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摘要随着行政问责“风暴”袭来,行政问责逐渐走向常态化。本文在探讨行政问责制的涵义之后,分析了行政问责的常态化路径和过程,并指出我国在推行行政问责制实践中所存在的突出问题,最后对行政问责制的法制化进行了探讨并提出了相关建议。
关键词行政问责制常态化法制化
中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-226-02
一、行政问责制的涵义
现代意义上的行政问责制度,其理论依据源自现代民主政治的基本理念和责任政府的现实要求。美国学者谢菲尔茨于1985年主编的《公共行政实用辞典》提出了“行政问责”(Administrative Accountability)的概念,并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官,必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”豍在国内,关于行政问责制度则说法不一,有学者认为,“行政问责制是公众对政府进行问责的制度, 政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。”豎也即行政问责制度的核心在于责任追究制。而有的学者则认为,“行政问责制同责任追究制是有区别的。行政责任追究制是一种过错追究,而行政问责制不仅仅是过错追究,还包括非过错追究。”
笔者更倾向于后一种观点,即行政问责包括过错和非过错追究,指向行政无作为、不作为、乱作为、作为不力。行政问责制度的根本目的在于更好的约束政府及其公务人员的行为,使其更好的行使政府管理职能,从而促进民主政治的发展和责任政府的建设。对过错和非过错均进行追究,更有利于促进公务人员解放思想,不做“庸官”,有利于推进民主政治改革和建设和谐社会。因此,可以将行政问责制定义为政府及其公务人员有义务就其职责范围内的工作状况和绩效接受质疑,并因其过错或非过错所造成的不良后果受到追究的行政管理制度。
二、我国行政问责制的常态化
2008年注定成为“行政问责年”,“行政问责风暴”席卷南北:
6月,因曾在全国闹得沸沸扬扬的“华南虎照片事件”,13名相关责任人受到处理。
9月8日,山西临汾发生尾矿库溃坝事故,被埋死伤数百人。随后,上至山西省长,下至临汾市和襄汾县多名主要领导均被免职或停职检查。
9月11日,河北省三鹿集团被曝生产的奶粉含三聚氰胺,结石娃娃被发现遍布大江南北。因三鹿奶粉事件,石家庄市委书记、市长等多名当地官员被免职,而国家质检总局局长也因此引咎辞职。
9月20日,广东省深圳市龙岗区舞厅发生特大火灾事故;同一天,黑龙江省鹤岗市富华煤矿发生井下火灾事故;9月21日,河南省登封市新丰二矿发生煤与瓦斯突出事故;10月,山西省吕梁市等地在安全生产检查中,被发现存在私挖滥采严重、安全隐患突出等问题……数名官员在这一系列的事故、事件中被免职或撤职。
我国常态化的行政问责启动于2003年“非典时期”,是新中国历史上首次在突发灾害事件中,短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。此后,在重庆开县井喷事故、北京密云灯会踩踏事故、吉林市中百商厦特大火灾事故、广东大兴煤矿透水事故、山西洪洞矿难等一系列事故中,大批官员相继被免职、撤职。
由此可见,自2003年行政问责拉开常态化序幕之后,经过几年的发展,2008年迎来了新一轮官员“问责风暴”的高潮,说明我国的问责制正朝着常态化发展。当前,一些地方之所以发生重大生产安全事故和食品安全事故,是因为一些干部缺乏忧患意识、责任意识,工作不扎实,有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻,对关系群众生命安全的重大问题麻木不仁。问责制度的常态化,要求经常问责这样的官员,就是要督促官员始终把民众的安危冷暖记在心上,以民为本。问责制常态化的意义还在于,经常问责官员,促使其转变作风,带来社会风气的普遍好转,以责任唤醒官员群体的道德自觉和自律,并将这种自觉和自律体现到对制度和规则的普遍尊重和遵从。
三、我国行政问责制存在的问题
我国自推行行政问责制度以来,展开了积极的探索,并取得了一定的成效,积累了宝贵经验。各地也先后出台了一系列地方问责制度,如:《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》(2004)、《海南省行政首长问责暂行规定》(2005)、《成都市行政首长问责暂行办法》(2006)和《云南省关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》(2008)等。据统计,截至目前,全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省、区、市已达10多个。
但是,行政问责制在我国毕竟只推行了几年,尽管已朝着常态化的道路发展,但还是仍处于探索阶段,而且受到大的体制环境的制约,行政问责制不可避免地带有一定的缺陷和不足之处。目前我国行政问责制存在的问题主要表现在以下几个方面:
(一)对行政问责制的认识不清
现阶段,人们对行政问责制的认识仍不甚明了,这包括:第一,认为行政问责就是挑一把手的错。受传统的权力本位和人治思想的影响,部分官员仍没有对责任本位和依法行政理念有足够的认识,而误认为行政问责就是挑一把手的毛病。第二,认为行政问责制度就是引咎辞职。其实,引咎辞职仅仅是问责制度的一个方面,问责制度的内容不止于此。第三,认为行政问责就是上级对下级过错的处罚。正如笔者前述定义所言,行政问责既包括过错追究,又包括非过错追究。同时,行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承担相应的责任,其重点在于预防政府官员失职失责行为的发生。
(二)行政问责主体缺位
行政问责可分为同体问责和异体问责。目前,我国还是局限于行政机关内部的同体问责,即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责,缺乏异体问责主体及时、有效的介入。异体问责主体缺位主要表现为:一是人大问责缺位。人大往往是政府进行问责后才介入,属于事后问责,二是公众问责缺位。异体问责需要公民的积极参与,而我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径,对公民的知情权和话语权尊重得不够,在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。同时,舆论监督和社会团体监督等也因得不到必要的保障而显得乏力。
(三)行政问责对象不明
在我国,由于党政关系的复杂性和公务员岗位设置及其职责规定不明、权限模糊,致使行政问责在操作层面存在不少难点,在责任落实和责任追究过程中问责对象难以明确。由于缺乏明确的责任人,一旦出现问题,相关部门就相互推诿;或者在问责中,问责客体具体应当承担什么责任,模糊不清。具体表现在:一是直接责任人和间接责任人划分不清。二是个人责任和集体责任划分不清。
(四)行政问责法律规范缺失
目前,中国还没有一部完善的、专门的行政问责法律,由此导致了现行行政问责制缺乏明确而规范的问责程序和标准,缺乏可操作性,实际执行起来难度较大;而现行的有关行政问责的政策和法规对问责事由的规定也不够具体明确,弹性太大,难以认定,缺乏科学性;问责的责任形式的主要局限于行政责任,而对道德责任、法律责任和政治责任则很少涉及或根本不涉及,并且有以行政责任来规避法律责任之嫌。
四、我国行政问责制的法制化探析
行政问责制度是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径,与我国依法治国的基本国策是一致的。只有朝着法制化的道路不断前进,行政问责制才能保持旺盛的生命力,而避免走向形式化。健全和完善行政问责制,推动行政问责制的法制化发展,可以从以下几个方面加以考虑:
(一)明确问责主体
根据世界各国问责制的实践和我国的实际情况,问责制既需要同体问责,也需要异体问责,但关键在于异体问责。我国宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”政府的权力来自于人民,所以人民理应成为行政问责的主体之一。在我国,政府的异体问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。人民代表大会是人民行使国家权力的机关,因此,进一步加强人民代表大会依照宪法和法律对各级政府的各项监督职权、加大人民代表大会的问责力度是十分必要的。立法应保障公众参与行政问责的权力,提高公民参与行政问责的积极性,以使行政问责更得民心、顺民意。司法机关也是必不可少的问责主体之一,以使问责制以多种责任形式为最终目标,有利于完善责任体系。应当注意的是,在具体到每一个问责对象的问责制上,又必须具体分析:即党组织问其党员干部的责;政府问其有权处分的官员的责;人大问其任免的官员的责等。因此,行政问责立法必须完善这些问责主体的权力,以确保问责到位、合法、有效。
(二)厘清问责对象
问责对象即向谁追究责任的问题。问责就需要严格划定责任对象范围。也就是哪些人需要承担公共权力不当使用或者未尽职责的责任。而责任对象范围的基础是岗位职责范围,首先是对当前政府工作岗位进行科学的明细分析,形成详细的岗位说明书,以明确各个岗位的职责范围,为划定责任对象范围提供参考依据。对问责对象的划定,需要按照权责对等的原则来进行,授权的范围有多大,就应当在多大的范围内问责。否则,若问责与现实的职责格局不符合,则难以起到问责的真正作用。总的来说,在政府内部要理顺政府纵向和横向部门的关系,明确、合理的界定它们之间的职能权限。同时,在部门内部,各岗位之间、上下级之间的权责也应规范化、明确化。只有这样,厘清问责对象才有明确的依据。
(三)明确问责事由
行政问责的事由也是需要进一步界定的问题。实践中,主要是对突发公共事件、重特大安全事故等进行问责。但同时,也出现了诸如对“华南虎照片事件”、开会打盹等政府官员的问责。因此,有必要确定根据行政问责事件的严重程度而采取不同的问责措施,以提高问责的规范性和制度化的程度。具体而言,在规定问责的情形时,要按照权责对等的原则,采用定性和定量、原则和具体相结合的办法,尽可能做到既涵盖全面,使之有普遍的适用性,又体现一定的量化依据,使之有较强的可操作性。总之,只要执政行为或决策行为涉及到公众利益,问责主体就有质询权,就属于问责范围之内,从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都要被追究责任。在上述定性的前提下,要尽可能量化,从而使追究责任时具有针对性、适用性,而不是一刀切。
(四)完善问责程序
行政问责程序直接关系到问责的可操作性,将直接影响行政问责的效果。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素。正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。因此,行政问责立法要规范问责程序,以保证各问责主体的权利和权力。只有程序落实了,问责制的意义才能真正体现出来。近年来,一些公共事件的责任人,由于有关部门的不尽责,风头过后最终没有受到应有的惩罚和追究,依然逍遥于“问责”之外。这种现象极大地影响了人民群众对党和政府的信任感,也挑战了问责制的严肃性。问责程序主要涉及:设立专门的问责受理机关,受理和统一管理投诉、检举和控告;规定受理期限、处理期限、复议期限;规定行政问责的回避制度、申辩制度;规定行政问责的启动程序等等。今后,我国行政问责立法的一个重点就在于制定出操作性强,保障得力,权责分明的行政问责程序性法律规范。
关键词行政问责制常态化法制化
中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-226-02
一、行政问责制的涵义
现代意义上的行政问责制度,其理论依据源自现代民主政治的基本理念和责任政府的现实要求。美国学者谢菲尔茨于1985年主编的《公共行政实用辞典》提出了“行政问责”(Administrative Accountability)的概念,并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官,必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”豍在国内,关于行政问责制度则说法不一,有学者认为,“行政问责制是公众对政府进行问责的制度, 政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。”豎也即行政问责制度的核心在于责任追究制。而有的学者则认为,“行政问责制同责任追究制是有区别的。行政责任追究制是一种过错追究,而行政问责制不仅仅是过错追究,还包括非过错追究。”
笔者更倾向于后一种观点,即行政问责包括过错和非过错追究,指向行政无作为、不作为、乱作为、作为不力。行政问责制度的根本目的在于更好的约束政府及其公务人员的行为,使其更好的行使政府管理职能,从而促进民主政治的发展和责任政府的建设。对过错和非过错均进行追究,更有利于促进公务人员解放思想,不做“庸官”,有利于推进民主政治改革和建设和谐社会。因此,可以将行政问责制定义为政府及其公务人员有义务就其职责范围内的工作状况和绩效接受质疑,并因其过错或非过错所造成的不良后果受到追究的行政管理制度。
二、我国行政问责制的常态化
2008年注定成为“行政问责年”,“行政问责风暴”席卷南北:
6月,因曾在全国闹得沸沸扬扬的“华南虎照片事件”,13名相关责任人受到处理。
9月8日,山西临汾发生尾矿库溃坝事故,被埋死伤数百人。随后,上至山西省长,下至临汾市和襄汾县多名主要领导均被免职或停职检查。
9月11日,河北省三鹿集团被曝生产的奶粉含三聚氰胺,结石娃娃被发现遍布大江南北。因三鹿奶粉事件,石家庄市委书记、市长等多名当地官员被免职,而国家质检总局局长也因此引咎辞职。
9月20日,广东省深圳市龙岗区舞厅发生特大火灾事故;同一天,黑龙江省鹤岗市富华煤矿发生井下火灾事故;9月21日,河南省登封市新丰二矿发生煤与瓦斯突出事故;10月,山西省吕梁市等地在安全生产检查中,被发现存在私挖滥采严重、安全隐患突出等问题……数名官员在这一系列的事故、事件中被免职或撤职。
我国常态化的行政问责启动于2003年“非典时期”,是新中国历史上首次在突发灾害事件中,短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任。此后,在重庆开县井喷事故、北京密云灯会踩踏事故、吉林市中百商厦特大火灾事故、广东大兴煤矿透水事故、山西洪洞矿难等一系列事故中,大批官员相继被免职、撤职。
由此可见,自2003年行政问责拉开常态化序幕之后,经过几年的发展,2008年迎来了新一轮官员“问责风暴”的高潮,说明我国的问责制正朝着常态化发展。当前,一些地方之所以发生重大生产安全事故和食品安全事故,是因为一些干部缺乏忧患意识、责任意识,工作不扎实,有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻,对关系群众生命安全的重大问题麻木不仁。问责制度的常态化,要求经常问责这样的官员,就是要督促官员始终把民众的安危冷暖记在心上,以民为本。问责制常态化的意义还在于,经常问责官员,促使其转变作风,带来社会风气的普遍好转,以责任唤醒官员群体的道德自觉和自律,并将这种自觉和自律体现到对制度和规则的普遍尊重和遵从。
三、我国行政问责制存在的问题
我国自推行行政问责制度以来,展开了积极的探索,并取得了一定的成效,积累了宝贵经验。各地也先后出台了一系列地方问责制度,如:《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》(2004)、《海南省行政首长问责暂行规定》(2005)、《成都市行政首长问责暂行办法》(2006)和《云南省关于省政府部门及州市行政负责人问责办法》(2008)等。据统计,截至目前,全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省、区、市已达10多个。
但是,行政问责制在我国毕竟只推行了几年,尽管已朝着常态化的道路发展,但还是仍处于探索阶段,而且受到大的体制环境的制约,行政问责制不可避免地带有一定的缺陷和不足之处。目前我国行政问责制存在的问题主要表现在以下几个方面:
(一)对行政问责制的认识不清
现阶段,人们对行政问责制的认识仍不甚明了,这包括:第一,认为行政问责就是挑一把手的错。受传统的权力本位和人治思想的影响,部分官员仍没有对责任本位和依法行政理念有足够的认识,而误认为行政问责就是挑一把手的毛病。第二,认为行政问责制度就是引咎辞职。其实,引咎辞职仅仅是问责制度的一个方面,问责制度的内容不止于此。第三,认为行政问责就是上级对下级过错的处罚。正如笔者前述定义所言,行政问责既包括过错追究,又包括非过错追究。同时,行政问责并不仅仅是让政府官员事后为其行为承担相应的责任,其重点在于预防政府官员失职失责行为的发生。
(二)行政问责主体缺位
行政问责可分为同体问责和异体问责。目前,我国还是局限于行政机关内部的同体问责,即上级对下级的问责、专门行政机关对行政人员的问责,缺乏异体问责主体及时、有效的介入。异体问责主体缺位主要表现为:一是人大问责缺位。人大往往是政府进行问责后才介入,属于事后问责,二是公众问责缺位。异体问责需要公民的积极参与,而我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径,对公民的知情权和话语权尊重得不够,在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。同时,舆论监督和社会团体监督等也因得不到必要的保障而显得乏力。
(三)行政问责对象不明
在我国,由于党政关系的复杂性和公务员岗位设置及其职责规定不明、权限模糊,致使行政问责在操作层面存在不少难点,在责任落实和责任追究过程中问责对象难以明确。由于缺乏明确的责任人,一旦出现问题,相关部门就相互推诿;或者在问责中,问责客体具体应当承担什么责任,模糊不清。具体表现在:一是直接责任人和间接责任人划分不清。二是个人责任和集体责任划分不清。
(四)行政问责法律规范缺失
目前,中国还没有一部完善的、专门的行政问责法律,由此导致了现行行政问责制缺乏明确而规范的问责程序和标准,缺乏可操作性,实际执行起来难度较大;而现行的有关行政问责的政策和法规对问责事由的规定也不够具体明确,弹性太大,难以认定,缺乏科学性;问责的责任形式的主要局限于行政责任,而对道德责任、法律责任和政治责任则很少涉及或根本不涉及,并且有以行政责任来规避法律责任之嫌。
四、我国行政问责制的法制化探析
行政问责制度是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径,与我国依法治国的基本国策是一致的。只有朝着法制化的道路不断前进,行政问责制才能保持旺盛的生命力,而避免走向形式化。健全和完善行政问责制,推动行政问责制的法制化发展,可以从以下几个方面加以考虑:
(一)明确问责主体
根据世界各国问责制的实践和我国的实际情况,问责制既需要同体问责,也需要异体问责,但关键在于异体问责。我国宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”政府的权力来自于人民,所以人民理应成为行政问责的主体之一。在我国,政府的异体问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。人民代表大会是人民行使国家权力的机关,因此,进一步加强人民代表大会依照宪法和法律对各级政府的各项监督职权、加大人民代表大会的问责力度是十分必要的。立法应保障公众参与行政问责的权力,提高公民参与行政问责的积极性,以使行政问责更得民心、顺民意。司法机关也是必不可少的问责主体之一,以使问责制以多种责任形式为最终目标,有利于完善责任体系。应当注意的是,在具体到每一个问责对象的问责制上,又必须具体分析:即党组织问其党员干部的责;政府问其有权处分的官员的责;人大问其任免的官员的责等。因此,行政问责立法必须完善这些问责主体的权力,以确保问责到位、合法、有效。
(二)厘清问责对象
问责对象即向谁追究责任的问题。问责就需要严格划定责任对象范围。也就是哪些人需要承担公共权力不当使用或者未尽职责的责任。而责任对象范围的基础是岗位职责范围,首先是对当前政府工作岗位进行科学的明细分析,形成详细的岗位说明书,以明确各个岗位的职责范围,为划定责任对象范围提供参考依据。对问责对象的划定,需要按照权责对等的原则来进行,授权的范围有多大,就应当在多大的范围内问责。否则,若问责与现实的职责格局不符合,则难以起到问责的真正作用。总的来说,在政府内部要理顺政府纵向和横向部门的关系,明确、合理的界定它们之间的职能权限。同时,在部门内部,各岗位之间、上下级之间的权责也应规范化、明确化。只有这样,厘清问责对象才有明确的依据。
(三)明确问责事由
行政问责的事由也是需要进一步界定的问题。实践中,主要是对突发公共事件、重特大安全事故等进行问责。但同时,也出现了诸如对“华南虎照片事件”、开会打盹等政府官员的问责。因此,有必要确定根据行政问责事件的严重程度而采取不同的问责措施,以提高问责的规范性和制度化的程度。具体而言,在规定问责的情形时,要按照权责对等的原则,采用定性和定量、原则和具体相结合的办法,尽可能做到既涵盖全面,使之有普遍的适用性,又体现一定的量化依据,使之有较强的可操作性。总之,只要执政行为或决策行为涉及到公众利益,问责主体就有质询权,就属于问责范围之内,从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都要被追究责任。在上述定性的前提下,要尽可能量化,从而使追究责任时具有针对性、适用性,而不是一刀切。
(四)完善问责程序
行政问责程序直接关系到问责的可操作性,将直接影响行政问责的效果。程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素。正是程序决定了严格的法治与恣意的人治之间的基本区别。因此,行政问责立法要规范问责程序,以保证各问责主体的权利和权力。只有程序落实了,问责制的意义才能真正体现出来。近年来,一些公共事件的责任人,由于有关部门的不尽责,风头过后最终没有受到应有的惩罚和追究,依然逍遥于“问责”之外。这种现象极大地影响了人民群众对党和政府的信任感,也挑战了问责制的严肃性。问责程序主要涉及:设立专门的问责受理机关,受理和统一管理投诉、检举和控告;规定受理期限、处理期限、复议期限;规定行政问责的回避制度、申辩制度;规定行政问责的启动程序等等。今后,我国行政问责立法的一个重点就在于制定出操作性强,保障得力,权责分明的行政问责程序性法律规范。