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摘 要：中小学管理制度改革是现代学校制度建设的重要内容，而民主管理制度又是中小学管理制度改革的核心内容之一。民主管理对中小学管理工作有重要价值。然而，目前中小学民主管理却存在许多困惑和问题，以致学校无法享受民主管理带来的“真切实惠”。因此有必要对中小学民主管理的问题进行解读，并结合民主管理的基本理论和实践对问题进行反思，提出中小学民主管理改革的理念导向和基本逻辑。
关键词： 现代中小学；民主管理；改革理念；改革逻辑
一、中小学民主管理之多元价值
所谓“中小学民主管理”就是给予学校利益相关者以相应的合理权利，且集中多数人的意志开展工作，以此作为激励人的方式，并在这一过程中对其进行相应指导的管理制度。中小学民主管理有以下几个方面的价值体现。
1. 提高学校管理效能
民主管理能够汇集各方面的合理建议和意见，有利于保障学校决策的科学性。同时民主管理组织对学校管理的参与和监督也能保证学校日常管理和运行的效率，也即提高学校的管理效能，从而为学校办学质量和水平的提高扫清障碍。由此可见，如果我们把学校教育和管理工作看作一个“生产过程”的话，那么作为中小学学校内部的管理制度和方式的民主化是提高学校自身教育和管理生产力（也即教育质量和水平）的一个十分重要的方面。①
2. 促进教育管理风险合理分担
关于我国实施校长负责制后，中小学校管理现状问题的探讨与研究很多，有研究表明我国目前实施校长负责制，其状况不容乐观。实行校长负责制后，学校的管理权力集中，增加了学校的管理成本，加大了教育事业的风险、校长职业的风险，同时也加大了上级的政策执行风险。②然而，科学的学校教育管理风险的处理方式应该是一种“风险分担”的方式。也即与学校有直接利益相关的人员参与到学校管理的风险分担中来，从而分散管理风险，增强学校管理的稳定性。在这方面，民主管理制度作为中小学校长负责制的重要补充，能使学校的利益相关者参与学校管理，同时也参与了学校管理风险的分担。
3. 推进教育责任主体多元化
目前我国中小学普遍存在学校责任主体形式上多元与实质上单—相矛盾的情况。政府、学校、社会、家庭和学生自身都应该承担相应的责任，但是，在长期形成的集权制度下，政府权限“无限扩张”，压抑了其他责任主体的“责任意识”、“责任能力”和“责任行为”，责任主体的多元性被单一化了。在学校教育过程中，各责任主体，如家长等养成了一种惯性思维——“有问题找政府”，失却了自身的权利意识。而民主管理这种新的管理方式有利于明确各个主体对孩子的责任，明晰其角色，培育其责任能力，催化其责任行为，进而使学校乃至整个学校教育在良好的外部环境下协调、持续发展，使学生在和谐的氛围中健康成长。
4. 构建和谐校内关系
学校民主管理在处理学校内部各种关系上有十分重要的作用。学校民主管理的一个重要工作就是协调和处理学校内部行政领导与教职工之间、教职工与教职工之间、学生与学校行政领导及教职工之间的各种关系。学校内部各种关系的理顺，特别是处理和协调好行政领导的行政权力同教职工及学生的参与学校管理的民主权利之间的关系，有利于提高学校管理的有效性，也有利于保障学校管理环境的和谐。
二、中小学民主管理之困境
1. 民主管理组织的法律地位不明确
目前，我国中小学民主管理的制度形式基本形成了校务委员会、教职工代表大会以及学校工会“三足鼎立”的局面。③在学校决策、管理和执行等层面具备了一定的民主参与、咨询、审议和监督功能。民主管理虽然在现代学校制度的改革中受到重视，但是与之相应的法规条例却很不完善，使得中小学的民主管理组织都处在“有名无份”的尴尬境地。没有正规法规条文的约束就为一些学校拒绝开展民主管理提供了温床。由于没有相应的法律规定，那么民主管理机构在组织和实施民主管理工作时很容易受到学校行政管理的打压和干扰，大大降低了学校民主管理的有效性。
2. 民主管理制度的缺失
一些学校根本没有组建学校民主管理相应组织，有的也是形同虚设。有些学校的党政部门没有真正把建立健全民主管理制度看作是推动学校改革与发展的内在动力，更没有把民主管理工作视为学校政治文明建设的一部分列入党政工作的重要议事日程。学校行政领导对民主管理的认识、支持程度，是民主管理能否顺利实施的关键。如果民主管理得到不到学校行政领导的足够重视，那么学校的民主管理想要有所发展就十分困难，即便勉强组建了民主管理组织，那也将会是形式大于内容，形同虚设。
3. 民主管理程序不健全
涉及民主的问题有两类：一是属于实质问题；二是属于程序问题。实质问题涉及教师、学生应享有哪些权利和权力。程序问题涉及教师、学生参与民主管理过程的途径和方式。处理不好民主管理的程序问题，实践中会带来一系列问题。学校民主管理组织作为教职工及学生参与学校民主管理的专门机构，它的职能发挥是建立在完善的制度体系和健全的组织机构基础上的。我国中小学校的各种民主管理组织在实践运行中存在内部组织制度、选举制度、评议制度、代表提案制度等不健全的问题。
4. 教职工缺乏参与民主管理的意识
这一问题的产生主要是内外两方面原因造成——内部自身原因方面，教职工自身在民主管理以及依法维护自己合法权益方面得到的教育不够，导致其民主意识淡薄；外部环境原因方面，整个学校乃至整个教育系统中“重行政意志轻民主参与”的风气使教职工已经习惯于听，而忘记了思，一味的遵从领导的意志。由于我国属于集权式的教育管理体制，因此行政管理权在学校管理中拥有不可动摇的核心地位。上级教育行政管理部门对学校的管理制约随着学校行政领导对学校的行政管理而延续下来，进而施加到广大教职工和学生身上。所以，民主管理的问题不仅仅是学校内部的课题，同样是整个教育管理环境面临的重大课题。 三、重建中小学民主管理制度之思考：理念导向与基本逻辑
民主管理概念的背后蕴藏着以人为本、共同治理以及校本管理的理念导向。以人为本理念体现的是管理的人本化特征，要求在学校的管理过程中突出对教职工、学生和家长权益及意愿的高度重视；共同治理理念体现的是学校利益相关者的诉求，要求保障学校利益相关者参与学校管理的地位；校本管理理念体现的是学校自主管理、自主发展的要求，而学校民主管理则是这一管理理念实现的重要途径。因此，在中小学民主管理制度改革过程中要重视“人”，强调以人为本；要重视“人们”，实现共同治理；要重视“自我”，追求校本管理。
针对学校民主管理的相关理论及实践中存在的问题，在中小学民主管理制度改革过程需要明确其改革的基本逻辑。
1. 从形式上的民主到实质上的民主
如果学校民主管理组织的工作流于形式，那么一方面将造成学校利益相关者的权益得不到保障，同时也会使学校行政管理的权力无限放大，主宰学校的一切决策和管理职权。另一方面，已经设立好的民主管理组织却不能发挥应有的作用，这也是一种教育资源的浪费。
因此，确保学校民主管理组织民主管理权从形式上的民主推进到实质上的民主十分重要。要实现这一逻辑不仅需要学校领导对民主管理要有足够的认识和支持，还需要民主管理组织自身靠其完善和成熟的组织制度和权利构架去争取对民主管理权利的实质性掌握。其中，最重要的就是要保障民主管理组织对学校重大决策的参与和决定权。只有拥有了重大决策的决定和参与的权利，才能从根本意义上保证民主管理组织存在的权威性，从而保障民主管理组织的实质权利。
2. 集体智慧与个人才能相结合
所谓学校民主管理，简单来讲就是集合最广大群众的集体意志对学校进行管理。因此，学校利益相关者的集体智慧必须在民主管理过程中得以充分体现和利用。另一方面，民主管理不能忽略个人才能的重要作用，不能埋没个人能力。只有充分发挥集体的智慧又不埋没个人能力，才能保证学校决策和管理的科学性、有效性和效率。
3. 重视民主意识和民主素质的培养
目前学校领导对民主管理工作重视程度不够，且教职工也缺乏参与民主管理的意识。这些问题产生的一个根本原因就是民主观念没有深入他们的内心，没有形成一种民主意识和民主素质 ④。因此，一方面需要对相关人员进行民主理念的教育和指导；另一方面需要在学校营造一种民主氛围，在学校各项决策和管理事务中都多听听、多采纳群众的意见和建议，这既利于学校的科学决策也能提高学校相关人员参与民主管理的积极性。久而久之，民主意识必将深入人心，民主素质必将得到提升，民主会成为学校相关人员的一种生活方式。
4. 民主管理组织要发挥监督制衡的重要作用
民主管理的一个重要职能是对学校的各项工作进行监督保障。这种监督保障要到达的最终目标是使学校利益相关者的民主管理权利同学校的行政管理权力达到一个相互制衡的状态。学校行政管理人员对学校民主管理机构有领导和指导权，民主管理机构对学校行政管理人员又有监督和制约作用。在学校内部形成这种管理权利的平衡是十分重要的，这能防止行政领导的独断专权和权利滥用，也不至于使学校管理工作过于民主，造成一盘散沙的不利局面。从实质上而言，这就是“集权”和“放权”相互平衡和制约的关系问题。
注释：
① 学校教育生产力的提高还依傍于教师质量、课程质量、教学质量、领导体制等方面。
② 具体而言，校长负责制存在三个方面的管理风险——党政关系方面，可能使得党的监督作用和能力弱化；政群关系方面，教师的福利、职称、人事安排更多的受到了校长权利的牵制；行政权力的内部关系方面，学校中层干部的工作能力、行政能力受到校长影响明显。
③ 除此之外，中小学还有校务公开制度及学生民主管理组织，如学生自主管理委员会、学生行为自律仲裁庭等民主管理制度组织形式。
④ 所谓民主素质就是指争取民主权利、参与民主管理的能力。
作者简介：
王亮（1988-），男，重庆万州人，首都师范大学教育学院教育经济与管理硕士研究生。
田汉族（1964-），男，湖南临澧人，首都师范大学教育学院教授，博士，研究方向为教育经济、教育管理、教学理论。
关键词： 现代中小学；民主管理；改革理念；改革逻辑
一、中小学民主管理之多元价值
所谓“中小学民主管理”就是给予学校利益相关者以相应的合理权利，且集中多数人的意志开展工作，以此作为激励人的方式，并在这一过程中对其进行相应指导的管理制度。中小学民主管理有以下几个方面的价值体现。
1. 提高学校管理效能
民主管理能够汇集各方面的合理建议和意见，有利于保障学校决策的科学性。同时民主管理组织对学校管理的参与和监督也能保证学校日常管理和运行的效率，也即提高学校的管理效能，从而为学校办学质量和水平的提高扫清障碍。由此可见，如果我们把学校教育和管理工作看作一个“生产过程”的话，那么作为中小学学校内部的管理制度和方式的民主化是提高学校自身教育和管理生产力（也即教育质量和水平）的一个十分重要的方面。①
2. 促进教育管理风险合理分担
关于我国实施校长负责制后，中小学校管理现状问题的探讨与研究很多，有研究表明我国目前实施校长负责制，其状况不容乐观。实行校长负责制后，学校的管理权力集中，增加了学校的管理成本，加大了教育事业的风险、校长职业的风险，同时也加大了上级的政策执行风险。②然而，科学的学校教育管理风险的处理方式应该是一种“风险分担”的方式。也即与学校有直接利益相关的人员参与到学校管理的风险分担中来，从而分散管理风险，增强学校管理的稳定性。在这方面，民主管理制度作为中小学校长负责制的重要补充，能使学校的利益相关者参与学校管理，同时也参与了学校管理风险的分担。
3. 推进教育责任主体多元化
目前我国中小学普遍存在学校责任主体形式上多元与实质上单—相矛盾的情况。政府、学校、社会、家庭和学生自身都应该承担相应的责任，但是，在长期形成的集权制度下，政府权限“无限扩张”，压抑了其他责任主体的“责任意识”、“责任能力”和“责任行为”，责任主体的多元性被单一化了。在学校教育过程中，各责任主体，如家长等养成了一种惯性思维——“有问题找政府”，失却了自身的权利意识。而民主管理这种新的管理方式有利于明确各个主体对孩子的责任，明晰其角色，培育其责任能力，催化其责任行为，进而使学校乃至整个学校教育在良好的外部环境下协调、持续发展，使学生在和谐的氛围中健康成长。
4. 构建和谐校内关系
学校民主管理在处理学校内部各种关系上有十分重要的作用。学校民主管理的一个重要工作就是协调和处理学校内部行政领导与教职工之间、教职工与教职工之间、学生与学校行政领导及教职工之间的各种关系。学校内部各种关系的理顺，特别是处理和协调好行政领导的行政权力同教职工及学生的参与学校管理的民主权利之间的关系，有利于提高学校管理的有效性，也有利于保障学校管理环境的和谐。
二、中小学民主管理之困境
1. 民主管理组织的法律地位不明确
目前，我国中小学民主管理的制度形式基本形成了校务委员会、教职工代表大会以及学校工会“三足鼎立”的局面。③在学校决策、管理和执行等层面具备了一定的民主参与、咨询、审议和监督功能。民主管理虽然在现代学校制度的改革中受到重视，但是与之相应的法规条例却很不完善，使得中小学的民主管理组织都处在“有名无份”的尴尬境地。没有正规法规条文的约束就为一些学校拒绝开展民主管理提供了温床。由于没有相应的法律规定，那么民主管理机构在组织和实施民主管理工作时很容易受到学校行政管理的打压和干扰，大大降低了学校民主管理的有效性。
2. 民主管理制度的缺失
一些学校根本没有组建学校民主管理相应组织，有的也是形同虚设。有些学校的党政部门没有真正把建立健全民主管理制度看作是推动学校改革与发展的内在动力，更没有把民主管理工作视为学校政治文明建设的一部分列入党政工作的重要议事日程。学校行政领导对民主管理的认识、支持程度，是民主管理能否顺利实施的关键。如果民主管理得到不到学校行政领导的足够重视，那么学校的民主管理想要有所发展就十分困难，即便勉强组建了民主管理组织，那也将会是形式大于内容，形同虚设。
3. 民主管理程序不健全
涉及民主的问题有两类：一是属于实质问题；二是属于程序问题。实质问题涉及教师、学生应享有哪些权利和权力。程序问题涉及教师、学生参与民主管理过程的途径和方式。处理不好民主管理的程序问题，实践中会带来一系列问题。学校民主管理组织作为教职工及学生参与学校民主管理的专门机构，它的职能发挥是建立在完善的制度体系和健全的组织机构基础上的。我国中小学校的各种民主管理组织在实践运行中存在内部组织制度、选举制度、评议制度、代表提案制度等不健全的问题。
4. 教职工缺乏参与民主管理的意识
这一问题的产生主要是内外两方面原因造成——内部自身原因方面，教职工自身在民主管理以及依法维护自己合法权益方面得到的教育不够，导致其民主意识淡薄；外部环境原因方面，整个学校乃至整个教育系统中“重行政意志轻民主参与”的风气使教职工已经习惯于听，而忘记了思，一味的遵从领导的意志。由于我国属于集权式的教育管理体制，因此行政管理权在学校管理中拥有不可动摇的核心地位。上级教育行政管理部门对学校的管理制约随着学校行政领导对学校的行政管理而延续下来，进而施加到广大教职工和学生身上。所以，民主管理的问题不仅仅是学校内部的课题，同样是整个教育管理环境面临的重大课题。 三、重建中小学民主管理制度之思考：理念导向与基本逻辑
民主管理概念的背后蕴藏着以人为本、共同治理以及校本管理的理念导向。以人为本理念体现的是管理的人本化特征，要求在学校的管理过程中突出对教职工、学生和家长权益及意愿的高度重视；共同治理理念体现的是学校利益相关者的诉求，要求保障学校利益相关者参与学校管理的地位；校本管理理念体现的是学校自主管理、自主发展的要求，而学校民主管理则是这一管理理念实现的重要途径。因此，在中小学民主管理制度改革过程中要重视“人”，强调以人为本；要重视“人们”，实现共同治理；要重视“自我”，追求校本管理。
针对学校民主管理的相关理论及实践中存在的问题，在中小学民主管理制度改革过程需要明确其改革的基本逻辑。
1. 从形式上的民主到实质上的民主
如果学校民主管理组织的工作流于形式，那么一方面将造成学校利益相关者的权益得不到保障，同时也会使学校行政管理的权力无限放大，主宰学校的一切决策和管理职权。另一方面，已经设立好的民主管理组织却不能发挥应有的作用，这也是一种教育资源的浪费。
因此，确保学校民主管理组织民主管理权从形式上的民主推进到实质上的民主十分重要。要实现这一逻辑不仅需要学校领导对民主管理要有足够的认识和支持，还需要民主管理组织自身靠其完善和成熟的组织制度和权利构架去争取对民主管理权利的实质性掌握。其中，最重要的就是要保障民主管理组织对学校重大决策的参与和决定权。只有拥有了重大决策的决定和参与的权利，才能从根本意义上保证民主管理组织存在的权威性，从而保障民主管理组织的实质权利。
2. 集体智慧与个人才能相结合
所谓学校民主管理，简单来讲就是集合最广大群众的集体意志对学校进行管理。因此，学校利益相关者的集体智慧必须在民主管理过程中得以充分体现和利用。另一方面，民主管理不能忽略个人才能的重要作用，不能埋没个人能力。只有充分发挥集体的智慧又不埋没个人能力，才能保证学校决策和管理的科学性、有效性和效率。
3. 重视民主意识和民主素质的培养
目前学校领导对民主管理工作重视程度不够，且教职工也缺乏参与民主管理的意识。这些问题产生的一个根本原因就是民主观念没有深入他们的内心，没有形成一种民主意识和民主素质 ④。因此，一方面需要对相关人员进行民主理念的教育和指导；另一方面需要在学校营造一种民主氛围，在学校各项决策和管理事务中都多听听、多采纳群众的意见和建议，这既利于学校的科学决策也能提高学校相关人员参与民主管理的积极性。久而久之，民主意识必将深入人心，民主素质必将得到提升，民主会成为学校相关人员的一种生活方式。
4. 民主管理组织要发挥监督制衡的重要作用
民主管理的一个重要职能是对学校的各项工作进行监督保障。这种监督保障要到达的最终目标是使学校利益相关者的民主管理权利同学校的行政管理权力达到一个相互制衡的状态。学校行政管理人员对学校民主管理机构有领导和指导权，民主管理机构对学校行政管理人员又有监督和制约作用。在学校内部形成这种管理权利的平衡是十分重要的，这能防止行政领导的独断专权和权利滥用，也不至于使学校管理工作过于民主，造成一盘散沙的不利局面。从实质上而言，这就是“集权”和“放权”相互平衡和制约的关系问题。
注释：
① 学校教育生产力的提高还依傍于教师质量、课程质量、教学质量、领导体制等方面。
② 具体而言，校长负责制存在三个方面的管理风险——党政关系方面，可能使得党的监督作用和能力弱化；政群关系方面，教师的福利、职称、人事安排更多的受到了校长权利的牵制；行政权力的内部关系方面，学校中层干部的工作能力、行政能力受到校长影响明显。
③ 除此之外，中小学还有校务公开制度及学生民主管理组织，如学生自主管理委员会、学生行为自律仲裁庭等民主管理制度组织形式。
④ 所谓民主素质就是指争取民主权利、参与民主管理的能力。
作者简介：
王亮（1988-），男，重庆万州人，首都师范大学教育学院教育经济与管理硕士研究生。
田汉族（1964-），男，湖南临澧人，首都师范大学教育学院教授，博士，研究方向为教育经济、教育管理、教学理论。