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摘 要 社区作为国家治理结构的基本单元，在推进国家治理体系与治理能力现代化方面发挥着基础性作用。长春市自开展社区治理工作以来，从推进城市建设和维护社会稳定的目标出发，各项社区建设工作均取得了显著进展。本文通过实地调研法对长春市社区治理总体状况进行了研究。文章从项目研究问题：社区行政化、社区物业发展、社区志愿者发展以及社区资金问题四个方面进行梳理，通过对长春市四个典型社区的分析，从不同层面总结了其社区治理的发展经验与启示。
关键词 社区治理 铜陵模式 对比研究 自我发展
作者简介：崔月，吉林大学行政学院。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-184-02
一、 长春市探索社区治理的背景
党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，为统筹谋划各领域改革提供了根本依据，并强调要改进社会治理方式。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。社区是基层群众自治的基础性平台，作为城市的基本细胞，在一个城市的政治、经济、文化等各个方面都发挥着关键的作用，而社区治理在社会治理体系和结构中发挥着基础性的作用。加强社区的管理与建设，是推进国家治理体系向前发展，治理能力走向现代化的重要内容。
1986年，长春市民政局首先倡导开展社区服务，旨在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务以顺应城市经济计划的发展潮流。在这之后，社区服务在长春市近300个社区中顺利开展，为社区居民提供了大大小小的便利和帮助。长春市社区的分布呈现出“新旧不一、大小不一、居民素质不一、领导班子不一”的“四不一”特点，因此其所需要的社区服务的类别也复杂多样。同时，由于社区服务需要大量的人力财力支持，社区作为基层群众自治组织不享有政府权力，在为社区提供社区服务时出现了“上级不满意，下层不如意”的局面。在这种情况下，长春市委市政府在城市社区建设的过程中积极探索，自上世纪90年代以来探索出了一系列卓有成效的治理经验和措施。但由于必要的政策法律法规等制度建设缺位，在提供社区服务的过程中依然出现了机制体制不顺、服务水平不高的问题。在这种情况下，社区多元治理的出现成为必然。
二、 长春市社区问题具体剖析
（一）街道办与社区权责的不对称
街道办事处是市辖区人民政府或功能区管委会的派出机关，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。其中主要包括审批权以及部分的行政执法权。在实际生活中，街道办作为地方政府的派出机关，一方面，起到的仅仅是一种上传下达的作用：首先，街道办将党和政府的一些工作下达到社区党务组织，党务部门再将工作派发到居委会，街道办在其中扮演传声筒角色；其次，街道办在上传下达的过程中，存在将社区劳动成果据为己有的行为；再者，街道办人员结构复杂，任命方式多样，“关系户”人员不胜枚举。社区作为基层群众自治组织，在现代化的潮流下逐渐走向网络化，街道办的传达功能显然已经显得多余且无用。复杂的工作流程阻碍了社区自治的脚步，职权的不开放使得社区难以为居民开展质优量多的服务。
安徽省铜陵市在2011年全面撤销街道办事处，成立大社区，减少街道这个管理层级，强化居民自治功能，提升为民服务水平。实现了“一二三四”，即“一个减少、两个实现、三个完善、四个强化”。 在铜陵模式的积极带动下，北京上海等城市纷纷展开了向铜陵学习的活动。街道办的改造是顺应时代浪潮的行为，是提高社区服务水平与服务质量的前提要务，因此，改革街道办与社区关系是长春市社区服务发展的当务之急。
在改革措施上，首先，严格划分人员编制，避免出现街道办与社区工作人员之间的错位、缺位，造成互相推诿责任的局面；其次，应逐渐将街道办的审批、行政执法权下放社区，让社区同基层政府直接对接，淡化街道办的“传声筒”职能，实现社区的真正自治；最后，街道办与社区分工明确，提高社区工作效率。做到不利于服务居民的事不做，不该社区做的事不下放。
（二）社区组织结构（功能）中物业的转化问题
物业是指已经建成并投入使用的各类房屋及其与之相配套的设备、设施和场地。其中包括社区卫生清洁，基础设施修缮等。在新型社区中，物业发挥的作用很大，其中包括物业保安，物业清洁以及物业管理。客观来说物业的存在能从相当程度上减轻居委会的工作量，物业与居委会的协调合作有利于社区的良性发展。在老式社区中，由于居民素质参差不齐，并且存在大量老式社区存在物业弃管现象，居委会等社区组织承担了大部分物业职责。在物业弃管地社区，社区的卫生问题由政府出面雇佣环卫“大保洁”，社区居民每人每月承担一定费用，但由于居民一定程度的不配合，存在费用缴纳滞后甚至不缴现象，社区卫生质量日益下降，居民不满后更是拒绝缴费，形成恶性循环。
现代化社区的发展需要物业的协调合作。但是由于物业是由开发商引进，社区工作人员对其不存在管理权力，因此当两者产生纠纷时，甚至物业选择弃管时，社区除了进行协商并没有更好的办法。这一情况对于物业职责不到位、不健全的社区治理来说是十分不利的。社区的良性发展需要政策法律法规的支撑，物业的合理管制是政府需要做的工作，物业与居民之间的矛盾得到合理的解决是社区良好发展的关键。与物业有关的法律法规有待进一步完善。
（三）社区志愿服务体系尚待完善
社区志愿者是指以社区为范围，在不为任何物质报酬的情况下，能够主动承担社会责任而不关心报酬奉献个人的時间及精神的人。
长春市社区志愿服务体系较为完善。在一些新型社区中，存在固定的社区志愿团队，团队人员构成多样化，主要提供为社区居民免费理发，打扫社区卫生，定期为社区免费体检等等基本的志愿服务。同时还存在蔬果超市、银行、医院、民生网等类型的共建单位，这些企业能为社区活动提供资金以及物资。但是在一些老式社区中，志愿者数量质量都不高：地理位置的限制、社区居民的积极性不高、市场活力的缺乏，这些原因都造成了老式社区志愿服务的不完善。 除以上提及的问题外，社区志愿服务中弄虚作假的现象不容忽视。社区志愿服务团队基本由社区居民和大学生组成，其中，不乏大学生在社区服务中摆拍、签字、收工，打着志愿服务的幌子完成学校布置的任务，对社区服务建设没有提供帮助却在数据上造成研究误区。我国的社区志愿服务，在专业性和组织活力上与西方第三部门差距很大，志愿组织缺乏自我维系和发展的动力。为了改善这一现状，需要建立起完善的监督制约与回馈机制，因此我们期待“有偿志愿”的发展。
（四）社区资金的来源与稳定问题
经济是一切活动展开的基础。社区服务的发展同样离不开资金的支持。在长春市，社区建设发展资金主要来自党组织服务民生经费，每年20-30万元；党务工作人员的工资来自政府办公经费，每月1320（扣除险金费用后），居委会工作人员工资来自民政局拨款，居委会主任每月1400-1500元，年底补助6000元（扣除险金后）。（注：2015年秋，不包含公务员编制人员工资）
社区的资金投入来源主要为政府的财政投入，而政府并没有把社区经费列入年度预算。单一依靠财政支持的社区治理体系因为缺乏广泛稳定的经济来源而变得脆弱。在资金不足的情况下，很多的便民利民服务不能开展，比如社区的娱乐场所，由于资金不足，不能开发更多的基础设施，只能是一屋多用。同时，社区工作人员工资普遍低于社区平均水平，对于调动社区工作人员的工作热情与工作积极性十分不利。建立社區工作人员正常梯级工资增长机制，完善社区工作人员福利保障，是推进社区服务建设发展的关键一步。在社区资金不足，自我发展受限的情况下，社区的自我发展的重要性尤为重要。
除资金本身供给不足外，社区中存在上层部门对基层人员工资的克扣情况。并且，街道办对资金的过度管理是十分不利于社区的发展的。社区对服务民生专项经费的使用需要十分复杂的手续分：问卷调查全体居民——对数据统计排序——召开居民会议、党务会议听取意见——对居民进行公示、招标等等共12个步骤的流程，内容繁琐复杂。
三、 长春市社区治理对策研究
（一）借鉴安徽省铜陵模式经验，顺应社区改革浪潮
对街道办的改革是社区治理完善化的必要步骤，长春市作为一个特大型城市，对街道办的改革可以从改造到取缔逐步完成，长春市绿园区的街道办合并经验值得推广。在改革中，要着重发展网络平台沟通机制，以减轻基层政府的工作负担。与此同时，加强对基层工作人员思想教育，整改“体制内高于体制外”的不良风气。更为重要的是，合理安排街道办工作人员及街道办职能下称社区问题，在减轻社区工作人员负担的同时不改变社区自治的本质，加强社区自我发展的能力，使社区的改革真正做到组织层面的精简化与制度层面的完善化。
（二）扩展社区治理资源渠道，为社区治理提供财力保障
社区作为国家的基础，城市的细胞，需要国家提供资金支持，包括财政拨款增加、社区工资水平提高、办公经费数额提升。除此之外，社区的发展更应该顺应社会主义市场经济的潮流，在改革化浪潮中走向自我发展、自我完善的道路。这需要社区做到：
1.以长春市东站十委的十委市场为借鉴标准，发展社区自身经济。利用社区本身的优势条件：如地理位置，居民数量等，在社会主义市场经济中占有一席之地。
2.积极发展共建组织，开辟社会渠道，合理合法的建立基金会等筹资组织，为社区的发展提供可靠稳定的资金。
四、长春市社区治理小结
长春市自开展社区治理工作以来，采取的一系列举措卓有成效，但同时社区行政化过重，社区资金不足、稳定性差等问题还有待进一步解决。社区作为基层群众自治组织，在政府体制中处于一无职二无权，在夹缝中求生存的尴尬地位，“上面千条线，下面一根针”，而社区只有“一张嘴和一条腿”，这便是目前社区治理存在的瓶颈。在今后的社区治理探索中，长春市应善于突破传统城市的固有管理体制，从制度创新和理论创新双重层面下手，推动社区治理现代化的发展，实现从政府管理到社区治理的真正转变。
注释：
一个减少是指撤销街道，成立大社区，减少管理层级；两个实现是指实现社区扁平化管理和社区的网格化管理三个完善是指完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系；四个强化是指强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。
参考文献：
[1]科尔.居委会精彩嬗变——社区管理体制改革研讨会侧记.中国青年.2005（6）.
[2]顾涧清.建立大城市现代社区管理新模式.人大复印资料-社会学.2000（11）.
[3]张书琛.社区自治的组织架构及其启动运转.人大复印资料-社会学.2005（1）.
[4]许业和.传统社区现代转型研究.东南大学.2005（6）.
[5]贾秀兰.论社区转型与社区运行机制的重建.四川大学学报.2006（6）.
[6]黎智洪.从管理到治理——我国城市社区管理模式转型研究.西南大学.2014.
[7]郑杭生、黄家亮.当前我国社会管理和社区治理的新趋势.甘肃社会科学.2012（6）.
关键词 社区治理 铜陵模式 对比研究 自我发展
作者简介：崔月，吉林大学行政学院。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-184-02
一、 长春市探索社区治理的背景
党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，为统筹谋划各领域改革提供了根本依据，并强调要改进社会治理方式。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。当前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。社区是基层群众自治的基础性平台，作为城市的基本细胞，在一个城市的政治、经济、文化等各个方面都发挥着关键的作用，而社区治理在社会治理体系和结构中发挥着基础性的作用。加强社区的管理与建设，是推进国家治理体系向前发展，治理能力走向现代化的重要内容。
1986年，长春市民政局首先倡导开展社区服务，旨在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务以顺应城市经济计划的发展潮流。在这之后，社区服务在长春市近300个社区中顺利开展，为社区居民提供了大大小小的便利和帮助。长春市社区的分布呈现出“新旧不一、大小不一、居民素质不一、领导班子不一”的“四不一”特点，因此其所需要的社区服务的类别也复杂多样。同时，由于社区服务需要大量的人力财力支持，社区作为基层群众自治组织不享有政府权力，在为社区提供社区服务时出现了“上级不满意，下层不如意”的局面。在这种情况下，长春市委市政府在城市社区建设的过程中积极探索，自上世纪90年代以来探索出了一系列卓有成效的治理经验和措施。但由于必要的政策法律法规等制度建设缺位，在提供社区服务的过程中依然出现了机制体制不顺、服务水平不高的问题。在这种情况下，社区多元治理的出现成为必然。
二、 长春市社区问题具体剖析
（一）街道办与社区权责的不对称
街道办事处是市辖区人民政府或功能区管委会的派出机关，受市辖区人民政府或功能区管委会领导，行使区人民政府或功能区管委会赋予的职权。其中主要包括审批权以及部分的行政执法权。在实际生活中，街道办作为地方政府的派出机关，一方面，起到的仅仅是一种上传下达的作用：首先，街道办将党和政府的一些工作下达到社区党务组织，党务部门再将工作派发到居委会，街道办在其中扮演传声筒角色；其次，街道办在上传下达的过程中，存在将社区劳动成果据为己有的行为；再者，街道办人员结构复杂，任命方式多样，“关系户”人员不胜枚举。社区作为基层群众自治组织，在现代化的潮流下逐渐走向网络化，街道办的传达功能显然已经显得多余且无用。复杂的工作流程阻碍了社区自治的脚步，职权的不开放使得社区难以为居民开展质优量多的服务。
安徽省铜陵市在2011年全面撤销街道办事处，成立大社区，减少街道这个管理层级，强化居民自治功能，提升为民服务水平。实现了“一二三四”，即“一个减少、两个实现、三个完善、四个强化”。 在铜陵模式的积极带动下，北京上海等城市纷纷展开了向铜陵学习的活动。街道办的改造是顺应时代浪潮的行为，是提高社区服务水平与服务质量的前提要务，因此，改革街道办与社区关系是长春市社区服务发展的当务之急。
在改革措施上，首先，严格划分人员编制，避免出现街道办与社区工作人员之间的错位、缺位，造成互相推诿责任的局面；其次，应逐渐将街道办的审批、行政执法权下放社区，让社区同基层政府直接对接，淡化街道办的“传声筒”职能，实现社区的真正自治；最后，街道办与社区分工明确，提高社区工作效率。做到不利于服务居民的事不做，不该社区做的事不下放。
（二）社区组织结构（功能）中物业的转化问题
物业是指已经建成并投入使用的各类房屋及其与之相配套的设备、设施和场地。其中包括社区卫生清洁，基础设施修缮等。在新型社区中，物业发挥的作用很大，其中包括物业保安，物业清洁以及物业管理。客观来说物业的存在能从相当程度上减轻居委会的工作量，物业与居委会的协调合作有利于社区的良性发展。在老式社区中，由于居民素质参差不齐，并且存在大量老式社区存在物业弃管现象，居委会等社区组织承担了大部分物业职责。在物业弃管地社区，社区的卫生问题由政府出面雇佣环卫“大保洁”，社区居民每人每月承担一定费用，但由于居民一定程度的不配合，存在费用缴纳滞后甚至不缴现象，社区卫生质量日益下降，居民不满后更是拒绝缴费，形成恶性循环。
现代化社区的发展需要物业的协调合作。但是由于物业是由开发商引进，社区工作人员对其不存在管理权力，因此当两者产生纠纷时，甚至物业选择弃管时，社区除了进行协商并没有更好的办法。这一情况对于物业职责不到位、不健全的社区治理来说是十分不利的。社区的良性发展需要政策法律法规的支撑，物业的合理管制是政府需要做的工作，物业与居民之间的矛盾得到合理的解决是社区良好发展的关键。与物业有关的法律法规有待进一步完善。
（三）社区志愿服务体系尚待完善
社区志愿者是指以社区为范围，在不为任何物质报酬的情况下，能够主动承担社会责任而不关心报酬奉献个人的時间及精神的人。
长春市社区志愿服务体系较为完善。在一些新型社区中，存在固定的社区志愿团队，团队人员构成多样化，主要提供为社区居民免费理发，打扫社区卫生，定期为社区免费体检等等基本的志愿服务。同时还存在蔬果超市、银行、医院、民生网等类型的共建单位，这些企业能为社区活动提供资金以及物资。但是在一些老式社区中，志愿者数量质量都不高：地理位置的限制、社区居民的积极性不高、市场活力的缺乏，这些原因都造成了老式社区志愿服务的不完善。 除以上提及的问题外，社区志愿服务中弄虚作假的现象不容忽视。社区志愿服务团队基本由社区居民和大学生组成，其中，不乏大学生在社区服务中摆拍、签字、收工，打着志愿服务的幌子完成学校布置的任务，对社区服务建设没有提供帮助却在数据上造成研究误区。我国的社区志愿服务，在专业性和组织活力上与西方第三部门差距很大，志愿组织缺乏自我维系和发展的动力。为了改善这一现状，需要建立起完善的监督制约与回馈机制，因此我们期待“有偿志愿”的发展。
（四）社区资金的来源与稳定问题
经济是一切活动展开的基础。社区服务的发展同样离不开资金的支持。在长春市，社区建设发展资金主要来自党组织服务民生经费，每年20-30万元；党务工作人员的工资来自政府办公经费，每月1320（扣除险金费用后），居委会工作人员工资来自民政局拨款，居委会主任每月1400-1500元，年底补助6000元（扣除险金后）。（注：2015年秋，不包含公务员编制人员工资）
社区的资金投入来源主要为政府的财政投入，而政府并没有把社区经费列入年度预算。单一依靠财政支持的社区治理体系因为缺乏广泛稳定的经济来源而变得脆弱。在资金不足的情况下，很多的便民利民服务不能开展，比如社区的娱乐场所，由于资金不足，不能开发更多的基础设施，只能是一屋多用。同时，社区工作人员工资普遍低于社区平均水平，对于调动社区工作人员的工作热情与工作积极性十分不利。建立社區工作人员正常梯级工资增长机制，完善社区工作人员福利保障，是推进社区服务建设发展的关键一步。在社区资金不足，自我发展受限的情况下，社区的自我发展的重要性尤为重要。
除资金本身供给不足外，社区中存在上层部门对基层人员工资的克扣情况。并且，街道办对资金的过度管理是十分不利于社区的发展的。社区对服务民生专项经费的使用需要十分复杂的手续分：问卷调查全体居民——对数据统计排序——召开居民会议、党务会议听取意见——对居民进行公示、招标等等共12个步骤的流程，内容繁琐复杂。
三、 长春市社区治理对策研究
（一）借鉴安徽省铜陵模式经验，顺应社区改革浪潮
对街道办的改革是社区治理完善化的必要步骤，长春市作为一个特大型城市，对街道办的改革可以从改造到取缔逐步完成，长春市绿园区的街道办合并经验值得推广。在改革中，要着重发展网络平台沟通机制，以减轻基层政府的工作负担。与此同时，加强对基层工作人员思想教育，整改“体制内高于体制外”的不良风气。更为重要的是，合理安排街道办工作人员及街道办职能下称社区问题，在减轻社区工作人员负担的同时不改变社区自治的本质，加强社区自我发展的能力，使社区的改革真正做到组织层面的精简化与制度层面的完善化。
（二）扩展社区治理资源渠道，为社区治理提供财力保障
社区作为国家的基础，城市的细胞，需要国家提供资金支持，包括财政拨款增加、社区工资水平提高、办公经费数额提升。除此之外，社区的发展更应该顺应社会主义市场经济的潮流，在改革化浪潮中走向自我发展、自我完善的道路。这需要社区做到：
1.以长春市东站十委的十委市场为借鉴标准，发展社区自身经济。利用社区本身的优势条件：如地理位置，居民数量等，在社会主义市场经济中占有一席之地。
2.积极发展共建组织，开辟社会渠道，合理合法的建立基金会等筹资组织，为社区的发展提供可靠稳定的资金。
四、长春市社区治理小结
长春市自开展社区治理工作以来，采取的一系列举措卓有成效，但同时社区行政化过重，社区资金不足、稳定性差等问题还有待进一步解决。社区作为基层群众自治组织，在政府体制中处于一无职二无权，在夹缝中求生存的尴尬地位，“上面千条线，下面一根针”，而社区只有“一张嘴和一条腿”，这便是目前社区治理存在的瓶颈。在今后的社区治理探索中，长春市应善于突破传统城市的固有管理体制，从制度创新和理论创新双重层面下手，推动社区治理现代化的发展，实现从政府管理到社区治理的真正转变。
注释：
一个减少是指撤销街道，成立大社区，减少管理层级；两个实现是指实现社区扁平化管理和社区的网格化管理三个完善是指完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系；四个强化是指强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。
参考文献：
[1]科尔.居委会精彩嬗变——社区管理体制改革研讨会侧记.中国青年.2005（6）.
[2]顾涧清.建立大城市现代社区管理新模式.人大复印资料-社会学.2000（11）.
[3]张书琛.社区自治的组织架构及其启动运转.人大复印资料-社会学.2005（1）.
[4]许业和.传统社区现代转型研究.东南大学.2005（6）.
[5]贾秀兰.论社区转型与社区运行机制的重建.四川大学学报.2006（6）.
[6]黎智洪.从管理到治理——我国城市社区管理模式转型研究.西南大学.2014.
[7]郑杭生、黄家亮.当前我国社会管理和社区治理的新趋势.甘肃社会科学.2012（6）.