论文部分内容阅读
2011年，又是新的一年，关于铁路的话题依然炙手可热。春运暂且不提，光是高铁的迅猛发展就足够吸引人们的眼球。然而在极速的背后，我们要承担多少代价呢？
若把高铁建设比作离弓之箭，人们担心的是：铁道部政企合一的老弓，拉不开高铁这支新箭。除高铁建设以外，目前铁路系统的营销方式、服务观念都显得和时代格格不入。
2008年，国务院提出并实施大部制改革，民航总局与交通部组建“大交通部”，而铁道部却依然独立存在，国务院对于铁道部的批示是——“保留铁道部，同时，要继续推进改革。”
近两年关于铁路体制的争议和诟病甚嚣尘上，人们都寄期望于“继续推进改革”，然而面对政企不分、“既当运动员，又当裁判员”的铁道部，改革的方向究竟在哪里？就这些问题，国家发展和改革委员会综合运输研究所研究员刘斌博士接受了《民生周刊》的采访。
孤胆英雄——铁道部还能走多远？
民生周刊：有人认为“应尽快将铁道部纳入大交通部。如果任其单独发展，容易忽视综合枢纽的规划、建设以至运营，影响总体效率”。您如何看这个问题？
刘斌：按照国家方针是积极推进大部制。如果将铁道部纳入大交通部，也是为了使运输资源得到合理配置。但一直以来我们都是公路设计公路的，铁路设计铁路的，各种运输方式是不同的设计人员，整个设计的理念、标准、单位，都没有充分融合，光靠管理体制融合作用还是有限。大部制不能解决所有问题，但可以不断推进综合运输体制的形成。
民生周刊：如将铁道部纳入大交通部，您认为有何利弊？
刘斌：我觉得利大于弊，因为现在整个交通运输的发展方向是往综合运输发展，综合运输阶段有两个核心，一个是各种运输方式发挥自己的特点和优势，在运输能力安排上有合理的资源分配；另一个是各种运输方式之间的衔接关系，形成一体化关系，这两个核心和大部制都相关。因为在各种运输方式的配置过程中，如果在同一平台下，配置相对更容易，反之很难形成一种合理的关系。
民生周刊：铁道部称缺席大部制独立存在，是为了适应中国国情，您怎么看？
刘斌：现在铁路发展很大一部分是地方推动，铁道部的这种行政权力，对于铁道部和地方谈判是有作用的，部、省协议的时候铁道部可以拿到更好的主导权。然而从这个角度讲，铁道和地方的合作协议不完全是市场行为，而是政府部门之间的行为，是典型的计划经济模式。这种投资决定尚不好说对错，但从以往的经验来看，不如市场更有效果。
政企合一——大规模建设暗藏巨大风险
民生周刊：一种观点认为，铁路目前正在进行大规模新线建设，铁道部政企合一的体制有利于中国大规模开展铁路新线建设。是这样吗？
刘斌：政企合一是有利于大规模建设，就是我们原来说的“集中力量办大事”，但是我们也可能集中力量干了一些错事，这在过去有过教训。现在铁道部的建设速度这么快，投资这么大，全世界70%的高铁在我国，这个就要慎重，因为我们不是最富的国家。接着就是我们大规模建设完以后，如果出现经营问题怎么办，因为这么快的速度显然不太符合正常的市场经济主体的投资行为。那么建设完以后，是不是就要国家来兜底。建设的时候不完全考虑市场需求，运营的时候又怎么能符合市场需求呢。政企合一的体制是最有可能形成这种大规模建设的，并且这种体制也最适合大规模的建设。如果这一切建设都是对的就最好，一旦不对，就会形成巨大的损失，这就是政企合一的风险。
民生周刊：有人担心，政企分离让铁路建设完全市场化，会延缓西部欠发达地区的铁路建设，因为那些地区的铁路建设社会效益要大于利润，您觉得呢？
刘斌：政企分离后，那些社会效益、政治意义巨大，但没有利润的铁路，毫无疑问公共财政支付最合理。但现在问题是，政企合一体制下，西部铁路咬咬牙也就建了，但是持续亏损怎么办，当然对铁路行业不利。如果我们确定一些项目是扶贫的，支援落后地区的，那么公共财政可以、也应该介入，可现在没法介入，介入之后乱了，你不知道补到哪里去了。所以要明确铁道部和铁路运营企业的性质，经营性的和非经营性的，公益性的和非公益性的，之后财政才可能更好的介入，真正地开发西部。
民生周刊：政企分开是否会对铁路系统的“保证路网完整”、“集中统一指挥”产生影响？
刘斌：我认为“路网的完整性”本身是个伪命题，没有所谓的完整和不完整之说，因为从经济学角度，所谓企业的边界，是看交易成本和管理费用的比较，只要有利益就会形成既定关系。网络是相连的，归属不同的产权而已。“集中统一指挥”也是这样，它是业务上的集中统一，只要有业务权限就可以。“集中统一指挥”在运输比较紧张的时候是有利的，有利于发挥路网既有的运输能力，但是这不是常态，而且集中统一指挥并不需要政企不分。
身兼两职——平衡公共利益有点难
民生周刊：政企分开是否会导致完全经营性质的企业出现，最大化追求利润，造成票价上涨？
刘斌：捋顺政府、市场和企业的关系，才是阻止高票价的根本措施。政企分开以后铁道部的行政管理职能还在，行业监管职能不仅没消失，反而会加强。而我们现在的铁道部，实际上监管职能很弱，在市场运营中，铁道部主要是以企业的性质出现，更容易产生损害社会福利的问题。铁路监管部门应该是一个社会公众利益的代表，现在这个机制不完善，至少不明确，没有明确的利益经营方和社会公众利益保护方，如果要维护公众利益，就要加强铁路行业的监管职能，最好的方式就是政企分开。现在它身兼两职，想要取得平衡很困难。监管方最好不要有任何资产，完全是一个行政单位。
民生周刊：政企分离后，垄断现象能否彻底改变，会给旅客带来哪些实惠?
刘斌：垄断不会消失，政企分开只能使垄断受到约束，因为垄断是铁路这种行业本身的特点。有一个好的监管机构，会使垄断行业侵害社会福利的事情减少。旅客有哪些实惠不好说，铁路改革最大的利益是构建相对合理的综合运输体系，改善运输系统的效率和资源配置。当然形成合理的监管体系、市场环境以后，运输方式之间会有竞争，会有利于改善我们的出行条件、服务，甚至价格。
铁道改革——路漫漫上下求索
民生周刊：政企分离是不是铁路系统体制改革的最佳方案和必经之路？
刘斌：必经之路是肯定的，但是不是最优还要把握时机。现在铁路改革的目的是扩大运能，但是只有在运能比较充分的时候改革才比较容易，因为在运能紧张的时候，改革会使既有运能下降，会有一个波折期。而现有情况是运能持续紧张，没有人知道改革的代价能否承受，所以改革也就一拖再拖，这就是长痛与短痛的问题。我个人认为改革越往前越有利于分散风险。在发展阶段改革，有利于铁路发展健康，如果发展阶段过去后再改革，就只能是改革铁路弊病，铁路已经有病了，我们是治病，这两个阶段含义是不同的。
民生周刊：铁道部离政企分开还有多远，目前时机是否成熟？
刘斌：当下阶段，政企分开对铁路建设的影响不是太大，因为大规模的项目都已经开工了，下一个时间点是大量的运营开始之前进行改革，是一个好时间。在大量的高铁公司、新建的合资铁路公司成立的时候，建立一个新机制，是一个很重要的时机，如果这个阶段都过去了，就只能看铁路运营的怎么样了，我们只能寄期望于“铁路运营得很好”了。
后记：
《民生周刊》记者就铁道部政企分开问题也同时采访了中南大学交通运输管理学院的王柏江教授。王教授在给本刊记者的回函中，表达了这样的观点：“铁路改革的首要任务是政企分开，纳入全国以市场经济取向的体制改革大框架，确保监督和制约机制的建立。势在必行！”对于铁道部是否应该纳入大部制，王柏江说：“铁道部的地位和任务，主要为类似国资委，作为国有资产的代表，实施统一规划、法规政策的制定，以及监督和统一管理等。铁道部与交通部仍可分立，可在其上架构有权职的综合运输监管体系。”
若把高铁建设比作离弓之箭，人们担心的是：铁道部政企合一的老弓，拉不开高铁这支新箭。除高铁建设以外，目前铁路系统的营销方式、服务观念都显得和时代格格不入。
2008年，国务院提出并实施大部制改革，民航总局与交通部组建“大交通部”，而铁道部却依然独立存在，国务院对于铁道部的批示是——“保留铁道部，同时，要继续推进改革。”
近两年关于铁路体制的争议和诟病甚嚣尘上，人们都寄期望于“继续推进改革”，然而面对政企不分、“既当运动员，又当裁判员”的铁道部，改革的方向究竟在哪里？就这些问题，国家发展和改革委员会综合运输研究所研究员刘斌博士接受了《民生周刊》的采访。
孤胆英雄——铁道部还能走多远？
民生周刊：有人认为“应尽快将铁道部纳入大交通部。如果任其单独发展，容易忽视综合枢纽的规划、建设以至运营，影响总体效率”。您如何看这个问题？
刘斌：按照国家方针是积极推进大部制。如果将铁道部纳入大交通部，也是为了使运输资源得到合理配置。但一直以来我们都是公路设计公路的，铁路设计铁路的，各种运输方式是不同的设计人员，整个设计的理念、标准、单位，都没有充分融合，光靠管理体制融合作用还是有限。大部制不能解决所有问题，但可以不断推进综合运输体制的形成。
民生周刊：如将铁道部纳入大交通部，您认为有何利弊？
刘斌：我觉得利大于弊，因为现在整个交通运输的发展方向是往综合运输发展，综合运输阶段有两个核心，一个是各种运输方式发挥自己的特点和优势，在运输能力安排上有合理的资源分配；另一个是各种运输方式之间的衔接关系，形成一体化关系，这两个核心和大部制都相关。因为在各种运输方式的配置过程中，如果在同一平台下，配置相对更容易，反之很难形成一种合理的关系。
民生周刊：铁道部称缺席大部制独立存在，是为了适应中国国情，您怎么看？
刘斌：现在铁路发展很大一部分是地方推动，铁道部的这种行政权力，对于铁道部和地方谈判是有作用的，部、省协议的时候铁道部可以拿到更好的主导权。然而从这个角度讲，铁道和地方的合作协议不完全是市场行为，而是政府部门之间的行为，是典型的计划经济模式。这种投资决定尚不好说对错，但从以往的经验来看，不如市场更有效果。
政企合一——大规模建设暗藏巨大风险
民生周刊：一种观点认为，铁路目前正在进行大规模新线建设，铁道部政企合一的体制有利于中国大规模开展铁路新线建设。是这样吗？
刘斌：政企合一是有利于大规模建设，就是我们原来说的“集中力量办大事”，但是我们也可能集中力量干了一些错事，这在过去有过教训。现在铁道部的建设速度这么快，投资这么大，全世界70%的高铁在我国，这个就要慎重，因为我们不是最富的国家。接着就是我们大规模建设完以后，如果出现经营问题怎么办，因为这么快的速度显然不太符合正常的市场经济主体的投资行为。那么建设完以后，是不是就要国家来兜底。建设的时候不完全考虑市场需求，运营的时候又怎么能符合市场需求呢。政企合一的体制是最有可能形成这种大规模建设的，并且这种体制也最适合大规模的建设。如果这一切建设都是对的就最好，一旦不对，就会形成巨大的损失，这就是政企合一的风险。
民生周刊：有人担心，政企分离让铁路建设完全市场化，会延缓西部欠发达地区的铁路建设，因为那些地区的铁路建设社会效益要大于利润，您觉得呢？
刘斌：政企分离后，那些社会效益、政治意义巨大，但没有利润的铁路，毫无疑问公共财政支付最合理。但现在问题是，政企合一体制下，西部铁路咬咬牙也就建了，但是持续亏损怎么办，当然对铁路行业不利。如果我们确定一些项目是扶贫的，支援落后地区的，那么公共财政可以、也应该介入，可现在没法介入，介入之后乱了，你不知道补到哪里去了。所以要明确铁道部和铁路运营企业的性质，经营性的和非经营性的，公益性的和非公益性的，之后财政才可能更好的介入，真正地开发西部。
民生周刊：政企分开是否会对铁路系统的“保证路网完整”、“集中统一指挥”产生影响？
刘斌：我认为“路网的完整性”本身是个伪命题，没有所谓的完整和不完整之说，因为从经济学角度，所谓企业的边界，是看交易成本和管理费用的比较，只要有利益就会形成既定关系。网络是相连的，归属不同的产权而已。“集中统一指挥”也是这样，它是业务上的集中统一，只要有业务权限就可以。“集中统一指挥”在运输比较紧张的时候是有利的，有利于发挥路网既有的运输能力，但是这不是常态，而且集中统一指挥并不需要政企不分。
身兼两职——平衡公共利益有点难
民生周刊：政企分开是否会导致完全经营性质的企业出现，最大化追求利润，造成票价上涨？
刘斌：捋顺政府、市场和企业的关系，才是阻止高票价的根本措施。政企分开以后铁道部的行政管理职能还在，行业监管职能不仅没消失，反而会加强。而我们现在的铁道部，实际上监管职能很弱，在市场运营中，铁道部主要是以企业的性质出现，更容易产生损害社会福利的问题。铁路监管部门应该是一个社会公众利益的代表，现在这个机制不完善，至少不明确，没有明确的利益经营方和社会公众利益保护方，如果要维护公众利益，就要加强铁路行业的监管职能，最好的方式就是政企分开。现在它身兼两职，想要取得平衡很困难。监管方最好不要有任何资产，完全是一个行政单位。
民生周刊：政企分离后，垄断现象能否彻底改变，会给旅客带来哪些实惠?
刘斌：垄断不会消失，政企分开只能使垄断受到约束，因为垄断是铁路这种行业本身的特点。有一个好的监管机构，会使垄断行业侵害社会福利的事情减少。旅客有哪些实惠不好说，铁路改革最大的利益是构建相对合理的综合运输体系，改善运输系统的效率和资源配置。当然形成合理的监管体系、市场环境以后，运输方式之间会有竞争，会有利于改善我们的出行条件、服务，甚至价格。
铁道改革——路漫漫上下求索
民生周刊：政企分离是不是铁路系统体制改革的最佳方案和必经之路？
刘斌：必经之路是肯定的，但是不是最优还要把握时机。现在铁路改革的目的是扩大运能，但是只有在运能比较充分的时候改革才比较容易，因为在运能紧张的时候，改革会使既有运能下降，会有一个波折期。而现有情况是运能持续紧张，没有人知道改革的代价能否承受，所以改革也就一拖再拖，这就是长痛与短痛的问题。我个人认为改革越往前越有利于分散风险。在发展阶段改革，有利于铁路发展健康，如果发展阶段过去后再改革，就只能是改革铁路弊病，铁路已经有病了，我们是治病，这两个阶段含义是不同的。
民生周刊：铁道部离政企分开还有多远，目前时机是否成熟？
刘斌：当下阶段，政企分开对铁路建设的影响不是太大，因为大规模的项目都已经开工了，下一个时间点是大量的运营开始之前进行改革，是一个好时间。在大量的高铁公司、新建的合资铁路公司成立的时候，建立一个新机制，是一个很重要的时机，如果这个阶段都过去了，就只能看铁路运营的怎么样了，我们只能寄期望于“铁路运营得很好”了。
后记：
《民生周刊》记者就铁道部政企分开问题也同时采访了中南大学交通运输管理学院的王柏江教授。王教授在给本刊记者的回函中，表达了这样的观点：“铁路改革的首要任务是政企分开，纳入全国以市场经济取向的体制改革大框架，确保监督和制约机制的建立。势在必行！”对于铁道部是否应该纳入大部制，王柏江说：“铁道部的地位和任务，主要为类似国资委，作为国有资产的代表，实施统一规划、法规政策的制定，以及监督和统一管理等。铁道部与交通部仍可分立，可在其上架构有权职的综合运输监管体系。”