的环境保护制度。生态问责制是生态环境保护制度设计的重要内容。目前，国内学术界对于生态环境领域问责制的提法较多，如生态问责制、环境问责制、生态行政问责制、生态或环境责任追究制等。总体上来说，这些概念所要表达的内涵大致相近，但也有所区别。为了区别于行政问责制，本文不采用生态行政问责制的提法。因为环境和生态还是有一定的区别，“环境”多表示一种客观的自然状态，生态则体现人与环境之间的互动过程，同时与十八大“生态文明建设”的提出相一致。
生态问责制的产生及发展是与人们对生态环境保护的日益关注和重视密不可分的。早在19世纪中后期，美国早期环保运动领袖约翰·缪尔（John Muir）就针对日益严峻的工业污染问题，开始积极呼吁对生态环境的保护，并提出了国家公园理论。这个时期的生态环境保护虽然也有政府官员的回应和参与，但基本属于个人道德责任的范畴。西方发达国家真正意义上的生态问责制的研究兴起于二十世纪六七十年代。[1]西方学者的研究成果比较丰富：（1）在基本理论方面，对生态责任主体的认知过程是一个由个体道德责任向政府公共责任演变的过程，生态哲学家John Passmore 认为：“我们人类对环境问题和生态破坏负有道德责任，为了人类自身的发展理应承担这种责任。”[2] Jessica Fahlquist 则进一步指出：“生态环境作为公共物品应该由政府来提供，政府应该是主要责任承担者。”[3]生态责任主体的明确，使得政府成为生态问责的恒定客体。（2）在生态问责制度设计的研究方面，Roger Burritt、Stephen Welch 等学者提出了构建“公共部门生态（环境）绩效问责框架”的主张，认为公共部门的生态责任应被测量和向社会报告，这将有助于带来绩效的改进，而这正是问责的目标。[4] （3）在生态问责机制的研究方面，Angus Morrison-Saunders等学者指出，为了保证评估和问责的公正性，应该重视专业环境评价机构的作用，[5]也就是引入第三方专业评估机制。法国环境法学家亚历山大·基斯认为：“公众的具体参与是环境权的真正体现，也是应承担的义务。”[6]广泛的公民参与是西方国家生态问责的重要特征。（4）对全球环境治理中的跨国和合作问责的研究，英国伦敦经济学院的Michael Mason通过对跨越国界的生态责任的研究，提出建立一种新的问责制，即“跨越国界和全球环境损害的民主问责制”；[7]Karin Backstrand等针对国际气候合作问题，提出了建立网络化的氣候合作问责制的主张，[8]其重点并不在于是否有健全的法律规范问题，而在于如何建立有效的合作机制，进而保障相关法律规范和规章制度的切实实施。（5）西方学者还注重对其他国家在生态问责理论与实践方面成果的吸纳，专门开展了生态问责制的比较研究，如英国学者Trejo和Enrique在“Public Sector Environmental Accountability”一书中专门开展了对澳大利亚、墨西哥和美国生态问责制的概念和理论发展的比较研究。[9]
管理视界司林波，徐芳芳，刘小青：生态问责制之国际比较国内对生态问责制的研究起步较晚，中国知网收录的以生态或环境问责、生态或环境责任追究为题名的50余篇文章中，剔除新闻类稿件，属于为学术论文（含学位论文）的不足一半。国内学者的研究大体可以概括为四个方面：（1）对生态问责立法规范和法律制度的研究，娄焕英、高健等对我国生态环境立法的现状及存在问题进行了分析，并从立法理念、立法体系和立法内容等角度提出了完善对策；[10][11]杨春桃专门以美国、日本环境立法经验为参照，通过比较分析指出：“没有明确且规范的政府环境责任制度，在很大程度上使我国现行《环境保护法》（1989年修订版）处于‘软法’的尴尬地位”，并从法理角度提出了对《环境保护法》（1989年修订版）的修改建议；[12]2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了新的《环境保护法》，并于2015年1月1日正式实施，但在新的《环境保护法》颁布实施之初，就有学者提出了质疑，杨朝霞认为新《环境保护法》对地方各级人民政府及环保部门的行政责任进行了规定，这是新《环境保护法》在政府环境问责上历史性的进步，但新法对政府环境问责的规定仍旧比较抽象，对责任的认定界限不清，问责方式、问责程序等也无所涉及，新法的颁布并未解决当前我国生态（环境）问责无法可依的局面，政府环境问责的法治化之路还很漫长。[13]（2）对生态问责制的概念、主体和客体、特质与结构等相关理论问题的研究，康建辉等对生态问责制的概念和客体进行了明确界定，认为生态问责制是特定问责主体依据一定的程序对各级政府、政府各部门和政府官员的环境违法行为予以责任追究的一种责任追惩制度。[14]本概念将问责的对象仅局限为相关部门和人员的环境违法行为，这从环境法的角度来界定，并无不妥，但放在中央提出的建设生态文明制度的大背景下来看，生态问责制的内涵就不简单是一个追究法律责任的问题了。黄爱宝对中国特色生态行政问责制的主体进行了专门研究，认为人大是关键主体，人民是根本主体，中国共产党是主导主体，民主党派是重要主体。[15]谢中起等认为生态（环境）问责制在实践中表现出效应两重性、向度全程性、形式多元化、内容普遍性、结果多样性等基本特质，其结构体系包括问责的主体、对象、范围、程序、方法和结果等因素构成。[16]（3）对生态环境损害责任终身终究制度的专题讨论，姜木枝、王艳芳等响应党的十八届三中全会提出的建立生态环境损害责任终身追究制的精神，在该领域进行的探讨，姜木枝等认为人民主权论、环境资源的公共物品属性、善治理论构成了生态环境损害责任终身追究制的逻辑起点，并对责任终身追究制的主体、客体、内容和后果进行了分析，[17]但总体上论述比较笼统，也并没有跳出传统行政问责内涵之范畴，王艳芳等更深入探讨了生态环境损害责任终身追究制的基本构成，明确了应终身追责的主体、情形、责任形式，以及实现机制，[18]对该问题的研究更具针对性。另外，国内学者还开展了对其他生态问责具体制度设计的研究，如范海玉等专门开展了政府环境信息公开问责制度建设的研究，[19]其他一些学者也提出了建立环境绩效考核制度、公众参与问责制度等制度建议，但没有展开论述。（4）对生态问责面临的现实困境及对策的分析，叶彩虹等认为当前我国的生态问责过程存在生态责任难以判断、生态法律缺失和生态问责不到位等问题，提出应该转变政府生态问责方式。[20] 综上所述，西方学者不仅对生态问责的一般理论、制度和机制建设等问题进行了较为深入的研究，而且还对全球环境合作治理背景下新型问责模式的建立提出了自己的理论设想，其研究成果的深度、广度和前沿性均较强。就研究趋势来看，由于国外发达国家在生态问责法律制度建设方面已经相对成熟，这些国家的学者在该领域的关注焦点已不再是如何构建有效的法律制度体系的问题，而是将重点放在对具体领域生态问责有效机制的完善和生态环境跨国、跨区域和跨领域的合作治理等问题上；在研究方法上也更加注重比较研究方法和典型案例分析方法的使用。国内的研究则不够全面，也不够深入，而且已有成果受行政问责制的影响较大，多是将其作为行政问责制的一个领域来讨论，实际上二者既有共性，也有差异，比如市场问责机制是生态问责的一种重要模式，但对行政问责则不适用，第三方专业问责方式是生态问责制的主要问责方式，但在行政问责过程并不经常使用。西方国家在生态问责制的理论研究和实践方面已经积累了丰富成果和经验，值得我们学习和借鉴。本文将对英、美、德、法、加五国生态问责制进行概述，并在西西比较和中西比较的基础上，提出我国生态问责制建设与完善的具体路径。
二、英、美、德、法、加、中生态问责制概述
（一）英国生态问责制概述
英国的生态问责制起始于19世纪20年代，发展于20世纪70年代以后，起始阶段着重通过立法程序来保障生态环境的发展，发展阶段则主要集中在环境的预防和资源的可持续发展上。生态问责主体主要包括议会、咨询机构、行政机关内部、公众等，他们相互配合共同监督政府的环境失范行为。生态问责机制设计相对完善，包括环境审计机制、环境影响评价机制、环境公益诉讼机制。环境审计开始于1989年，审计主体是国家审计署（NAO），审计的范围十分广泛，并且参照国际化的审计标准。环境影响评价机制始于1988年，其评价主体具有全方位的特色，主要包括开发商、受影响群体、解调者、促进者。在对规划和建设项目进行环境影响评价时，要依次通过筛选、范围确定、影响分析、制定减缓措施、筹划环境报告、审查、决策、跟踪、公共参与九个步骤展开。环境公益诉讼机制在1977年以前主要由检察長代表公众提起诉讼，相对来说十分保守。1977年以后，建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度。[21]之后，逐步建立起了检察长、公共卫生检察院、团体、个人相互配合的诉讼机制。英国的生态问责制特点突出，拥有大量的环境咨询机构对政府进行专业问责，并且有跨国界的政府机构进行环境影响评价，但也存在着生态问责的灵活性较差、问责主体偏重个体利益动机等不足之处。
（二）美国生态问责制概述
美国的生态问责制始建于20世纪60年代。美国虽然没有在法律条文中明确提出过“生态问责制”，但制定了健全的生态环境法律法规作为生态问责的依据及执行的保障，主要包括《国家环境政策法》、《信息公开法》及《环境质量改进法》等。根据三权分立原则及民主制度设计，美国的生态问责主体主要有国会、司法机关、行政机关内部及公众舆论、媒体等。美国的生态问责制度体系主要包括环境审计制度、环境影响评价制度、环境公民诉讼制度及政府内部的生态绩效评估制度，各制度都有相应的规章制度及执行主体，责任明确，共同构成完整健全、行之有效的生态问责体系。值得一提的是，美国是环境影响评价制度的首创者，在1969年的《国家环境政策法》中首次提出，[22]并通过诉讼实践和相关法律法规得到进一步完善。同时，美国也是最先实施政府生态绩效和生态环境项目评估管理的国家之一。总而言之，美国生态问责的特点表现为开始时间早，不断完善，具有创新性且经验丰富。美国是把三权分立制度实施的最为彻底的国家，这在保证权力相互制衡、相互监督的同时也导致了立法机关及司法机关对行政机关进行生态问责的有限性。
（三）德国生态问责制概述
德国的生态问责制是在19世纪工业革命期间逐步发展起来的，环境保护的法律法规十分完备和详细。目前，全德国联邦和各州的环境法律、法规达到8000部，此外，还实施欧盟的约400个相关法规。[23]生态问责主体主要有内部行政机关、审计机构、环保NGO、咨询机构、公众等，由这些多元主体共同监督政府。生态问责机制设计主要由领导和组织机制、运行机制、保障机制构成，环境影响评价机制和环境诉讼机制是德国的成功之处。就领导和组织机制而言，联邦环境部是领导机构，生态问责主体对联邦环境部进行问责。就运行机制的环境影响评价而言，注重公众参与、审批方式权责分明，评价步骤明晰，从而客观合理的对规划和建设项目进行环境影响评价。就环境诉讼而言，团体诉讼是最主要的诉讼主体，就政府损害环境的行政审批计划提起诉讼，德国生态问责制不仅具有法律法规健全、问责主体多元的特点，还具有问责机制有效、问责力度大的优势。公众参与影响力度小、环境团体只能提起行政诉讼是德国生态问责制的不足之处。
（四）法国生态问责制概述
法国于1917年首次颁布与环境保护相关的法律，现已建立起完善的环境法体系。法国于2000年颁布了《环境法典》，实现了环境法律的简约化和体系化。[24]为了加强对政府部门的环境监督，主动向社会发布由民间或政府部门监测获取的环保数据已成为政府的一项惯例行为，可以说法国的各项环境法律法规的制定和出台充分反映了民声民意。法国的生态问责机制设计相对健全，主要包括环境审计机制和环境影响评价机制。法国设有专门的审计法院，独立于政府及议会，专司对政府的资金、法律法规执行情况等进行全面客观的审计。环境审计的范围广泛，目前主要集中在对绿色能源、核能污染、温室效应、资源分配等环境治理及监控方面，且会综合考虑自然和人为因素，具有监督、评价和防护等多重功能。[25]法国的环境影响评价制度确立于1976年出台的《自然保护法》，经过近40年的实践，法国的EIA形成了自身的特点，主要体现在环境影响评价报告书内容全面、广泛，报告包括项目涉及到环境要素的各个方面，这也是法国生态问责制区别于其它发达国家最为显著的特色之处。但法国半总统制的政治制度导致总统的权力过大，立法机关及司法机关的权力受到约束，生态问责的力度较小。 （五）加拿大生態问责制概述
加拿大的生态环境质量优良是世界公认的，这与其具备完善的生态问责制度密不可分。加拿大十分注重政府在生态环境保护方面的责任，并且在多部法律法规中明确了政府在环保方面的义务和责任，主要包括《加拿大环境保护法》、《联邦问责法案》、《联邦可持续发展法案》及《加拿大环境评价法》等。加拿大的生态问责制度体系主要由环境审计、环境影响评价、公众问责、新闻媒体监督、反对党问责和政府内部问责组成。客观的审计报告使议员们能够及时了解环境保护现状和公众的环境诉求，为其对联邦政府进行生态问责提供了第一手资料。[26]加拿大的环境评价制度也较为完备，不仅有专门《加拿大环境评价法》，还专门建立环境评价署作为环境评价的执行机构。环境请愿制度是加拿大生态问责制的特色之一，使公众参与贯穿在政府环境工作的始终。加拿大政府内部也有一些专门的监督和评价机构，并且提出了环境管理问责制度框架和具体明确的生态评价指标及评价方法，用于评价政府在生态环境保护方面的绩效表现和政策实施情况，这也是加拿大生态问责制最为突出之处。但加拿大的生态问责制也有其固有的缺陷，主要表现为公众参与程度过高导致决策效率低下。[27]
（六）中国生态问责制概述
中国生态问责制大致起始于2006年2月《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的出台，远远落后于西方国家。目前，我国的生态问责制刚刚起步，正处于学习借鉴阶段。中国片面追求GDP的增长，导致生态环境每况愈下，严重制约了国家的政治、经济、文化各方面的整体发展。为此，中国政府开始完善环境保护的相关法律法规，2014年4月24日全国人大常委会审议通过的新的《环境保护法》被广泛赞誉为“史上最严的环保法”、“环境立法史上又一里程碑”。 [28]2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确了党政领导干部生态环境损害责任追究制度，使得生态问责进入实质性阶段。但我国的生态问责制仍然暴露出许多问题：
一是重视政府的环境权力，轻视政府的环境义务。主要表现在法律制度中多数是针对企业的违法行为进行规制，明确规定企业违反环境法律应当承担的法律责任，对于政府的环境责任没有做出明确的规定，忽略了对政府自身行为的约束。二是环境监管主体责任不清现象仍然普遍存在。受我国条块分割管理体制的影响，各部门职能交叉、重叠，导致权责不清现象较为普遍。三是缺乏公众参与生态问责的渠道，中国的各项环境决定仍然是一种政府行为，大多数是政府处于主导地位，公众参与明显不足，尤其是表达自己意愿的渠道不畅通。四是生态问责机制设计相对较落后，例如：就环境公益诉讼而言，对于被诉对象没有做出明确的规定，严重影响了其作用的发挥。总体来说，我国的生态问责制的建设相对落后，诸多方面急需改进。
三、生态问责制的共性及差异比较分析
（一）共性与差异
1.生态问责法律制度
英、美、德、法、加五国均有完备的法律体系作为生态问责制度的依据及保障，但也存在差异之处（见表一）。
（1）五国之对比
资本主义国家的法律体系分为两大类，即英美法系和大陆法系。英国、美国及加拿大属于英美法系，而德国、法国属于大陆法系。五国虽然都有最基本的环境法，但由于法律传统等因素的影响形成了不同的环境立法和环境法运行及发展模式。环境法的立法模式[29]大致可以分为四类：
一是单行法模式，即通过单独立法的形式将实践中出现的某个具体的环境法律事项进行的特别规定，因此单行法模式下的环境立法数量众多，根据实践需要对各个领域都进行了立法，但由于没有能够考虑到环境问题的整体性联系问题，因而在实践中，各项法律之间协调配合的效果不好，英美法系的大多数国家在环境立法初期都采取的单行法立法模式。但随着环境治理需要的深度发展，单行法模式日益暴露弊端，英美法系的国家根据本国的实际需要，采取了不同的整合或调整方式，大致形成了基本法模式和综合法（整合法）模式两种不同的立法模式，大陆法系中的许多国家则朝着环境法法典化模式发展。
二是基本法模式。在环境法体系中，环境基本法是属于环境法中的基本性规范，在环境法中处于最高位阶，通过对环境单行法之间的共同性问题作出统一的规定，来统领和协调环境单行法，有效弥补环境单行立法的弊端。典型的环境基本法有美国的《国家环境政策法》，该法不仅要求政府各部门对照《国家环境政策法》检查本部门的职责，使本部门职责同该法统一起来，而且还要求修订其他法律法规中与《国家环境政策法》相关规定不一致的地方。由于基本法在环境法律体系中居于准则地位，这就为环境单行法之间冲突的解决提供了标准和依据。
三是综合法（整合法）模式。综合性环境法是对环境单行法进行整合的另一种立法模式。整合的方法是根据环境保护实际的需要，实时地对原有相关的单行环境法律加以汇编修订，通过有效整合从而制定出一部新法，从而形成环境保护的综合性法律规范。在法律效力上，等于或高于单行环境法。典型的综合性环境法主要有加拿大的《环境保护法》和英国的《环境法案》。在现实中，环境综合法对相关单行环境法律的整合范围和整合程度要依据实际情况来定，在不同国家和不同领域是有差异的，但综合性法律规范的颁布，大大地提高了环境治理的效率。
四是法典化模式。所谓法典，是指“一套内容十分完整，具有严格的逻辑顺序并且用语精确的综合性法律规定的总和。法典一经颁布，就代替了以前所有的同类法律规范，意味着法律发展的一个新开端。”[30] 欧洲大陆法系国家，有着深厚的法典化传统，德国和法国的环境立法均为法典化模式，法国已颁布了《环境法典》，德国虽然环境法典由于个别州的反对，未能通过，但法典化已成为德国环境立法和环境法运行的基本趋势。法国的法典化模式在实施环境立法法典化模式的国家最具有代表性，环境法的法典化是环境政策合法性的标志，法国环境法典的诞生标志着环境法向成熟趋势发展。[31] （2）中西方之对比
我国从整体上来说属于大陆法系，但也吸取了一些英美法系的元素，正在努力形成了具有中国社会主义特色的法律体系。中国的环境立法模式目前还处于探索阶段，环境法学界和立法机关层面展开了诸多的讨论。但从当前现实来看，我国目前环境法律体系还很不健全，《环境保护法》对政府责任的规定不够明晰，存在“重权力，轻责任”的现象，没有发挥好作为基本法的功能作用，同时环境单行法之间还存在矛盾和冲突，对同一行为在不同环境单行法中的规制不统一等诸多问题。如果要把我国当前的环境立法模式的话，其比较接近于单行法模式，而且还处于该模式的初级阶段，这足以说明当前我国环境立法的落后程度。对于我国现行环境法律领域出现的整体性缺陷，有的学者提出我国环境法立法模式应该效法基本法模式，应对现行的《环境保护法》进行修改，确定其基本法功能，在对其他环境单行法进行修改完善，并基于基本法的立法约束根据实际的需要制定新的单行法。也有的学者认为，环境基本法模式不足以解决我国当前环境保护和治理中的复杂问题，法典化应是我国环境立法模式的路径选择。
表1中西方生态问责法律体系概况
国家代表性的法律制度法系法律类型英国《环境法案》英美法系综合法模式美国《国家环境政策法》英美法系基本法模式德国《联邦自然保护法》大陆法系法典化模式法国《环境法典》大陆法系法典化模式加拿大《加拿大环境保护法》英美法系综合法模式中国《中华人民共和国环境保护法》 大陆法系单行法模式2.环境审计机制
在综合对比英、美、德、法、加五国环境审计的基础上（见表二），可以发现美国的环境审计开始的最早，始于20世纪60年代，之后随着环境审计作用的加大，其他国家纷纷开始进行环境审计。需要指出的是英国环境审计发挥主体作用的是国家审计署（NAO）、美国是审计总署（GAO）和环境保护总局（EPA）、德国是联邦审计院、法国是审计法院、加拿大是国家审计公署。
（1）西方五国之对比
在综合比较的基础上，发现这五个国家环境审计的实施既有共同之处，又有区别。共同点主要表现在两个方面：一方面，环境审计机构的独立性强。这五国审计体制的类型主要是议会制、独立型、司法型，这三种审计体制最大的特点是独立于行政机构之外，具有很强的独立性，这有利于最大限度的发挥环境审计的作用。另一方面，环境审计的内容全面。从表二中可以明显看出这五个国家除了法国之外，环境审计的主体都包含两个，一般是审计署发挥主导作用，另一个机构起到补充的作用，这样就能够促使两个机构互补，充分、全面的进行环境审计。
区别则主要表现在，德国的审计体制类型是独立型，英国、美国、加拿大则属于议会型，法国属于司法型，可以看出，德国环境审计的独立性最强，既不属于立法和司法机构，也不是政府的行政部门。其他国家的独立性相比德国则较弱。此外，美国的环境审计开展最早，各方面发展相对健全。法国在20世纪60年代开展环境审计，而英国、德国、加拿大则在20世纪80、90年代相继开展环境审计，正处于不断完善的阶段。
（2）中西方之对比
我国的环境审计机制远远落后于西方五国，至今还没有一部独立的环境审计法规，环境审计的覆盖面窄、环境审计主体的能动性较差，这些都严重制约了生态环境的可持续发展。英国和加拿大在环境审计中有其特色之处，为此，需要深入分析与中国的不同之处。
中英之间的环境审计不同之处主要表现在审计标准不同。英国的环境审计主要采用的标准有两个：欧盟环境管理和审计计划（EMAS）、国际环境质量标准体系 ISO14000。[32]英国采用国际化的环境审计标准，确保审计工作质量的提高，同时也为英国制定环境目标提供了可靠性的依据。我国主要采用环境保护方面的法律、法规、规章作为环境审计的依据和标准，可操作性和科学规范性明显不足，需要进一步完善。
中加之间的环境审计不同之处则侧重于环境审计类型的不同。加拿大的环境审计以绩效审计为主，联邦审计署在绩效审计中将环境审计中原来的3E（经济性Economy、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）发展为4E，以促进审计的有效性。我国的环境审计以财务收支审计为主，环境审计仅注重对国务院所属环保部门、政府管理的环保专项资金的审计监督。[33]这不利于环境审计的全方位发展，需要借鉴加拿大的成功之处。
表2中西方环境审计机制概况
国家审计体制类型审计时间环境审计主体英国议会制1989年国家审计署（NAO）地方环境审计委员会美国议会制20世纪60年代GAO、EPA德国 独立型1992年德国联邦审计院、经济审计协会法国司法型1967年审计法院加拿大议会制1993年国家审计公署、CEAA中国行政型1983年中华人民共和国审计署3.环境影响评价机制
环境影响评价机制是重要的事前监督机制，对于政府规划和建设项目起到事前预防作用，各国都十分注重开展环境影响评价。美国是环境影响评价的首创者，起始于1969年，之后，法国、英国、德国、加拿大，以及中国相继展开了环境影响评价。需要指出的是，德国的《环境影响评价法》在1990年才正式颁布，但是70年代初就已经展开了环境影响评价工作，这也是德国生态问责机制设计的重要特色和成功之处（见表三）。
（1）西方五国之对比
这五个国家环境影响评价机制的设计各有其独特之处：英国具有全方位进行环境影响评价的特色，开发商、受影响群体、解调者、促进者共同参与环境影响评价，广泛收集来自于各方的环境信息进行全面的评价；美国具有环境影响评价客观性强的特色，注重环境影响评价替代方案的选择，没有将选择方案作为既定方案，而是在客观评价的基础上确定最终的结果；德国具有审批方式权责分明的特色，环评机构只是中立机构，按照其专业技术完成工作任务，不对项目的可行性做出结论；法国具有环境影响评价报告书内容全面、广泛的特色，报告包括项目涉及到的各个环境要素，且内容精确、详细；加拿大具有合作性强的特色，在进行环境影响评价的过程中，要由联邦和省级政府共同负责。这五个国家的环境影响评价机制既有差别又有其共同之处，比如都十分注重公众参与，保障公众的知情权、参与权，最大限度的满足公眾需求。 （2）中西方之对比
中国的环境影响评价机制还没有走上健全的发展轨道，立法制度缺乏，公众参与形式化现象严重，环境执法和监督不力，严重制约了环境影响评价机制的完善。这与西方国家的环境影响评价机制的设计具有很大的差距，需要加强完善。 美国和德国在环境影响评价机制设计中具有其特色之处，为此，有必要与中国进行对比。
中美之间的对比，一是目的不同，美国实施环境影响评价的最终目的是确保NEPA的实施，实际上就是实现人类与社会的和谐发展。而我国提出进行环境影响评价的最终目的是实现可持续发展，关注的中心在于解决经济发展和环境之间的矛盾。可以看出，美国着重强调人类的健康的生存环境，而我国侧重于经济的发展。二是环境影响评价的内容不同。美国在进行环境影响评价的过程中，十分注重替代方案的选择，并将替代方案和选择方案放在同等重要的位置。而我国缺乏替代方案的选择，不利于客观的开展活动。
中德之間的对比，最大的不同是环境影响评价的审批方式不同，德国的环评机构作为中立机构，只是按照专业知识完成各自相应的工作，不进行可行性评价。而我国则是先由专业的环评单位对项目进行有偿评价并编制环评报告书，然后交给环保主管机构并由其组织环保专家进行审核，提出审批意见。其中，环评报告书将作为政府机构是否批准进行项目实施的重要依据，由于环评单位不代表政府且要收取一定的费用，可能导致许多腐败、权责不清现象的存在。
表3中西方环境影响评价机制概况
国家正式实施时间代表性的法律英国1988《环境影响评价条例》美国 1969《国家环境政策法》德国 1990《环境影响评价法》法国1976《自然保护法》加拿大1992《加拿大环境评价法》中国1981《建设项目环境管理法》4.环境诉讼机制
环境诉讼机制是生态问责制中的重要制度工具，英、美、德、法、加拿大在环境诉讼机制的设计中各具特色，其共同之处也十分明显。
（1）西方五国之比较
英国的环境诉讼的特色在于检察总长可以代表公众提起诉讼，检查总长能够代表国王，其拥有的权力相当大。因此，对政府提起环境诉讼具有很强的权威性；美国的环境诉讼侧重于保护公民个体的权利，每个公民都是诉讼主体；德国的环境诉讼机制是其生态问责机制设计的重要特色和成功之处，具有团体诉讼的特点，通过团体诉讼弥补个人诉讼的不足之处，有效维护团体成员和受团体保护成员的权益；法国则设有独立于政府的行政法院，可以客观公正地审理环境公民诉讼案件；加拿大环境公民诉讼制度的特点为程序性较强，公民参与途径明确。
五国的共同之处表现为两方面：一是针对性强，即环境诉讼都是针对政府损害环境的行为而提起的，以最大限度的规制政府的行为。二是注重维护公民个人的根本利益，只要政府的行为违法，公民就能够提起诉讼，有效的保障了公民的权益。
（2）中西方之比较
中西方在进行环境诉讼的过程中，明显的不同之处主要表现在两个方面：一方面，环境诉讼资格范围不同。西方国家环境诉讼资格的范围比较广，例如：美国就规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。[34]
而我国公民环境诉讼资格则受到种种限制，必须是作为行政管理相对人一方的公民、法人和其他组织才具有原告资格。另一方面，环境诉讼专家团队的成熟程度不同。西方国家的环境诉讼有环境专家团队提供专业的技术支持，这就为公民提起诉讼提供了强有力的帮助。我国的环境公益诉讼的专家团队处于起步阶段，各方面还不够成熟。
（二）原因分析
1.政治制度不同
虽然英、美、德、法、加五国均为西方资本主义发达国家，但政治制度也不完全相同（见表四），导致生态问责制度的构建基础也存在差异性，各国生态问责的制度设计也不尽相同。五国中的英国、法国为单一制的国家结构形式，中央权力较大，对地方的控制较为严格，在生态问责制上体现为中央制定的生态问责法律法规地方必须要严格遵守，在具体的实施细则上可以根据实际情况自行制定，但总体方针及原则必须按照中央政府的规定。相反，美国、德国、加拿大为联邦制国家，地方政府拥有较多的自主权力，而且可以制定地方宪法，不必严格按照中央政府制定的法律法规行事。在政权组织形式上，英国、德国、加拿大实行议会制，立法权大于司法权和行政权；美国实行总统共和制，严格按照三权分立的原则来组织政权；法国为半总统制，具有总统制的实质但形式上保留了议会制。综上所述，英、德、加等议会制国家及法国政府都要对议会负责，立法机关在对政府进行生态问责的力度和效度上要大于实行完全三权分立制的美国。在政党制度方面，英国、美国、加拿大都为两党制，德国、法国为多党制，但在进行生态问责时没有本质上的区别，执政党上台后其它政党都为在野党或反对党，对执政党履行生态环境责任的情况进行监督。
中国虽然实行人民代表大会制度，但在立法机关中却没有设置专门的生态问责机构，而且司法机关的财务及人员配备一定程度上依赖于行政机关，所以在对政府进行生态问责时有诸多阻碍因素，致使问责效力不高。相比于西方发达国家三权相对分立的政治体制，我国以行政权为核心的政治体制对于生态问责制的实施还有很多需要完善的地方。
表4中西方政治制度概况
国家国家结构形式政权组织形式（政体）政党制度英国单一制议会君主制两党制美国联邦制总统共和制两党制德国联邦制议会内阁制多党制法国单一制半总统制多党制加拿大联邦制议会民主制两党制中国单一制人民代表大会制中国共产党领导的多党合作制度2.经济发展水平的差异
英、美、德、法、加拿大是世界上经济发展水平较高的发达资本主义国家，他们在工业革命时期就展开了环境保护的各项工作，通过几十年环境保护工作经验的积累，已经培养出大批优秀的环境管理人才，并且掌握了先进的环境管理技术，又有强有力的经济作为支撑，致使这些国家的生态问责制十分成熟。 我国正处于社会主义初级阶段，经济发展水平相对落后，环境保护和生态问责工作开展的时间较短，制度建设、政策、技术等各方面都不健全。我国开展生态问责侧重于追求经济利益，解决经济发展和环境之间的矛盾，以弥补我国经济发展落后的状况，致使我国的环境审计以财务审计为主，不同于西方国家所追求的包括资金、绩效等在内的整体性审计。
3.思想及文化传统的差异
西方发达资本主义国家与中国公民思想观念的差异是导致中西方生态问责制差异的重要内在原因。一方面，是由于中西方国家公民环境权利意识认同程度的不同所导致，西方国家公民环境参与途径十分广泛，如举行环境听证会、环境公告和环境评估会等，环境权利作为公民的基本权利已深入人心，而我国公民从小就形成了一种对政府权力的畏惧感，公民的环境权利意识较弱，不愿意也不敢对政府进行问责。另一方面，是由于中西方公民环境保护公益意识的不同所造成，西方发达国家公民从小就要接受环境教育，环境保护公益意识比较强烈，为了维护自己和社会的正当合法权益，就会对政府进行问责，以迫使其改正自己的行为，自觉履行相关职责，而我国公民的环境保护公益意识较差，认为环境保护问题仅仅是政府组织和环境保护机构的责任和义务，也就不会主动的对政府进行问责。
（三）结论
1.基本模式
西方各国政治文化传统及各国政体的差异均造就了各具特色的问责模式，不同模式间既具有共性又具有个性。法国和德国属于欧洲大陆法系国家，法典化传统源远流长，二战以后逐渐形成了法典化环境立法趋势，20世纪90年代逐步确定了以环境法典或类似于环境法典的环境法律为核心的生态问责模式。美国、英国和加拿大同属英美法系国家，但在环境法立法模式的选择上，由于国情的差异形成了不同的模式，在问责实践中美国逐步形成了以环境基本法为核心的生态问责模式，英国和加拿大则通过对环境单行法的有效整合，形成了以环境综合法为核心的生态问责模式。
2.特点
西方各发达国家一般都是经过先污染、后治理的过程，在认识到生态环境保护的重要性后，开始建立起生态问责制度，通过监督及追究政府的生态责任来促使其积极主动履行其生态职责。通过西方五国生态问责制的比较，可以得出其共有的特点及差异。
（1）共同特点
1）相关法律法规健全
西方各发达国家在生态问责制度的建立和发展过程中都十分注重法律法规的约束和保障作用，很多制度及其具体的运行方式都是通过法律进行规定的，生态问责对象的职责及问责主体的权力都是由相关法律法规加以明确的。目前，西方各发达国家通过长时间的探索与发展，建立了完备的生态问责法律体系，不仅在环境基本法中规定了政府的具体环境责任，而且出台了诸多相配套的解释性法律文件，对生态问责的主体、客体、内容、标准、程序等都做出了详细的规定，促进了本国生态问责制度的有序运行及长效发展。
2）问责主体多元化
西方各发达国家的生态问责主体都具有多元化特征，既包括立法机关、司法机关及行政机关内部问责，也包括公民、环保机构、咨询机构及新闻媒体的监督。各问责主体间相互配合、相辅相成，共同构成异体多元的生态问责体系。国家权力机关中设有多个专门的生态问责机构，且权责明确，问责方式和程序等都有相应的法律加以规定。公民参与贯穿各国生态问责制的始终，从外部对政府进行生态监督与问责，保证了生态问责制的科学性及有效性。
3）问责体系和运行机制可行性强
西方各发达国家的生态问责体系设计经过长期实践渐趋合理，环境审计、环境影响评价和环境公益诉讼等制度发展较为成熟，而且每项制度都设有相应的专门问责机构，责任界限清晰，针对性和可行性强。生态问责程序贯穿于政府的整个行政过程之中，事前问责、事中问责及事后问责都有相应的运行机制加以保障，且问责力度大，问责过程公开、透明、民主，有效促进政府积极履行生态职责。
（2）各国差异
英、美、加同属英美法系国家，虽然在环境立法模式上分别形成了基本法模式和综合法模式的差别，但单行法依然是国家环境法律规范的主体，通过单行法的形式对各个领域具体环境法律问题作专门的规定，而德、法是大陆法系的国家，重点运用法典或类似于法典的形式对环境保护涉及到的基于所有环境立法事项作出统一、规范和具体的规定。可以看出，英、美、加三国的生态问责制度的设计具有针对性，且比较详细，而德法的生態问责制度的设计则相对全面且广泛。此外，加拿大在独立之前一部分是法国的殖民地，在英美法系和大陆法系传统的双重影响下，其环境单行法的整合程度要高于英国。
3.趋势
（1）西方国家的发展趋势
随着人类文明的进步，经济发展水平的加快，生态环境的健康发展成为衡量一个国家综合实力的重要因素，生态问责同样也越来越发挥着重要的作用。从西方五国格局特色的生态问责模式来看，未来西方五国的生态问责将会朝着国际化和本土化并行的趋势发展。
国际标准化组织即环境管理标准化技术委员会（简称TC207）制定的ISO4000环境管理系列标准得到了世界各国的认可，并在全球范围内得到了广泛实施。因此，以通用的国际环境标准为基础实现生态环境的跨国、跨区域和跨领域的合作治理将是西方国家生态问责理论研究和实践发展的一大趋势。
另一方面，生态问责制度设计必须与本国国情相适应，形成具有本土气息的生态问责模式。西方国家的政治体制各不相同，这就决定了问责模式，特别是具体的问责方式和手段必然存在差异。因此，西方各国应在吸收其他国家问责优势的基础上，逐步形成适合本国国情的生态问责模式将是西方国家生态问责制发展的另一个重要趋势。
（2）中国的发展趋势
健全的生态问责法律制度体系是西方国家生态问责制建设的成功经验，在积极消化西方国家生态问责立法经验的基础上，探索适合我国的环境立法模式和环境法运行模式，逐步完善我国的环境立法体系，是我国生态问责制度建设和完善的首先任务和必然趋势。除此之外，生态问责制的实践和运行必须依赖于健全的组织和运行机制的保障，西方国家健全的环境审计机制、环境影响评价机制、环境诉讼机制的设计及其配套保障措施等也是值得我们效法和借鉴的地方。另一方面，我国在生态问责方面，政府拥有较大的权力，其他主体对政府问责力度相对较小。这是我国的现实国情，也是当前我国生态问责制建立和运行的基础。但这一现实国情也不是不可改变的，强化人民代表大会的权力地位和在国家政治生活中的作用，不仅是建设法治中国的需要，同样是生态问责制度建设和完善需要，建立健全人民代表大会为核心的多元问责体系应该是我国生态问责制度发展的另一大趋势。 简而言之，在消化吸收西方国家经验的基础上探索创新，逐步建构起一套同时兼具国际化水准和适合我国国情的，具有中国特色的生态问责理论、制度与实践体系，将是我国理论界和实践部门近期和在未来一段时间内需要思考的重点问题。
四、评价及启示
（一）优点及局限性
英、美、德、法、加五国的生态问责在实践中做得非常成功，形成了相对完善的生态问责体系，但其也存在固有的缺陷。基于上文的详细阐述，有必要进一步对这五国进行综合性的评价，以期从西方发达国家中吸取成功的经验，促进我国生态问责制的改进和完善。
1.优点
（1）整体优势
从整体上来说，英、美、德、法、加这五个国家在生态问责方面有共同的优势，主要表现在三个方面：一是具有健全的法律法规。这主要体现在涉及到的内容广泛，几乎包括生态环境保护的方方面面。与此同时，也注重具体问题具体分析，没有将一个制度笼统的运用于政府和地方，而是针对政府和地方的特色制定符合实际情况的制度。二是问责主体多元。五国都十分注重将公众作为重要的问责主体，这就起到了有效监督政府的作用。此外，这些国家对政府进行问责的时候，至少都包含四个以上问责主体，有效的监督了政府的环境行为。三是问责机制的可行性强。五国都建立了相对成熟的问责机制，每项机制都设有相应的问责机构，责任界限清晰，针对性和可行性强。同时，生态问责体系涉及到的各项内容全面且合理。
（2）特色优势
从每个国家的角度来看，英、美、德、法、加这五个国家在生态问责方面有其各自的优势。英国生态问责过程的公开性强，政府的环境行为要接受来自于各方群体的全面监督。美国生态问责制具有配套制度和保障措施完备的特色，具体体现在法律方面的配套制度和制度执行过程中的保障措施。德国则通过法律法规保障了问责主体的环境参与权、环境信息知情权，还具有强有力的监督机构对政府进行监督，问责力度大是德国生态问责制的一大特点。法国的環境影响评价有其独特之处，评价报告书的内容全面广泛，而且具有独立的行政法院系统来公正地审理环境公民诉讼案件。加拿大的特色之处则体现在其健全的生态问责指标体系上，衡量指标完整且具有针对性。
2.局限性
尽管西方发达国家的生态问责制相对健全，但仍然存在局限性。其局限性的存在主要是由西方国家生态问责制的构建基础决定的，主要表现在两个方面：一方面，西方国家的立法机关、司法机关、行政机关之间相互牵制，地位均衡，对政府的问责权限受到约束。而我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，立法机关、司法机关、行政机关之间相互牵制的力度较小，如果问责体制和运行机制设计得当，能够最大限度的对政府环境行为进行问责，这是西方国家所不及的。
另一方面，西方国家问责主体在对政府进行问责时首先要考虑到自身的经济利益，在满足自身利益的基础上才会考虑国家的整体利益。而我国的政治体制要求要以国家的根本利益为出发点，在对政府进行问责的时候，问责主体首先考虑到的是国家的整体利益，其次才会考虑到自身利益。
（二）对我国的启示
1.加强生态问责法制化建设，实现政府权责对等
纵观西方各国的生态问责制度，无不以完备的法律法规作为根本依据与保障，加强生态问责的法治化建设既是西方各国的成功经验，也是我国当前建设法治中国的大势所趋。从长远来看，以法国为代表的法典化发展模式更加贴近我国的法律发展的实际需要，但在短期内推行环境立法法典化显然是不且实际的，笔者认为当务之急还是尽快完善单行法立法体系，为各个具体领域的环境保护和问责提供具有操作性的法律依据，与此同时，考虑部分交叉领域环境法律法规的整合，从而解决单行法之间相互冲突的问题，也就是说，综合法模式不失为我国环境立法体系及运行模式向法典化过渡的一个更加务实的路径模式。
另一方面需要强调的是，无论何种立法模式都必须确立科学的权责观念，这是取得法律实效的基础保障。政府是生态环境保护的主体，自然也就是被监督和问责的主要对象，其权力和职责应该是对等的，但我国在这一点上做的还有所欠缺，亟待改善。例如，西方许多发达国家设立环境影响评价制度的目的是对政府的行政行为对生态环境的影响进行专业性评价，但我国的环境影响评价的主要对象为各企业的项目。另外，我国生态问责的相关法律法规中很多都是针对企业的行为来设立的。我国新修订的《环境保护法》这一问题仍然存在，例如在第六章中重点规定了企业的生态环境法律责任，而对政府和其它机构的法律责任的规定较少。政府作为权力的主体，也应该承担起相应的责任。
2.拓宽生态问责主体范围，建立协调有序的多元问责体系
西方各国生态问责制能够有效发挥作用的原因之一即为问责主体的多元化，英、美、德、法、加五国都存在多个相互配合的问责主体，而且公众参与贯穿于生态问责制的各个方面，充分体现了分权与民主的原则。我国的生态问责以政府内部的上问下责为主，包庇、徇私等现象较为严重，公众参与生态问责的途径与方式没有做出明确的规定。结合西方各国生态问责制的成功经验及我国的具体国情，我国应拓宽生态问责主体的范围，不仅要强化人民代表大会、立法机关、司法机关的问责功能，还要增强社会团体、媒体的问责，尤其要加强公众参与。为此，要建立公众参与制度，利用新型的网络平台拓宽参与的途径。除此之外，要给予问责主体一定的独立性，在制度上和实践中充分保障问责主体拥有自由的权力，从而达到有效监督政府的目的。
3.推进监管体制改革，建立健全生态问责运行机制
西方各国的生态问责制起步较早，都具备一套整体性的运行机制，以保障生态问责制的有序开展。监管不力是我国生态问责制存在的主要不足，经常会出现未经过环境审计、环境影响评价的过程就给予项目建设的行政许可。为此，我们应当从三个方面努力。首先，全面、独立的对政府进行审计。西方国家政府机关和审计机构相独立，能够对政府进行独立性的问责，而我国的审计机构即中华人民共和国审计署属于政府内设机构，相对于政府的独立性差，为此，可以从体制上进行改进，审计署独立于政府单独设置，或者将审计署的隶属关系调整为全国人大的内设专门机构；同时，还要健全审计的内容，不能仅仅局于财务收支的审计。其次，加强事前问责，完善环境影响评价机制。任何项目建设都要经过专家团队的客观评价，并且制定环境影响评价报告书，明确项目建设存在的环境问题。最后，建立权威性的环境协调机制，细化各部门的职责分工，明确各部门的职责，改变条块分割职责模糊不清的现状，使各部门之间相互协调、相互配合共同完成相应的环境任务。 4.出台相关配套制度和保障措施，完善政府生态绩效考核体系
任何制度都需要相应的配套制度和保障措施。我国生态问责制度的运行机制目前还不够完善，相关配套制度和保障措施缺乏。例如，我国现行的生态问责法律法规虽然很多，但大多是从原则上进行笼统的规定，具体的实施细则出台的较少，这点在新《环境保护法》的修订过程中也没有得到较大的改善。相比西方发达国家法律法规全面详尽、各种配套制度完善的生态问责制，我国需要尽快借鉴其先进经验，出台生态问责法律法规的实施细则和具体程序，确保其可实施性及权威性，弥补现行法律的不足。
针对我国的国情，当前最为重要的配套制度是完善生态绩效考核机制，考核机制具有指挥棒的作用，影响着政府及其工作人员的行为方向和行为选择，西方国家在生态问责中注重运用绩效考核标准来约束行政人员，尤其是加拿大在这方面做的最为突出。我国当前还没有建立完善的生态绩效考核标准，尽管2014年新修订的《环境保护法》中规定了国家要实行环境保护目标责任制和考核评价制度，但是对于行政人员如何进行考核、考核标准是什么没有做出明确的规定，这就有可能会导致严重的包庇、纵容行为，不能对政府进行有效的问责，为此，我们应当建立可以考量的评价指标，明确规定考核的具体内容及考核方式。对于损害生态环境的行政机构及其工作人员的处罚也要有明确的条文进行规定，视情节轻重及对生态环境的损害程度等进行问责，保证问责公正性、规范性和彻底性。通过问责的反向激励效应，强化政府及其工作人员的环境保护意识，确立生态政绩观，进而提高政府生态绩效水平。
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责任编辑：李祖杰
关键词：生态责任；生态问责制；环境影响评价
中图分类号：D630；X321文献标识码：A文章编号：1009-5381（2016）03-0085-15
一、引言
英、美、德、法、加五国均是西方发达资本主义国家，在国家性质和政治制度的设计上具有许多共性，但在政府管理和运行体制以及社会文化传统上有一定差异，在问责制度设计上则表现出共性与差异并存。总体上来说，西方发达国家在生态环境问题上大致经历了“先污染，后治理，再预防”的发展历程，目前这些国家在生态环境治理与保护方面已经取得了骄人的成绩，位属世界上生态环境质量最好的国家之列。究其原因，其中生态问责制度的健全与有效运行，是实现这些国家在生态环境治理方面举得骄人成绩的重要制度工具。西方发达国家的经历和经验对于发展中国家如何处理好经济发展与生态环境的平衡关系具有重要的参考价值。我国正处于经济快速发展时期，由于长期以来对生态环境保护的忽视，生态环境危机已经给我们敲响了警钟，我们不可能走西方发达国家“先污染、后治理”的老路，必须在经济发展的同时，实现生态环境的保护和可持续开发。西方发达国家在生态环境开发中的教训值得我们反思，在治理与保护生态环境方面的成功经验更值得我们学习借鉴。我们在处理经济社会发展与生态环境保护关系上必须“以史为鉴”，站在可持续发展的制高点上，统筹规划，促进经济社会与生态环境的和谐发展。目前我国生态问责制的理论研究和实践经验均十分匮乏。然而，生态问责制作为西方发达国家生态环境治理的重要制度工具已经发展相对比较成熟，通过对西方发达国家生态问责制演进的历史考察和比较分析，必然能够总结其成功经验和失败教训，从而可以为我国生态问责制建设与完善提供有益的参考。
自党的“十七大”提出生态文明建设的重要任务以来，历次中央全会都把生态环境治理作为一项重要议题，党的十八届五中全会更是提出要加大环境治理力度，实行最严格的环境保护制度。生态问责制是生态环境保护制度设计的重要内容。目前，国内学术界对于生态环境领域问责制的提法较多，如生态问责制、环境问责制、生态行政问责制、生态或环境责任追究制等。总体上来说，这些概念所要表达的内涵大致相近，但也有所区别。为了区别于行政问责制，本文不采用生态行政问责制的提法。因为环境和生态还是有一定的区别，“环境”多表示一种客观的自然状态，生态则体现人与环境之间的互动过程，同时与十八大“生态文明建设”的提出相一致。
生态问责制的产生及发展是与人们对生态环境保护的日益关注和重视密不可分的。早在19世纪中后期，美国早期环保运动领袖约翰·缪尔（John Muir）就针对日益严峻的工业污染问题，开始积极呼吁对生态环境的保护，并提出了国家公园理论。这个时期的生态环境保护虽然也有政府官员的回应和参与，但基本属于个人道德责任的范畴。西方发达国家真正意义上的生态问责制的研究兴起于二十世纪六七十年代。[1]西方学者的研究成果比较丰富：（1）在基本理论方面，对生态责任主体的认知过程是一个由个体道德责任向政府公共责任演变的过程，生态哲学家John Passmore 认为：“我们人类对环境问题和生态破坏负有道德责任，为了人类自身的发展理应承担这种责任。”[2] Jessica Fahlquist 则进一步指出：“生态环境作为公共物品应该由政府来提供，政府应该是主要责任承担者。”[3]生态责任主体的明确，使得政府成为生态问责的恒定客体。（2）在生态问责制度设计的研究方面，Roger Burritt、Stephen Welch 等学者提出了构建“公共部门生态（环境）绩效问责框架”的主张，认为公共部门的生态责任应被测量和向社会报告，这将有助于带来绩效的改进，而这正是问责的目标。[4] （3）在生态问责机制的研究方面，Angus Morrison-Saunders等学者指出，为了保证评估和问责的公正性，应该重视专业环境评价机构的作用，[5]也就是引入第三方专业评估机制。法国环境法学家亚历山大·基斯认为：“公众的具体参与是环境权的真正体现，也是应承担的义务。”[6]广泛的公民参与是西方国家生态问责的重要特征。（4）对全球环境治理中的跨国和合作问责的研究，英国伦敦经济学院的Michael Mason通过对跨越国界的生态责任的研究，提出建立一种新的问责制，即“跨越国界和全球环境损害的民主问责制”；[7]Karin Backstrand等针对国际气候合作问题，提出了建立网络化的氣候合作问责制的主张，[8]其重点并不在于是否有健全的法律规范问题，而在于如何建立有效的合作机制，进而保障相关法律规范和规章制度的切实实施。（5）西方学者还注重对其他国家在生态问责理论与实践方面成果的吸纳，专门开展了生态问责制的比较研究，如英国学者Trejo和Enrique在“Public Sector Environmental Accountability”一书中专门开展了对澳大利亚、墨西哥和美国生态问责制的概念和理论发展的比较研究。[9]
管理视界司林波，徐芳芳，刘小青：生态问责制之国际比较国内对生态问责制的研究起步较晚，中国知网收录的以生态或环境问责、生态或环境责任追究为题名的50余篇文章中，剔除新闻类稿件，属于为学术论文（含学位论文）的不足一半。国内学者的研究大体可以概括为四个方面：（1）对生态问责立法规范和法律制度的研究，娄焕英、高健等对我国生态环境立法的现状及存在问题进行了分析，并从立法理念、立法体系和立法内容等角度提出了完善对策；[10][11]杨春桃专门以美国、日本环境立法经验为参照，通过比较分析指出：“没有明确且规范的政府环境责任制度，在很大程度上使我国现行《环境保护法》（1989年修订版）处于‘软法’的尴尬地位”，并从法理角度提出了对《环境保护法》（1989年修订版）的修改建议；[12]2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了新的《环境保护法》，并于2015年1月1日正式实施，但在新的《环境保护法》颁布实施之初，就有学者提出了质疑，杨朝霞认为新《环境保护法》对地方各级人民政府及环保部门的行政责任进行了规定，这是新《环境保护法》在政府环境问责上历史性的进步，但新法对政府环境问责的规定仍旧比较抽象，对责任的认定界限不清，问责方式、问责程序等也无所涉及，新法的颁布并未解决当前我国生态（环境）问责无法可依的局面，政府环境问责的法治化之路还很漫长。[13]（2）对生态问责制的概念、主体和客体、特质与结构等相关理论问题的研究，康建辉等对生态问责制的概念和客体进行了明确界定，认为生态问责制是特定问责主体依据一定的程序对各级政府、政府各部门和政府官员的环境违法行为予以责任追究的一种责任追惩制度。[14]本概念将问责的对象仅局限为相关部门和人员的环境违法行为，这从环境法的角度来界定，并无不妥，但放在中央提出的建设生态文明制度的大背景下来看，生态问责制的内涵就不简单是一个追究法律责任的问题了。黄爱宝对中国特色生态行政问责制的主体进行了专门研究，认为人大是关键主体，人民是根本主体，中国共产党是主导主体，民主党派是重要主体。[15]谢中起等认为生态（环境）问责制在实践中表现出效应两重性、向度全程性、形式多元化、内容普遍性、结果多样性等基本特质，其结构体系包括问责的主体、对象、范围、程序、方法和结果等因素构成。[16]（3）对生态环境损害责任终身终究制度的专题讨论，姜木枝、王艳芳等响应党的十八届三中全会提出的建立生态环境损害责任终身追究制的精神，在该领域进行的探讨，姜木枝等认为人民主权论、环境资源的公共物品属性、善治理论构成了生态环境损害责任终身追究制的逻辑起点，并对责任终身追究制的主体、客体、内容和后果进行了分析，[17]但总体上论述比较笼统，也并没有跳出传统行政问责内涵之范畴，王艳芳等更深入探讨了生态环境损害责任终身追究制的基本构成，明确了应终身追责的主体、情形、责任形式，以及实现机制，[18]对该问题的研究更具针对性。另外，国内学者还开展了对其他生态问责具体制度设计的研究，如范海玉等专门开展了政府环境信息公开问责制度建设的研究，[19]其他一些学者也提出了建立环境绩效考核制度、公众参与问责制度等制度建议，但没有展开论述。（4）对生态问责面临的现实困境及对策的分析，叶彩虹等认为当前我国的生态问责过程存在生态责任难以判断、生态法律缺失和生态问责不到位等问题，提出应该转变政府生态问责方式。[20] 综上所述，西方学者不仅对生态问责的一般理论、制度和机制建设等问题进行了较为深入的研究，而且还对全球环境合作治理背景下新型问责模式的建立提出了自己的理论设想，其研究成果的深度、广度和前沿性均较强。就研究趋势来看，由于国外发达国家在生态问责法律制度建设方面已经相对成熟，这些国家的学者在该领域的关注焦点已不再是如何构建有效的法律制度体系的问题，而是将重点放在对具体领域生态问责有效机制的完善和生态环境跨国、跨区域和跨领域的合作治理等问题上；在研究方法上也更加注重比较研究方法和典型案例分析方法的使用。国内的研究则不够全面，也不够深入，而且已有成果受行政问责制的影响较大，多是将其作为行政问责制的一个领域来讨论，实际上二者既有共性，也有差异，比如市场问责机制是生态问责的一种重要模式，但对行政问责则不适用，第三方专业问责方式是生态问责制的主要问责方式，但在行政问责过程并不经常使用。西方国家在生态问责制的理论研究和实践方面已经积累了丰富成果和经验，值得我们学习和借鉴。本文将对英、美、德、法、加五国生态问责制进行概述，并在西西比较和中西比较的基础上，提出我国生态问责制建设与完善的具体路径。
二、英、美、德、法、加、中生态问责制概述
（一）英国生态问责制概述
英国的生态问责制起始于19世纪20年代，发展于20世纪70年代以后，起始阶段着重通过立法程序来保障生态环境的发展，发展阶段则主要集中在环境的预防和资源的可持续发展上。生态问责主体主要包括议会、咨询机构、行政机关内部、公众等，他们相互配合共同监督政府的环境失范行为。生态问责机制设计相对完善，包括环境审计机制、环境影响评价机制、环境公益诉讼机制。环境审计开始于1989年，审计主体是国家审计署（NAO），审计的范围十分广泛，并且参照国际化的审计标准。环境影响评价机制始于1988年，其评价主体具有全方位的特色，主要包括开发商、受影响群体、解调者、促进者。在对规划和建设项目进行环境影响评价时，要依次通过筛选、范围确定、影响分析、制定减缓措施、筹划环境报告、审查、决策、跟踪、公共参与九个步骤展开。环境公益诉讼机制在1977年以前主要由检察長代表公众提起诉讼，相对来说十分保守。1977年以后，建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度。[21]之后，逐步建立起了检察长、公共卫生检察院、团体、个人相互配合的诉讼机制。英国的生态问责制特点突出，拥有大量的环境咨询机构对政府进行专业问责，并且有跨国界的政府机构进行环境影响评价，但也存在着生态问责的灵活性较差、问责主体偏重个体利益动机等不足之处。
（二）美国生态问责制概述
美国的生态问责制始建于20世纪60年代。美国虽然没有在法律条文中明确提出过“生态问责制”，但制定了健全的生态环境法律法规作为生态问责的依据及执行的保障，主要包括《国家环境政策法》、《信息公开法》及《环境质量改进法》等。根据三权分立原则及民主制度设计，美国的生态问责主体主要有国会、司法机关、行政机关内部及公众舆论、媒体等。美国的生态问责制度体系主要包括环境审计制度、环境影响评价制度、环境公民诉讼制度及政府内部的生态绩效评估制度，各制度都有相应的规章制度及执行主体，责任明确，共同构成完整健全、行之有效的生态问责体系。值得一提的是，美国是环境影响评价制度的首创者，在1969年的《国家环境政策法》中首次提出，[22]并通过诉讼实践和相关法律法规得到进一步完善。同时，美国也是最先实施政府生态绩效和生态环境项目评估管理的国家之一。总而言之，美国生态问责的特点表现为开始时间早，不断完善，具有创新性且经验丰富。美国是把三权分立制度实施的最为彻底的国家，这在保证权力相互制衡、相互监督的同时也导致了立法机关及司法机关对行政机关进行生态问责的有限性。
（三）德国生态问责制概述
德国的生态问责制是在19世纪工业革命期间逐步发展起来的，环境保护的法律法规十分完备和详细。目前，全德国联邦和各州的环境法律、法规达到8000部，此外，还实施欧盟的约400个相关法规。[23]生态问责主体主要有内部行政机关、审计机构、环保NGO、咨询机构、公众等，由这些多元主体共同监督政府。生态问责机制设计主要由领导和组织机制、运行机制、保障机制构成，环境影响评价机制和环境诉讼机制是德国的成功之处。就领导和组织机制而言，联邦环境部是领导机构，生态问责主体对联邦环境部进行问责。就运行机制的环境影响评价而言，注重公众参与、审批方式权责分明，评价步骤明晰，从而客观合理的对规划和建设项目进行环境影响评价。就环境诉讼而言，团体诉讼是最主要的诉讼主体，就政府损害环境的行政审批计划提起诉讼，德国生态问责制不仅具有法律法规健全、问责主体多元的特点，还具有问责机制有效、问责力度大的优势。公众参与影响力度小、环境团体只能提起行政诉讼是德国生态问责制的不足之处。
（四）法国生态问责制概述
法国于1917年首次颁布与环境保护相关的法律，现已建立起完善的环境法体系。法国于2000年颁布了《环境法典》，实现了环境法律的简约化和体系化。[24]为了加强对政府部门的环境监督，主动向社会发布由民间或政府部门监测获取的环保数据已成为政府的一项惯例行为，可以说法国的各项环境法律法规的制定和出台充分反映了民声民意。法国的生态问责机制设计相对健全，主要包括环境审计机制和环境影响评价机制。法国设有专门的审计法院，独立于政府及议会，专司对政府的资金、法律法规执行情况等进行全面客观的审计。环境审计的范围广泛，目前主要集中在对绿色能源、核能污染、温室效应、资源分配等环境治理及监控方面，且会综合考虑自然和人为因素，具有监督、评价和防护等多重功能。[25]法国的环境影响评价制度确立于1976年出台的《自然保护法》，经过近40年的实践，法国的EIA形成了自身的特点，主要体现在环境影响评价报告书内容全面、广泛，报告包括项目涉及到环境要素的各个方面，这也是法国生态问责制区别于其它发达国家最为显著的特色之处。但法国半总统制的政治制度导致总统的权力过大，立法机关及司法机关的权力受到约束，生态问责的力度较小。 （五）加拿大生態问责制概述
加拿大的生态环境质量优良是世界公认的，这与其具备完善的生态问责制度密不可分。加拿大十分注重政府在生态环境保护方面的责任，并且在多部法律法规中明确了政府在环保方面的义务和责任，主要包括《加拿大环境保护法》、《联邦问责法案》、《联邦可持续发展法案》及《加拿大环境评价法》等。加拿大的生态问责制度体系主要由环境审计、环境影响评价、公众问责、新闻媒体监督、反对党问责和政府内部问责组成。客观的审计报告使议员们能够及时了解环境保护现状和公众的环境诉求，为其对联邦政府进行生态问责提供了第一手资料。[26]加拿大的环境评价制度也较为完备，不仅有专门《加拿大环境评价法》，还专门建立环境评价署作为环境评价的执行机构。环境请愿制度是加拿大生态问责制的特色之一，使公众参与贯穿在政府环境工作的始终。加拿大政府内部也有一些专门的监督和评价机构，并且提出了环境管理问责制度框架和具体明确的生态评价指标及评价方法，用于评价政府在生态环境保护方面的绩效表现和政策实施情况，这也是加拿大生态问责制最为突出之处。但加拿大的生态问责制也有其固有的缺陷，主要表现为公众参与程度过高导致决策效率低下。[27]
（六）中国生态问责制概述
中国生态问责制大致起始于2006年2月《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的出台，远远落后于西方国家。目前，我国的生态问责制刚刚起步，正处于学习借鉴阶段。中国片面追求GDP的增长，导致生态环境每况愈下，严重制约了国家的政治、经济、文化各方面的整体发展。为此，中国政府开始完善环境保护的相关法律法规，2014年4月24日全国人大常委会审议通过的新的《环境保护法》被广泛赞誉为“史上最严的环保法”、“环境立法史上又一里程碑”。 [28]2015年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确了党政领导干部生态环境损害责任追究制度，使得生态问责进入实质性阶段。但我国的生态问责制仍然暴露出许多问题：
一是重视政府的环境权力，轻视政府的环境义务。主要表现在法律制度中多数是针对企业的违法行为进行规制，明确规定企业违反环境法律应当承担的法律责任，对于政府的环境责任没有做出明确的规定，忽略了对政府自身行为的约束。二是环境监管主体责任不清现象仍然普遍存在。受我国条块分割管理体制的影响，各部门职能交叉、重叠，导致权责不清现象较为普遍。三是缺乏公众参与生态问责的渠道，中国的各项环境决定仍然是一种政府行为，大多数是政府处于主导地位，公众参与明显不足，尤其是表达自己意愿的渠道不畅通。四是生态问责机制设计相对较落后，例如：就环境公益诉讼而言，对于被诉对象没有做出明确的规定，严重影响了其作用的发挥。总体来说，我国的生态问责制的建设相对落后，诸多方面急需改进。
三、生态问责制的共性及差异比较分析
（一）共性与差异
1.生态问责法律制度
英、美、德、法、加五国均有完备的法律体系作为生态问责制度的依据及保障，但也存在差异之处（见表一）。
（1）五国之对比
资本主义国家的法律体系分为两大类，即英美法系和大陆法系。英国、美国及加拿大属于英美法系，而德国、法国属于大陆法系。五国虽然都有最基本的环境法，但由于法律传统等因素的影响形成了不同的环境立法和环境法运行及发展模式。环境法的立法模式[29]大致可以分为四类：
一是单行法模式，即通过单独立法的形式将实践中出现的某个具体的环境法律事项进行的特别规定，因此单行法模式下的环境立法数量众多，根据实践需要对各个领域都进行了立法，但由于没有能够考虑到环境问题的整体性联系问题，因而在实践中，各项法律之间协调配合的效果不好，英美法系的大多数国家在环境立法初期都采取的单行法立法模式。但随着环境治理需要的深度发展，单行法模式日益暴露弊端，英美法系的国家根据本国的实际需要，采取了不同的整合或调整方式，大致形成了基本法模式和综合法（整合法）模式两种不同的立法模式，大陆法系中的许多国家则朝着环境法法典化模式发展。
二是基本法模式。在环境法体系中，环境基本法是属于环境法中的基本性规范，在环境法中处于最高位阶，通过对环境单行法之间的共同性问题作出统一的规定，来统领和协调环境单行法，有效弥补环境单行立法的弊端。典型的环境基本法有美国的《国家环境政策法》，该法不仅要求政府各部门对照《国家环境政策法》检查本部门的职责，使本部门职责同该法统一起来，而且还要求修订其他法律法规中与《国家环境政策法》相关规定不一致的地方。由于基本法在环境法律体系中居于准则地位，这就为环境单行法之间冲突的解决提供了标准和依据。
三是综合法（整合法）模式。综合性环境法是对环境单行法进行整合的另一种立法模式。整合的方法是根据环境保护实际的需要，实时地对原有相关的单行环境法律加以汇编修订，通过有效整合从而制定出一部新法，从而形成环境保护的综合性法律规范。在法律效力上，等于或高于单行环境法。典型的综合性环境法主要有加拿大的《环境保护法》和英国的《环境法案》。在现实中，环境综合法对相关单行环境法律的整合范围和整合程度要依据实际情况来定，在不同国家和不同领域是有差异的，但综合性法律规范的颁布，大大地提高了环境治理的效率。
四是法典化模式。所谓法典，是指“一套内容十分完整，具有严格的逻辑顺序并且用语精确的综合性法律规定的总和。法典一经颁布，就代替了以前所有的同类法律规范，意味着法律发展的一个新开端。”[30] 欧洲大陆法系国家，有着深厚的法典化传统，德国和法国的环境立法均为法典化模式，法国已颁布了《环境法典》，德国虽然环境法典由于个别州的反对，未能通过，但法典化已成为德国环境立法和环境法运行的基本趋势。法国的法典化模式在实施环境立法法典化模式的国家最具有代表性，环境法的法典化是环境政策合法性的标志，法国环境法典的诞生标志着环境法向成熟趋势发展。[31] （2）中西方之对比
我国从整体上来说属于大陆法系，但也吸取了一些英美法系的元素，正在努力形成了具有中国社会主义特色的法律体系。中国的环境立法模式目前还处于探索阶段，环境法学界和立法机关层面展开了诸多的讨论。但从当前现实来看，我国目前环境法律体系还很不健全，《环境保护法》对政府责任的规定不够明晰，存在“重权力，轻责任”的现象，没有发挥好作为基本法的功能作用，同时环境单行法之间还存在矛盾和冲突，对同一行为在不同环境单行法中的规制不统一等诸多问题。如果要把我国当前的环境立法模式的话，其比较接近于单行法模式，而且还处于该模式的初级阶段，这足以说明当前我国环境立法的落后程度。对于我国现行环境法律领域出现的整体性缺陷，有的学者提出我国环境法立法模式应该效法基本法模式，应对现行的《环境保护法》进行修改，确定其基本法功能，在对其他环境单行法进行修改完善，并基于基本法的立法约束根据实际的需要制定新的单行法。也有的学者认为，环境基本法模式不足以解决我国当前环境保护和治理中的复杂问题，法典化应是我国环境立法模式的路径选择。
表1中西方生态问责法律体系概况
国家代表性的法律制度法系法律类型英国《环境法案》英美法系综合法模式美国《国家环境政策法》英美法系基本法模式德国《联邦自然保护法》大陆法系法典化模式法国《环境法典》大陆法系法典化模式加拿大《加拿大环境保护法》英美法系综合法模式中国《中华人民共和国环境保护法》 大陆法系单行法模式2.环境审计机制
在综合对比英、美、德、法、加五国环境审计的基础上（见表二），可以发现美国的环境审计开始的最早，始于20世纪60年代，之后随着环境审计作用的加大，其他国家纷纷开始进行环境审计。需要指出的是英国环境审计发挥主体作用的是国家审计署（NAO）、美国是审计总署（GAO）和环境保护总局（EPA）、德国是联邦审计院、法国是审计法院、加拿大是国家审计公署。
（1）西方五国之对比
在综合比较的基础上，发现这五个国家环境审计的实施既有共同之处，又有区别。共同点主要表现在两个方面：一方面，环境审计机构的独立性强。这五国审计体制的类型主要是议会制、独立型、司法型，这三种审计体制最大的特点是独立于行政机构之外，具有很强的独立性，这有利于最大限度的发挥环境审计的作用。另一方面，环境审计的内容全面。从表二中可以明显看出这五个国家除了法国之外，环境审计的主体都包含两个，一般是审计署发挥主导作用，另一个机构起到补充的作用，这样就能够促使两个机构互补，充分、全面的进行环境审计。
区别则主要表现在，德国的审计体制类型是独立型，英国、美国、加拿大则属于议会型，法国属于司法型，可以看出，德国环境审计的独立性最强，既不属于立法和司法机构，也不是政府的行政部门。其他国家的独立性相比德国则较弱。此外，美国的环境审计开展最早，各方面发展相对健全。法国在20世纪60年代开展环境审计，而英国、德国、加拿大则在20世纪80、90年代相继开展环境审计，正处于不断完善的阶段。
（2）中西方之对比
我国的环境审计机制远远落后于西方五国，至今还没有一部独立的环境审计法规，环境审计的覆盖面窄、环境审计主体的能动性较差，这些都严重制约了生态环境的可持续发展。英国和加拿大在环境审计中有其特色之处，为此，需要深入分析与中国的不同之处。
中英之间的环境审计不同之处主要表现在审计标准不同。英国的环境审计主要采用的标准有两个：欧盟环境管理和审计计划（EMAS）、国际环境质量标准体系 ISO14000。[32]英国采用国际化的环境审计标准，确保审计工作质量的提高，同时也为英国制定环境目标提供了可靠性的依据。我国主要采用环境保护方面的法律、法规、规章作为环境审计的依据和标准，可操作性和科学规范性明显不足，需要进一步完善。
中加之间的环境审计不同之处则侧重于环境审计类型的不同。加拿大的环境审计以绩效审计为主，联邦审计署在绩效审计中将环境审计中原来的3E（经济性Economy、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）发展为4E，以促进审计的有效性。我国的环境审计以财务收支审计为主，环境审计仅注重对国务院所属环保部门、政府管理的环保专项资金的审计监督。[33]这不利于环境审计的全方位发展，需要借鉴加拿大的成功之处。
表2中西方环境审计机制概况
国家审计体制类型审计时间环境审计主体英国议会制1989年国家审计署（NAO）地方环境审计委员会美国议会制20世纪60年代GAO、EPA德国 独立型1992年德国联邦审计院、经济审计协会法国司法型1967年审计法院加拿大议会制1993年国家审计公署、CEAA中国行政型1983年中华人民共和国审计署3.环境影响评价机制
环境影响评价机制是重要的事前监督机制，对于政府规划和建设项目起到事前预防作用，各国都十分注重开展环境影响评价。美国是环境影响评价的首创者，起始于1969年，之后，法国、英国、德国、加拿大，以及中国相继展开了环境影响评价。需要指出的是，德国的《环境影响评价法》在1990年才正式颁布，但是70年代初就已经展开了环境影响评价工作，这也是德国生态问责机制设计的重要特色和成功之处（见表三）。
（1）西方五国之对比
这五个国家环境影响评价机制的设计各有其独特之处：英国具有全方位进行环境影响评价的特色，开发商、受影响群体、解调者、促进者共同参与环境影响评价，广泛收集来自于各方的环境信息进行全面的评价；美国具有环境影响评价客观性强的特色，注重环境影响评价替代方案的选择，没有将选择方案作为既定方案，而是在客观评价的基础上确定最终的结果；德国具有审批方式权责分明的特色，环评机构只是中立机构，按照其专业技术完成工作任务，不对项目的可行性做出结论；法国具有环境影响评价报告书内容全面、广泛的特色，报告包括项目涉及到的各个环境要素，且内容精确、详细；加拿大具有合作性强的特色，在进行环境影响评价的过程中，要由联邦和省级政府共同负责。这五个国家的环境影响评价机制既有差别又有其共同之处，比如都十分注重公众参与，保障公众的知情权、参与权，最大限度的满足公眾需求。 （2）中西方之对比
中国的环境影响评价机制还没有走上健全的发展轨道，立法制度缺乏，公众参与形式化现象严重，环境执法和监督不力，严重制约了环境影响评价机制的完善。这与西方国家的环境影响评价机制的设计具有很大的差距，需要加强完善。 美国和德国在环境影响评价机制设计中具有其特色之处，为此，有必要与中国进行对比。
中美之间的对比，一是目的不同，美国实施环境影响评价的最终目的是确保NEPA的实施，实际上就是实现人类与社会的和谐发展。而我国提出进行环境影响评价的最终目的是实现可持续发展，关注的中心在于解决经济发展和环境之间的矛盾。可以看出，美国着重强调人类的健康的生存环境，而我国侧重于经济的发展。二是环境影响评价的内容不同。美国在进行环境影响评价的过程中，十分注重替代方案的选择，并将替代方案和选择方案放在同等重要的位置。而我国缺乏替代方案的选择，不利于客观的开展活动。
中德之間的对比，最大的不同是环境影响评价的审批方式不同，德国的环评机构作为中立机构，只是按照专业知识完成各自相应的工作，不进行可行性评价。而我国则是先由专业的环评单位对项目进行有偿评价并编制环评报告书，然后交给环保主管机构并由其组织环保专家进行审核，提出审批意见。其中，环评报告书将作为政府机构是否批准进行项目实施的重要依据，由于环评单位不代表政府且要收取一定的费用，可能导致许多腐败、权责不清现象的存在。
表3中西方环境影响评价机制概况
国家正式实施时间代表性的法律英国1988《环境影响评价条例》美国 1969《国家环境政策法》德国 1990《环境影响评价法》法国1976《自然保护法》加拿大1992《加拿大环境评价法》中国1981《建设项目环境管理法》4.环境诉讼机制
环境诉讼机制是生态问责制中的重要制度工具，英、美、德、法、加拿大在环境诉讼机制的设计中各具特色，其共同之处也十分明显。
（1）西方五国之比较
英国的环境诉讼的特色在于检察总长可以代表公众提起诉讼，检查总长能够代表国王，其拥有的权力相当大。因此，对政府提起环境诉讼具有很强的权威性；美国的环境诉讼侧重于保护公民个体的权利，每个公民都是诉讼主体；德国的环境诉讼机制是其生态问责机制设计的重要特色和成功之处，具有团体诉讼的特点，通过团体诉讼弥补个人诉讼的不足之处，有效维护团体成员和受团体保护成员的权益；法国则设有独立于政府的行政法院，可以客观公正地审理环境公民诉讼案件；加拿大环境公民诉讼制度的特点为程序性较强，公民参与途径明确。
五国的共同之处表现为两方面：一是针对性强，即环境诉讼都是针对政府损害环境的行为而提起的，以最大限度的规制政府的行为。二是注重维护公民个人的根本利益，只要政府的行为违法，公民就能够提起诉讼，有效的保障了公民的权益。
（2）中西方之比较
中西方在进行环境诉讼的过程中，明显的不同之处主要表现在两个方面：一方面，环境诉讼资格范围不同。西方国家环境诉讼资格的范围比较广，例如：美国就规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。[34]
而我国公民环境诉讼资格则受到种种限制，必须是作为行政管理相对人一方的公民、法人和其他组织才具有原告资格。另一方面，环境诉讼专家团队的成熟程度不同。西方国家的环境诉讼有环境专家团队提供专业的技术支持，这就为公民提起诉讼提供了强有力的帮助。我国的环境公益诉讼的专家团队处于起步阶段，各方面还不够成熟。
（二）原因分析
1.政治制度不同
虽然英、美、德、法、加五国均为西方资本主义发达国家，但政治制度也不完全相同（见表四），导致生态问责制度的构建基础也存在差异性，各国生态问责的制度设计也不尽相同。五国中的英国、法国为单一制的国家结构形式，中央权力较大，对地方的控制较为严格，在生态问责制上体现为中央制定的生态问责法律法规地方必须要严格遵守，在具体的实施细则上可以根据实际情况自行制定，但总体方针及原则必须按照中央政府的规定。相反，美国、德国、加拿大为联邦制国家，地方政府拥有较多的自主权力，而且可以制定地方宪法，不必严格按照中央政府制定的法律法规行事。在政权组织形式上，英国、德国、加拿大实行议会制，立法权大于司法权和行政权；美国实行总统共和制，严格按照三权分立的原则来组织政权；法国为半总统制，具有总统制的实质但形式上保留了议会制。综上所述，英、德、加等议会制国家及法国政府都要对议会负责，立法机关在对政府进行生态问责的力度和效度上要大于实行完全三权分立制的美国。在政党制度方面，英国、美国、加拿大都为两党制，德国、法国为多党制，但在进行生态问责时没有本质上的区别，执政党上台后其它政党都为在野党或反对党，对执政党履行生态环境责任的情况进行监督。
中国虽然实行人民代表大会制度，但在立法机关中却没有设置专门的生态问责机构，而且司法机关的财务及人员配备一定程度上依赖于行政机关，所以在对政府进行生态问责时有诸多阻碍因素，致使问责效力不高。相比于西方发达国家三权相对分立的政治体制，我国以行政权为核心的政治体制对于生态问责制的实施还有很多需要完善的地方。
表4中西方政治制度概况
国家国家结构形式政权组织形式（政体）政党制度英国单一制议会君主制两党制美国联邦制总统共和制两党制德国联邦制议会内阁制多党制法国单一制半总统制多党制加拿大联邦制议会民主制两党制中国单一制人民代表大会制中国共产党领导的多党合作制度2.经济发展水平的差异
英、美、德、法、加拿大是世界上经济发展水平较高的发达资本主义国家，他们在工业革命时期就展开了环境保护的各项工作，通过几十年环境保护工作经验的积累，已经培养出大批优秀的环境管理人才，并且掌握了先进的环境管理技术，又有强有力的经济作为支撑，致使这些国家的生态问责制十分成熟。 我国正处于社会主义初级阶段，经济发展水平相对落后，环境保护和生态问责工作开展的时间较短，制度建设、政策、技术等各方面都不健全。我国开展生态问责侧重于追求经济利益，解决经济发展和环境之间的矛盾，以弥补我国经济发展落后的状况，致使我国的环境审计以财务审计为主，不同于西方国家所追求的包括资金、绩效等在内的整体性审计。
3.思想及文化传统的差异
西方发达资本主义国家与中国公民思想观念的差异是导致中西方生态问责制差异的重要内在原因。一方面，是由于中西方国家公民环境权利意识认同程度的不同所导致，西方国家公民环境参与途径十分广泛，如举行环境听证会、环境公告和环境评估会等，环境权利作为公民的基本权利已深入人心，而我国公民从小就形成了一种对政府权力的畏惧感，公民的环境权利意识较弱，不愿意也不敢对政府进行问责。另一方面，是由于中西方公民环境保护公益意识的不同所造成，西方发达国家公民从小就要接受环境教育，环境保护公益意识比较强烈，为了维护自己和社会的正当合法权益，就会对政府进行问责，以迫使其改正自己的行为，自觉履行相关职责，而我国公民的环境保护公益意识较差，认为环境保护问题仅仅是政府组织和环境保护机构的责任和义务，也就不会主动的对政府进行问责。
（三）结论
1.基本模式
西方各国政治文化传统及各国政体的差异均造就了各具特色的问责模式，不同模式间既具有共性又具有个性。法国和德国属于欧洲大陆法系国家，法典化传统源远流长，二战以后逐渐形成了法典化环境立法趋势，20世纪90年代逐步确定了以环境法典或类似于环境法典的环境法律为核心的生态问责模式。美国、英国和加拿大同属英美法系国家，但在环境法立法模式的选择上，由于国情的差异形成了不同的模式，在问责实践中美国逐步形成了以环境基本法为核心的生态问责模式，英国和加拿大则通过对环境单行法的有效整合，形成了以环境综合法为核心的生态问责模式。
2.特点
西方各发达国家一般都是经过先污染、后治理的过程，在认识到生态环境保护的重要性后，开始建立起生态问责制度，通过监督及追究政府的生态责任来促使其积极主动履行其生态职责。通过西方五国生态问责制的比较，可以得出其共有的特点及差异。
（1）共同特点
1）相关法律法规健全
西方各发达国家在生态问责制度的建立和发展过程中都十分注重法律法规的约束和保障作用，很多制度及其具体的运行方式都是通过法律进行规定的，生态问责对象的职责及问责主体的权力都是由相关法律法规加以明确的。目前，西方各发达国家通过长时间的探索与发展，建立了完备的生态问责法律体系，不仅在环境基本法中规定了政府的具体环境责任，而且出台了诸多相配套的解释性法律文件，对生态问责的主体、客体、内容、标准、程序等都做出了详细的规定，促进了本国生态问责制度的有序运行及长效发展。
2）问责主体多元化
西方各发达国家的生态问责主体都具有多元化特征，既包括立法机关、司法机关及行政机关内部问责，也包括公民、环保机构、咨询机构及新闻媒体的监督。各问责主体间相互配合、相辅相成，共同构成异体多元的生态问责体系。国家权力机关中设有多个专门的生态问责机构，且权责明确，问责方式和程序等都有相应的法律加以规定。公民参与贯穿各国生态问责制的始终，从外部对政府进行生态监督与问责，保证了生态问责制的科学性及有效性。
3）问责体系和运行机制可行性强
西方各发达国家的生态问责体系设计经过长期实践渐趋合理，环境审计、环境影响评价和环境公益诉讼等制度发展较为成熟，而且每项制度都设有相应的专门问责机构，责任界限清晰，针对性和可行性强。生态问责程序贯穿于政府的整个行政过程之中，事前问责、事中问责及事后问责都有相应的运行机制加以保障，且问责力度大，问责过程公开、透明、民主，有效促进政府积极履行生态职责。
（2）各国差异
英、美、加同属英美法系国家，虽然在环境立法模式上分别形成了基本法模式和综合法模式的差别，但单行法依然是国家环境法律规范的主体，通过单行法的形式对各个领域具体环境法律问题作专门的规定，而德、法是大陆法系的国家，重点运用法典或类似于法典的形式对环境保护涉及到的基于所有环境立法事项作出统一、规范和具体的规定。可以看出，英、美、加三国的生态问责制度的设计具有针对性，且比较详细，而德法的生態问责制度的设计则相对全面且广泛。此外，加拿大在独立之前一部分是法国的殖民地，在英美法系和大陆法系传统的双重影响下，其环境单行法的整合程度要高于英国。
3.趋势
（1）西方国家的发展趋势
随着人类文明的进步，经济发展水平的加快，生态环境的健康发展成为衡量一个国家综合实力的重要因素，生态问责同样也越来越发挥着重要的作用。从西方五国格局特色的生态问责模式来看，未来西方五国的生态问责将会朝着国际化和本土化并行的趋势发展。
国际标准化组织即环境管理标准化技术委员会（简称TC207）制定的ISO4000环境管理系列标准得到了世界各国的认可，并在全球范围内得到了广泛实施。因此，以通用的国际环境标准为基础实现生态环境的跨国、跨区域和跨领域的合作治理将是西方国家生态问责理论研究和实践发展的一大趋势。
另一方面，生态问责制度设计必须与本国国情相适应，形成具有本土气息的生态问责模式。西方国家的政治体制各不相同，这就决定了问责模式，特别是具体的问责方式和手段必然存在差异。因此，西方各国应在吸收其他国家问责优势的基础上，逐步形成适合本国国情的生态问责模式将是西方国家生态问责制发展的另一个重要趋势。
（2）中国的发展趋势
健全的生态问责法律制度体系是西方国家生态问责制建设的成功经验，在积极消化西方国家生态问责立法经验的基础上，探索适合我国的环境立法模式和环境法运行模式，逐步完善我国的环境立法体系，是我国生态问责制度建设和完善的首先任务和必然趋势。除此之外，生态问责制的实践和运行必须依赖于健全的组织和运行机制的保障，西方国家健全的环境审计机制、环境影响评价机制、环境诉讼机制的设计及其配套保障措施等也是值得我们效法和借鉴的地方。另一方面，我国在生态问责方面，政府拥有较大的权力，其他主体对政府问责力度相对较小。这是我国的现实国情，也是当前我国生态问责制建立和运行的基础。但这一现实国情也不是不可改变的，强化人民代表大会的权力地位和在国家政治生活中的作用，不仅是建设法治中国的需要，同样是生态问责制度建设和完善需要，建立健全人民代表大会为核心的多元问责体系应该是我国生态问责制度发展的另一大趋势。 简而言之，在消化吸收西方国家经验的基础上探索创新，逐步建构起一套同时兼具国际化水准和适合我国国情的，具有中国特色的生态问责理论、制度与实践体系，将是我国理论界和实践部门近期和在未来一段时间内需要思考的重点问题。
四、评价及启示
（一）优点及局限性
英、美、德、法、加五国的生态问责在实践中做得非常成功，形成了相对完善的生态问责体系，但其也存在固有的缺陷。基于上文的详细阐述，有必要进一步对这五国进行综合性的评价，以期从西方发达国家中吸取成功的经验，促进我国生态问责制的改进和完善。
1.优点
（1）整体优势
从整体上来说，英、美、德、法、加这五个国家在生态问责方面有共同的优势，主要表现在三个方面：一是具有健全的法律法规。这主要体现在涉及到的内容广泛，几乎包括生态环境保护的方方面面。与此同时，也注重具体问题具体分析，没有将一个制度笼统的运用于政府和地方，而是针对政府和地方的特色制定符合实际情况的制度。二是问责主体多元。五国都十分注重将公众作为重要的问责主体，这就起到了有效监督政府的作用。此外，这些国家对政府进行问责的时候，至少都包含四个以上问责主体，有效的监督了政府的环境行为。三是问责机制的可行性强。五国都建立了相对成熟的问责机制，每项机制都设有相应的问责机构，责任界限清晰，针对性和可行性强。同时，生态问责体系涉及到的各项内容全面且合理。
（2）特色优势
从每个国家的角度来看，英、美、德、法、加这五个国家在生态问责方面有其各自的优势。英国生态问责过程的公开性强，政府的环境行为要接受来自于各方群体的全面监督。美国生态问责制具有配套制度和保障措施完备的特色，具体体现在法律方面的配套制度和制度执行过程中的保障措施。德国则通过法律法规保障了问责主体的环境参与权、环境信息知情权，还具有强有力的监督机构对政府进行监督，问责力度大是德国生态问责制的一大特点。法国的環境影响评价有其独特之处，评价报告书的内容全面广泛，而且具有独立的行政法院系统来公正地审理环境公民诉讼案件。加拿大的特色之处则体现在其健全的生态问责指标体系上，衡量指标完整且具有针对性。
2.局限性
尽管西方发达国家的生态问责制相对健全，但仍然存在局限性。其局限性的存在主要是由西方国家生态问责制的构建基础决定的，主要表现在两个方面：一方面，西方国家的立法机关、司法机关、行政机关之间相互牵制，地位均衡，对政府的问责权限受到约束。而我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，立法机关、司法机关、行政机关之间相互牵制的力度较小，如果问责体制和运行机制设计得当，能够最大限度的对政府环境行为进行问责，这是西方国家所不及的。
另一方面，西方国家问责主体在对政府进行问责时首先要考虑到自身的经济利益，在满足自身利益的基础上才会考虑国家的整体利益。而我国的政治体制要求要以国家的根本利益为出发点，在对政府进行问责的时候，问责主体首先考虑到的是国家的整体利益，其次才会考虑到自身利益。
（二）对我国的启示
1.加强生态问责法制化建设，实现政府权责对等
纵观西方各国的生态问责制度，无不以完备的法律法规作为根本依据与保障，加强生态问责的法治化建设既是西方各国的成功经验，也是我国当前建设法治中国的大势所趋。从长远来看，以法国为代表的法典化发展模式更加贴近我国的法律发展的实际需要，但在短期内推行环境立法法典化显然是不且实际的，笔者认为当务之急还是尽快完善单行法立法体系，为各个具体领域的环境保护和问责提供具有操作性的法律依据，与此同时，考虑部分交叉领域环境法律法规的整合，从而解决单行法之间相互冲突的问题，也就是说，综合法模式不失为我国环境立法体系及运行模式向法典化过渡的一个更加务实的路径模式。
另一方面需要强调的是，无论何种立法模式都必须确立科学的权责观念，这是取得法律实效的基础保障。政府是生态环境保护的主体，自然也就是被监督和问责的主要对象，其权力和职责应该是对等的，但我国在这一点上做的还有所欠缺，亟待改善。例如，西方许多发达国家设立环境影响评价制度的目的是对政府的行政行为对生态环境的影响进行专业性评价，但我国的环境影响评价的主要对象为各企业的项目。另外，我国生态问责的相关法律法规中很多都是针对企业的行为来设立的。我国新修订的《环境保护法》这一问题仍然存在，例如在第六章中重点规定了企业的生态环境法律责任，而对政府和其它机构的法律责任的规定较少。政府作为权力的主体，也应该承担起相应的责任。
2.拓宽生态问责主体范围，建立协调有序的多元问责体系
西方各国生态问责制能够有效发挥作用的原因之一即为问责主体的多元化，英、美、德、法、加五国都存在多个相互配合的问责主体，而且公众参与贯穿于生态问责制的各个方面，充分体现了分权与民主的原则。我国的生态问责以政府内部的上问下责为主，包庇、徇私等现象较为严重，公众参与生态问责的途径与方式没有做出明确的规定。结合西方各国生态问责制的成功经验及我国的具体国情，我国应拓宽生态问责主体的范围，不仅要强化人民代表大会、立法机关、司法机关的问责功能，还要增强社会团体、媒体的问责，尤其要加强公众参与。为此，要建立公众参与制度，利用新型的网络平台拓宽参与的途径。除此之外，要给予问责主体一定的独立性，在制度上和实践中充分保障问责主体拥有自由的权力，从而达到有效监督政府的目的。
3.推进监管体制改革，建立健全生态问责运行机制
西方各国的生态问责制起步较早，都具备一套整体性的运行机制，以保障生态问责制的有序开展。监管不力是我国生态问责制存在的主要不足，经常会出现未经过环境审计、环境影响评价的过程就给予项目建设的行政许可。为此，我们应当从三个方面努力。首先，全面、独立的对政府进行审计。西方国家政府机关和审计机构相独立，能够对政府进行独立性的问责，而我国的审计机构即中华人民共和国审计署属于政府内设机构，相对于政府的独立性差，为此，可以从体制上进行改进，审计署独立于政府单独设置，或者将审计署的隶属关系调整为全国人大的内设专门机构；同时，还要健全审计的内容，不能仅仅局于财务收支的审计。其次，加强事前问责，完善环境影响评价机制。任何项目建设都要经过专家团队的客观评价，并且制定环境影响评价报告书，明确项目建设存在的环境问题。最后，建立权威性的环境协调机制，细化各部门的职责分工，明确各部门的职责，改变条块分割职责模糊不清的现状，使各部门之间相互协调、相互配合共同完成相应的环境任务。 4.出台相关配套制度和保障措施，完善政府生态绩效考核体系
任何制度都需要相应的配套制度和保障措施。我国生态问责制度的运行机制目前还不够完善，相关配套制度和保障措施缺乏。例如，我国现行的生态问责法律法规虽然很多，但大多是从原则上进行笼统的规定，具体的实施细则出台的较少，这点在新《环境保护法》的修订过程中也没有得到较大的改善。相比西方发达国家法律法规全面详尽、各种配套制度完善的生态问责制，我国需要尽快借鉴其先进经验，出台生态问责法律法规的实施细则和具体程序，确保其可实施性及权威性，弥补现行法律的不足。
针对我国的国情，当前最为重要的配套制度是完善生态绩效考核机制，考核机制具有指挥棒的作用，影响着政府及其工作人员的行为方向和行为选择，西方国家在生态问责中注重运用绩效考核标准来约束行政人员，尤其是加拿大在这方面做的最为突出。我国当前还没有建立完善的生态绩效考核标准，尽管2014年新修订的《环境保护法》中规定了国家要实行环境保护目标责任制和考核评价制度，但是对于行政人员如何进行考核、考核标准是什么没有做出明确的规定，这就有可能会导致严重的包庇、纵容行为，不能对政府进行有效的问责，为此，我们应当建立可以考量的评价指标，明确规定考核的具体内容及考核方式。对于损害生态环境的行政机构及其工作人员的处罚也要有明确的条文进行规定，视情节轻重及对生态环境的损害程度等进行问责，保证问责公正性、规范性和彻底性。通过问责的反向激励效应，强化政府及其工作人员的环境保护意识，确立生态政绩观，进而提高政府生态绩效水平。
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责任编辑：李祖杰