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我国农村金融发展概况
·农村金融发展现状
我国农村金融机构的发展根据资源配置主体与目标，业务宗旨，资产负债结构，运行机制等不同，可以将农村金融机构区分为商业性金融机构，政策性金融机构和合作金融机构三大类。
（1）我国农村商业性金融机构
我国农村商业性金融的主体是国有独资的中国农业银行。改革开放前，农业银行经历了三次成立，三次撤销的曲折发展过程。在2007年，中国农业银行最终确定了整体改制，服务三农格局逐渐被打破。这使得其政策业务的经营空间越发狭小，业务急剧萎缩，甚至有些基层机构出现没有新增贷款的现象，导致其政策性银行的功能发挥严重受限。
（2）我国农村合作金融机构
合作制度是市场关系中处于比较不利地位的人们为了谋求自身的经济利益，在自愿互利的基础上结合起来的一种经济组织。在农村地区，合作金融更是显示出独有的比较优势。目前我国农村合作金融机构主要有：农村信用社，农村信用合作社（以下简称农村信用社）是我国农村合作金融最主要的组织形式。农村信用社是全国法人机构最多，从业人员最多和城乡分布最广泛的金融机构，是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。
（3）我国农村政策性金融机构
我国农村政策性金融机构主要是指中国农业发展银行，农业发展银行作为国家重要的政策性银行之一。在许多发展中国家，农业发展银行都居于绝对性的主导地位。1994年根据国务院下发的关于组建中国农业发展银行的通知以及关于组建中国农业发展银行省级分行有关问题的通知，中国农业发展银行及其分支机构开始组建，其主要任务是以国家信用为基础，筹建农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付。2004年5月，粮食流通体制开始向全面市场化过渡，国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位，各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都可以直接入市收购，同时，商业银行也开始向其提供收购资金，中国农业发展银行独家供应收购资金。
·农村金融发展存在的问题
（1）农村金融机构自身经营困难
由于二元经济结构的长期制约影响，我国农村经济发展水平仍然严重滞后，农村经济欠发达，自然风险大，农民抵御风险能力差的特点，决定了现阶段农村金融经营成本高，风险大，收益率低。由此造成农村金融机构资产质量低下，历年亏损严重，资本严重不足，拔备缺口巨大，难以实现可持续发展。另外，就金融机构在农村的数量缩减来看，随着中国市场经济改革的全面深入推进，作为正规金融机构最主要组成部分的四大国有商业银行出于企业利润最大化目标的要求，已经大范围地撤回农村基层即县以下的金融服务网络，非国有金融机构因为出于同样的目标取向也不愿进入农村基层金融市场。
（2）农村金融需求难以得到有效满足
随着我国农村商业化金融机构的大量撤并，农村资金持续外流和贷款供给不足的状况进一步加剧，农村正规金融远未满足农村金融的有效需求， 20世纪90年代中期以来，我国农村特别是中西部地区资金和劳动力的流动呈现以下特征：农产品市场价格长期低迷和不稳定，加上小规模自给自足的农户极低的劳动生产率，以及乡镇企业大量倒闭，导致贫困地区和农业主产区缺乏投资机会；大量民工外出打工，挣得的钱汇回去存在农村金融机构，这些钱又通过农村金融机构购买国债，拆借，上存资金等方式回流到东部和发达地区，其结果是农村，农业和农民难以获得足够的发展资金，农村经济发展出现恶性循环。
农村金融法律制度构建必要性的原因分析
·农村正规金融机构垄断经营
目前我国农村金融领域的制度安排中，民间金融一直处于被禁止状态，正规的农村金融机构是农村地区提供存贷款服务的唯一合法的金融服务组织，尤其是90年代后期，随着农业银行逐渐从农村市场撤出其贷款业务，因而农村信用社在正规贷款市场上占有垄断地位，虽然2006年底银监会出台了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见，但是短期之内无法在农村地区形成多种金融机构互相竞争的局面。
·农村金融市场担保不足，金融风险过渡
农村产业结构单一，产业链条短，对抗市场波动或者自然灾害的能力相对较弱，金融机构出于自身安全的考虑往往会上收贷款权限，或者加强对信贷人员贷款不利的追偿力度，导致金融机构对在农村金融市场上往往出现惜贷现象。而另一方面，尽管中华人民共和国合同法对借款合同予以专章规定，中华人民共和国担保法亦对作为贷款人的金融机构提供了保证，抵押，质押等担保工具，但实际上，农民能够用作担保的财产并不多。
·农村金融市场的监管体制存在缺陷
我国农村金融监管体制改革是在政府主导和政府推动下进行的，是一个从计划金融直接管理模式向市场金融间接监管模式变迁的过程。在改革过程中，每一步都是自上而下的政府强制性供给行为，而不是自下而上的诱致性政府需求行为，更不是自下而上的诱致性金融企业和个体的需求行为。缺少改革利益相关者的参与，特别是农民的参与，现行的农村金融监管体制还存在许多缺陷，尚不能实现有效监控农村金融风险的职能。。
基于上述原因，农村金融法律制度构建的必要性已经显而易见。
我国现有农村金融法律制度的缺陷
·现有规范性文件法律位阶过低
中华人民共和国农业法作为农业基本法的性质，没有也不可能详细全面地将农村金融所有制度内容加以规定，所以势必要采用与法律位阶相适应的科学的立法技术，将农村金融的最主要及最基本内容予以法律规范化。但是很显然，我国已有的农村金融规范性法律文件位阶都比较低，缺乏权威性和严肃性，不能满足农村正规金融对法律保障，规范体系的迫切要求。
·农村金融法律体系不完整
农村金融的发展需要完善的法律制度保障，就基础性立法而言，仅中华人民共和国农业法第45条提出了国家建设健全农村金融体系的目标，并规定有关金融机构要对农村增加信贷投入，农村信用合作社要为农民和农村经济的发展服务，国家通过贴息等措施对农村金融进行扶持等等。尽管它是我国农村金融的原领导的政策性金融机构，这一规定毫无疑问地确定了中国农业发展银行的政策性。 ·农村金融监管法律制度不足
目前，我国农村金融监管法律中有关监管部门，监管标准等内容的规定混乱无序，同时监管机构也欠缺必要的独立性。我国农村金融的业务存在于农业银行，邮政储蓄银行，农业发展银行，农村信用合作社，以及作为试点的农村资金互助社，村镇银行等不同金融机构之中。目前，在法律适用上，农村金融与城市商业金融经常适用相同的法律，对这些业务的管理也与商业金融混合在一起，由相同的监管部门银监会来负责。
完善我国农村金融法律制度的立法建议
·构建我国农村政策性金融法律体系
与我国无针对政策性金融专门立法的现状不同，各国立法当局，尤其是市场经济高度发达的国家，都很注重和落实政策性金融的专门立法，如在日本的金融法律体系中，不仅有适用于普通商业银行的银行法，而且还包括分别适用于各种类型政策性金融机构的专门法律。另外，英国的出口信贷担保法案以及美国的进出口银行法亦均为针对政策性金融的专门立法，与我国政策性金融方面的规范性文件多为通知，指示等位阶较低的规范不同。
·构建有中国特色的农村合作金融规范体系
借鉴西方发达国家的农村合作金融的规范经验，针对前述我国农村合作金融规范中存在的问题，构筑我国农村合作金融规范体系，主要应从以下几个方面入手：首先，规范层次上应当由行政立法向人大立法发展，抓紧制定农村合作金融法；其次，规范内容上应当明确农村金融监管模式，尽快建立三位一体的体系独立，层级分明的监管体制，此外，规范的基础性工作也不容忽视，农村合作金融基层信用社的内控机制建设也刻不容缓。农村合作金融法的主要内容应当包括以下几个方面：
（1）立法目的
通过立法明确农村合作金融的性质，业务范围，宗旨职能，体现农村合作金融的特色，保护农村合作金融组织的合法权益，对其进行有效监管，确保其依法，稳健经营，促进农村经济发展。
（2）调整范围
通过立法形式界定农村合作金融组织，地方政府，行业监督管理机构之间的法律关系，明确各自的权利，义务和相应的法律责任。调整合作金融主管部门与合作金融活动参加者之间的合作金融管理关系，合作金融机构与其社员，其他法人组织，公民之间发生的资金融通关系以及合作金融机构之间的内部关系，
（3）经营原则
农村合作金融的经营原则就是要在保证营运资金的安全性和流动性的前提下，满足社员之间最大限度的互利，增强农村合作金融自身的经营效益。
·完善农村金融监管法律制度
农村金融的监管，是相对而言较为复杂的问题，各个国家和地区多根据自身实际情况予以具体规制。我国台湾地区的行政当局赋予了农业金融局在进行农村金融的制度安排方面很大的权力，这样可以宏观地整合整个台湾地区的资源，从全局的角度考虑安排合理的扶植和管理政策，避免出现多部门管理情况下的职权不明，责任推委，监管真空等各种问题。
结论
在我国农村金融市场中，游离在体制之外的民间金融相当活跃，在农村正规金融体系和民间金融间存在严重的功能错位。为化解农村金融机构面临的潜在风险，提高农村金融市场资源配置效率，优化农村金融机构投资规模与运行效率，解决农村金融抑制，实现农村金融深化，构建并完善我国农村金融法律制度不失为一种极为有效的路径。根据我国农村金融机构发展现状和改革方向，同时借鉴外国农村金融法律制度的成功经验，我国农村金融法律制度的健全和完善，主要应当从立法的角度提高其权威性，稳定性，合理确认农村金融机构的合法地位，实现多元金融主体充分竞争，建立健全信贷信息共享，金融风险保障等辅助性制度以及加强农村金融市场监管等方面予以全面规制。
（作者单位：湖南师范大学法学院）
·农村金融发展现状
我国农村金融机构的发展根据资源配置主体与目标，业务宗旨，资产负债结构，运行机制等不同，可以将农村金融机构区分为商业性金融机构，政策性金融机构和合作金融机构三大类。
（1）我国农村商业性金融机构
我国农村商业性金融的主体是国有独资的中国农业银行。改革开放前，农业银行经历了三次成立，三次撤销的曲折发展过程。在2007年，中国农业银行最终确定了整体改制，服务三农格局逐渐被打破。这使得其政策业务的经营空间越发狭小，业务急剧萎缩，甚至有些基层机构出现没有新增贷款的现象，导致其政策性银行的功能发挥严重受限。
（2）我国农村合作金融机构
合作制度是市场关系中处于比较不利地位的人们为了谋求自身的经济利益，在自愿互利的基础上结合起来的一种经济组织。在农村地区，合作金融更是显示出独有的比较优势。目前我国农村合作金融机构主要有：农村信用社，农村信用合作社（以下简称农村信用社）是我国农村合作金融最主要的组织形式。农村信用社是全国法人机构最多，从业人员最多和城乡分布最广泛的金融机构，是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务的核心力量。
（3）我国农村政策性金融机构
我国农村政策性金融机构主要是指中国农业发展银行，农业发展银行作为国家重要的政策性银行之一。在许多发展中国家，农业发展银行都居于绝对性的主导地位。1994年根据国务院下发的关于组建中国农业发展银行的通知以及关于组建中国农业发展银行省级分行有关问题的通知，中国农业发展银行及其分支机构开始组建，其主要任务是以国家信用为基础，筹建农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付。2004年5月，粮食流通体制开始向全面市场化过渡，国有粮食购销企业逐渐丧失垄断地位，各种不同所有制性质的粮食经营及用粮企业都可以直接入市收购，同时，商业银行也开始向其提供收购资金，中国农业发展银行独家供应收购资金。
·农村金融发展存在的问题
（1）农村金融机构自身经营困难
由于二元经济结构的长期制约影响，我国农村经济发展水平仍然严重滞后，农村经济欠发达，自然风险大，农民抵御风险能力差的特点，决定了现阶段农村金融经营成本高，风险大，收益率低。由此造成农村金融机构资产质量低下，历年亏损严重，资本严重不足，拔备缺口巨大，难以实现可持续发展。另外，就金融机构在农村的数量缩减来看，随着中国市场经济改革的全面深入推进，作为正规金融机构最主要组成部分的四大国有商业银行出于企业利润最大化目标的要求，已经大范围地撤回农村基层即县以下的金融服务网络，非国有金融机构因为出于同样的目标取向也不愿进入农村基层金融市场。
（2）农村金融需求难以得到有效满足
随着我国农村商业化金融机构的大量撤并，农村资金持续外流和贷款供给不足的状况进一步加剧，农村正规金融远未满足农村金融的有效需求， 20世纪90年代中期以来，我国农村特别是中西部地区资金和劳动力的流动呈现以下特征：农产品市场价格长期低迷和不稳定，加上小规模自给自足的农户极低的劳动生产率，以及乡镇企业大量倒闭，导致贫困地区和农业主产区缺乏投资机会；大量民工外出打工，挣得的钱汇回去存在农村金融机构，这些钱又通过农村金融机构购买国债，拆借，上存资金等方式回流到东部和发达地区，其结果是农村，农业和农民难以获得足够的发展资金，农村经济发展出现恶性循环。
农村金融法律制度构建必要性的原因分析
·农村正规金融机构垄断经营
目前我国农村金融领域的制度安排中，民间金融一直处于被禁止状态，正规的农村金融机构是农村地区提供存贷款服务的唯一合法的金融服务组织，尤其是90年代后期，随着农业银行逐渐从农村市场撤出其贷款业务，因而农村信用社在正规贷款市场上占有垄断地位，虽然2006年底银监会出台了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见，但是短期之内无法在农村地区形成多种金融机构互相竞争的局面。
·农村金融市场担保不足，金融风险过渡
农村产业结构单一，产业链条短，对抗市场波动或者自然灾害的能力相对较弱，金融机构出于自身安全的考虑往往会上收贷款权限，或者加强对信贷人员贷款不利的追偿力度，导致金融机构对在农村金融市场上往往出现惜贷现象。而另一方面，尽管中华人民共和国合同法对借款合同予以专章规定，中华人民共和国担保法亦对作为贷款人的金融机构提供了保证，抵押，质押等担保工具，但实际上，农民能够用作担保的财产并不多。
·农村金融市场的监管体制存在缺陷
我国农村金融监管体制改革是在政府主导和政府推动下进行的，是一个从计划金融直接管理模式向市场金融间接监管模式变迁的过程。在改革过程中，每一步都是自上而下的政府强制性供给行为，而不是自下而上的诱致性政府需求行为，更不是自下而上的诱致性金融企业和个体的需求行为。缺少改革利益相关者的参与，特别是农民的参与，现行的农村金融监管体制还存在许多缺陷，尚不能实现有效监控农村金融风险的职能。。
基于上述原因，农村金融法律制度构建的必要性已经显而易见。
我国现有农村金融法律制度的缺陷
·现有规范性文件法律位阶过低
中华人民共和国农业法作为农业基本法的性质，没有也不可能详细全面地将农村金融所有制度内容加以规定，所以势必要采用与法律位阶相适应的科学的立法技术，将农村金融的最主要及最基本内容予以法律规范化。但是很显然，我国已有的农村金融规范性法律文件位阶都比较低，缺乏权威性和严肃性，不能满足农村正规金融对法律保障，规范体系的迫切要求。
·农村金融法律体系不完整
农村金融的发展需要完善的法律制度保障，就基础性立法而言，仅中华人民共和国农业法第45条提出了国家建设健全农村金融体系的目标，并规定有关金融机构要对农村增加信贷投入，农村信用合作社要为农民和农村经济的发展服务，国家通过贴息等措施对农村金融进行扶持等等。尽管它是我国农村金融的原领导的政策性金融机构，这一规定毫无疑问地确定了中国农业发展银行的政策性。 ·农村金融监管法律制度不足
目前，我国农村金融监管法律中有关监管部门，监管标准等内容的规定混乱无序，同时监管机构也欠缺必要的独立性。我国农村金融的业务存在于农业银行，邮政储蓄银行，农业发展银行，农村信用合作社，以及作为试点的农村资金互助社，村镇银行等不同金融机构之中。目前，在法律适用上，农村金融与城市商业金融经常适用相同的法律，对这些业务的管理也与商业金融混合在一起，由相同的监管部门银监会来负责。
完善我国农村金融法律制度的立法建议
·构建我国农村政策性金融法律体系
与我国无针对政策性金融专门立法的现状不同，各国立法当局，尤其是市场经济高度发达的国家，都很注重和落实政策性金融的专门立法，如在日本的金融法律体系中，不仅有适用于普通商业银行的银行法，而且还包括分别适用于各种类型政策性金融机构的专门法律。另外，英国的出口信贷担保法案以及美国的进出口银行法亦均为针对政策性金融的专门立法，与我国政策性金融方面的规范性文件多为通知，指示等位阶较低的规范不同。
·构建有中国特色的农村合作金融规范体系
借鉴西方发达国家的农村合作金融的规范经验，针对前述我国农村合作金融规范中存在的问题，构筑我国农村合作金融规范体系，主要应从以下几个方面入手：首先，规范层次上应当由行政立法向人大立法发展，抓紧制定农村合作金融法；其次，规范内容上应当明确农村金融监管模式，尽快建立三位一体的体系独立，层级分明的监管体制，此外，规范的基础性工作也不容忽视，农村合作金融基层信用社的内控机制建设也刻不容缓。农村合作金融法的主要内容应当包括以下几个方面：
（1）立法目的
通过立法明确农村合作金融的性质，业务范围，宗旨职能，体现农村合作金融的特色，保护农村合作金融组织的合法权益，对其进行有效监管，确保其依法，稳健经营，促进农村经济发展。
（2）调整范围
通过立法形式界定农村合作金融组织，地方政府，行业监督管理机构之间的法律关系，明确各自的权利，义务和相应的法律责任。调整合作金融主管部门与合作金融活动参加者之间的合作金融管理关系，合作金融机构与其社员，其他法人组织，公民之间发生的资金融通关系以及合作金融机构之间的内部关系，
（3）经营原则
农村合作金融的经营原则就是要在保证营运资金的安全性和流动性的前提下，满足社员之间最大限度的互利，增强农村合作金融自身的经营效益。
·完善农村金融监管法律制度
农村金融的监管，是相对而言较为复杂的问题，各个国家和地区多根据自身实际情况予以具体规制。我国台湾地区的行政当局赋予了农业金融局在进行农村金融的制度安排方面很大的权力，这样可以宏观地整合整个台湾地区的资源，从全局的角度考虑安排合理的扶植和管理政策，避免出现多部门管理情况下的职权不明，责任推委，监管真空等各种问题。
结论
在我国农村金融市场中，游离在体制之外的民间金融相当活跃，在农村正规金融体系和民间金融间存在严重的功能错位。为化解农村金融机构面临的潜在风险，提高农村金融市场资源配置效率，优化农村金融机构投资规模与运行效率，解决农村金融抑制，实现农村金融深化，构建并完善我国农村金融法律制度不失为一种极为有效的路径。根据我国农村金融机构发展现状和改革方向，同时借鉴外国农村金融法律制度的成功经验，我国农村金融法律制度的健全和完善，主要应当从立法的角度提高其权威性，稳定性，合理确认农村金融机构的合法地位，实现多元金融主体充分竞争，建立健全信贷信息共享，金融风险保障等辅助性制度以及加强农村金融市场监管等方面予以全面规制。
（作者单位：湖南师范大学法学院）