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1994年,中央为强化对政府收入来源的控制,开始实行分税制改革,即大幅增加中央财政收入在总财政收入中的比例,这在很大程度上限制了地方政府的财政收入分成,造成地方政府财权和事权不匹配、预算资金吃紧的问题(梁瓒,2010).加之地方政府领导面临着严格的政绩考核竞争,“城投债”应运而生(安国俊,2010).