非规施政的制度原因

　　《南风窗》：政绩考核对县委书记的施政带来了哪些影响？为什么经济指标起决定性作用的局面很难改变？
　　李克军：现在上级党委和组织部门对政绩考核也有很多看法，但是离开这个“抓手”似乎又不好评价，所以就在政绩考核的方式，特别是考核指标的设定上下了很多功夫，增加了很多社会发展指标和人民群众评价指标，这些做法有点作用，但仅仅是一个导向，实际没有多大改观。
　　为什么呢？一个重要问题是政绩考核千变万变，终归是要打分的。我了解了七八个市的很多县，去年年底又到一个县调研过这个问题，弊端不但没有解决，反而越来越严重，考核项目越来越繁杂，过去20多个项目，现在有四五十项，村级考核指标都有六七十项了，分都是精准到零点几。
　　但是经济工作的可测定度比较高，其他可测度比较低，这是一个铁律。那么把经济指標的分值定低一点行不行呢？还是不行。比如一项社会发展指标20分，经济指标10分，但是在社会发展那项指标上，一些单位打19分，一些单位打20分，而经济指标那一项最高的10分，最低的5分，还是在经济指标上拉差距，造成大家都盯着经济指标。
　　还有就是否定性指标，上访到北京扣多少分，到省里扣多少分，都有明确的规定，如何避免扣分，那只能维稳，压力型维稳的体制迟迟得不到改变。某些考核还涉及县里的整体利益，所以急功近利的作风非常明显，弄虚作假的动力也非常大。
　　《南风窗》：县委书记的非规施政是如何形成的？除了权力的任意行为之外，是不是有被动的制度性原因？
　　李克军：主要原因还是改革不到位，政策不配套，民主法治不健全，良好的政治生态没有真正形成。
　　比如说财政资金使用，首先，财政资金的争取就给县委书记跑要提供了相当大的空间，甚至可以说，跑要财政资金是县委书记、县长们施政中的头等大事。搞招商引资、上项目很艰难，需要一个过程，但是要钱就不同了，特别是这些年来中央财政的实力越来越强，而且强调向下转移支付。
　　税费改革以来，支持三农的资金每年都在增长。以黑龙江省为例，很多县市的财政收入只有几千万、一到两亿，但是所有的县财政支出都是十多亿，有的多达二十几亿，这在我当县委书记期间是从来没有的事。那时候，怎么保证公务员、教师的工资开支，是县委书记、县长压力很大的一件事，很棘手。现在开支都不成问题了，在这种情况下，谁能把县里的广场修得漂亮一些，谁能把路修得好一些，很大程度上取决于谁能要钱。因为县级财力尤其是欠发达地区非常弱。不去跑钱，不要说政绩问题，连正常的运转都难以维持。
　　要钱的第一步就是可研报告，这是一个基础条件，但是如实去做，往往和国家有关部委的资金投向不能契合。符合条件的假如有50个行政单位，一批资金只能给10个单位，谁的可研报告做得好，谁就可能把钱拿来，所以有的时候就不能完全实事求是，首先就会从可研报告上做文章，打政策擦边球也就难以避免了。
　　另外，对上负责的体制，使得县这一级经常要围着上级的指挥棒转。体现在工作形式上就是运动化，一段时间上面抓维稳，县里就把主要精力放在维稳上，甚至把各个职能部门拆开调人，全力抓维稳，过一段时间又抓招商引资，县里又会把招商引资的责任分到各部门。
　　有的地方大拆大建把上级对下级的督促叫“过堂”，就是说压力非常大。在这种高压下，依法办事就很难讲了。比如说财政预算，应该是由政府提出，在人民代表大会上通过才能生效，但实际上人大通过的财政预算法律效力是非常弱的，某省前几年就出现过这种情况，人大会后，3月份的时候，省委书记提出全省财政收入要过多少，按这个数一看，原来确定的增幅目标实现不了，各地开会调高目标，财政预算不是成为一纸空文吗？但是哪一级党委敢于顶这个压力啊。关键是这个否决带来一个后果，视法律为儿戏，视人大的决定为儿戏，实际上是个人权力向法律挑战。

上升通道影响《南风窗》：县委书记的晋升通道是否顺畅？

　　李克军：县委书记的升迁渠道一般是副市级领导，还有一个是省级副厅，现在差不多有一半左右能够得到提拔。特别是这几年，县委书记由省里直管，县委书记直接到省直部门的机会也很大，我当县委书记的年代这种情况就少一些，因为那时候县委书记是市里管。
　　现在，县委书记的任期也很短，我过去算过，也就是平均两年多一点，现在基本上没有大的改变。还有就是调动频繁，县委书记往往在从小县干一段时间，再到大县干一段才能获得提拔，现在差不多有一半左右能实现副市级领导或者省级副厅职务上的追求。由于这几年重视对县委书记的培养，而且县委书记岗位能锻炼人，上上下下对“宰相出于州县”这个理念都比较认可，因此从县委书记里提拔干部多了一些。
　　《南风窗》：县委书记升迁取决于什么因素，除了政绩之外，作为的“潜规则”能占到多大分量？
　　李克军：我觉得领导干部升迁取决于3个方面：一个是业绩，一个是关系，一个是资历，另一个就是机遇。业绩和关系那是自己可以去创造的，在这个过程中难免会出现急功近利的行为。
　　所谓机遇可能要复杂一些。举个例子，我原来在哈尔滨所辖的延寿和阿城工作，那时候正赶上松花江和哈尔滨市合并，哈尔滨从原来的管两三个县市一下子要管十几个县市，而且哈尔滨是副省级城市，干部级别偏高，很多人就认为，县委书记要回到市里当个局长就相当于升两级，正处变为正局，市里就决定县委书记还是在县里干吧，要回到市里安排，给个副局长那就算不错了。市里就希望省里能给安排，省里又认为哈尔滨有那么多局级岗位，安排更方便。结果当时很多人都没有动，我在县委书记岗位干了接近9年，这是一个重要原因。
　　这是一个特殊背景下的例子，更普遍的情况是，空位的出现和补充人选的偶然性因素太多。比如一个县委书记可能要被提拔至某个岗位，因为那个岗位上原来的干部要调动到别的地方去，但那个领导干部因为某种原因又不想去了，县委书记错过了这一机遇，下一步再想走的时候，年龄已经过了。所以，对从政人员来说，机遇是很重要的。整个的干部调整布局中，就是你上他下，尤其是强调纵向交流干部以来，空降干部非常多，有时候眼看着要提拔上去了，上面又派来一个。
　　《南风窗》：晋升空间和获得提拔的方式对县委书记的施政心理和预期有什么影响？
　　李克军：虽然多数县委书记都能够实现职务目标，但升迁到的位置优劣和时间早晚这个问题对县委书记至关重要，45岁左右到50岁年龄段的县委书记是最多的。对45岁左右的干部来说，早一点升迁还有下一步，晚一点升迁那就没有了。另外，同样升迁，在中国的环境下，不同位置的权力大小和受尊重程度差别太大，这两个问题是多数县委书记难免要考虑的问题。
　　要想早一点升迁快一点升迁到一个好位置，难免会影响施政心理和预期。如果没有特殊情况，下一步预期一般是可以实现的，问题不大，只要不出事。但是尽快升迁就要尽快取得政绩，所以县委书记就面临一个矛盾，要取得政绩就要冒风险，而要是过于保守，提拔的概率特别是早提拔的可能就小，反过来太冒风险又可能出事，连现有位置都保不住。由于问责和反腐败的加大，现在很多县委书记都开始不得不考虑安全目标，平稳过渡。