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土地征收法律制度最早源于罗马时期，始见于荷兰著名法学家格老秀斯。他认为土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权”，以此原则为“公共用途”时，领主可获得私人土地。但国家在如此行为之时，必须对被征地人给予补偿。我国的土地征收法律制度建立于上个世纪50年代，而我国正处于经济快速发展城市化快速发展、城市的扩张进程中，土地征收的问题日益凸显。而随之而来的公共利益将与土地征收存在于经济、法律探讨的领域。
概念的界定
公共利益
“公共利益”简称“公益”，相似的用语有：“大众福扯”、“社会福扯”、“公共福利”、“社会福利”。“公共利益”一词最早可以追溯到公元前五六世纪的古希腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种整体国家观，与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。
边沁认为：“公共利益”绝不是独立于个人利益的特殊利益。“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益的总和。不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义”。英国的哈耶克则对公共利益有一种独特的见解：公共利益只能定义为一种抽象的秩序—“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的”。
关于公共利益的概念不同的时代、国家有其自身不同的界定，在我国的市场经济条件下，边沁的“公共利益”概念有其积极的一面，物权法的出台便是要大力保护私人权利，调整好公共利益与私人权益之间的平衡关系。我国现行《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都以公共利益作为国家征收土地的唯一法定事由，但上述规范性文件均未对“公共利益”予以明确限定。笔者认为，公共利益就是一定范围内不特定多数人的利益，从质的方面来说，公共利益实际上是一种价值判断,必须以一个变迁中社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。
公共利益的内容
关于公共利益的内容，各个不同的国家间的确定是不同的。按立法体例，可分为两种形式：一种形式是概括性规定。另一种形式是列举性规定，这种规定较为明确具体，有利于对征收权进行制约，防止权力滥用。梁慧星先生认为，公共利益是指公共交通道路、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家对法律规定的其他公益事业。我国现行的立法体制采取了概括性规定。然而此种方式过于抽象，执行操作中并不能起到预期的效果，容易导致行政权的滥用。对此，王利明教授主张不在物权法中界定“公共利益”的内容，而通过严格界定土地征收的条件和程序加以解决。但这种界定必然通过行政法规的方式做出，而土地征收的立法与执行若同时归于行政主体，则会造成土地征收权的扩张。另一方面，在司法解释中个案确定公共利益的内涵也存在对于行政主体的有效制约问题，现实中行政权对于司法权的干涉不能不说为司法解释透射出了阴影，而且现实中存在各个地方标准不尽相同的情况，司法解释很难通过对一地的解释普遍适用于全国。相比较而言，列举式则更为合理，因为列举式首先把公共利益中最大的一部分划定出来，这就使公共利益具有了相对的确定性。然而公共利益具有发展性，列举式必然有滞后性，但是可以辅助以排除规定作为例外条款，将单纯的商业利益、企业利益、集团利益甚至国家利益从公共利益中予以排除。
土地征收实质、公共利益合理适用
土地征收是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，对土地所有权加以强制剥夺，并给予补偿的制度。对“公共利益”的概念，无论是宪法修正案还是新出台的《物权法》都采取了正面回避的做法。
基于土地征收的实质性，公共利益应该达到一定范围内的合理适用，具体应该是：首先，公共利益应该符合社会公平的价值判断。其次，公共利益应该符合效率的价值判断。公共利益最重要的社会价值在于促进社会资源的合理利用和社会的可持续发展，公共利益个人利益相比，应该是更高层次的重大利益，是为了实现社会资源的可持续利用，最大限度地发挥其效益,必须由最有能力利用资源的人以最佳的方式来充分占有和利用。再次，公共利益还应该符合文化、道德、宗教等价值判断。最后，对公共利益的分析，可以使我们理性的认识公共利益是建立在个人正当利益基础之上并由不特定人受益的，并经由立法者价值衡量后认定的高于个人利益的重大利益，是在一定历史时期主体对客体的法律的、政治的、经济的、社会的、甚至是文化、风俗、习惯与宗教多方面的价值判断。征收的必要性既来自经济方面，也来自非经济方面。因此,土地征收的价值判断不是单一的，而是多方面的。
我国公共利益存在的问题
我国的土地征收，在公共利益的价值取向和具体适用上都存在一定的缺陷。
（一）有关“公共利益”的范围规定得不够明确。我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。公共利益范围界定的不明确，使得在土地征收过程中存在法律、经济以及具体实际操作的各项问题。
（二）现行法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾。《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地笼统的被规定在一起。
（三）缺乏土地征收目的合法性的审查机制。土地征收目的的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。但在我国《土地管理法》中，只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定。 完善公共利益下的土地征收
公共利益范围的确定
我国的公共利益的范围确定应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式。另外，以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的，以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础,同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法,建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
严格区分公益性和经营性建设用地
将土地征收严格限制在公益性建设用地内建议将现在现行《土地管理法》“建设用地”一章划分为“公益性建设用地”和“经营性建设用地”两部分,明确规定只有公益性建设用地才允许通过土地征收获得土地，而经营性建设用地可以通过两个渠道解决：充分利用现有国有的土地。开放国有土地市场，用地单位通过出让、转让、租赁等方式从土地管理部门或其他国有土地使用权人手中取得国有土地使用权。还应通过合适的方式使农村集体所有的非农建设土地进入市场。
建立认定“公益目的性”的专门机构
设立专门的机构对建设项目的公益目的性进行认定是有必要。这里可借鉴我国台湾地区《土地征收条例》第10条的规定，“在用地申请前，由需用地人将其要兴办的事业报公益目的性认定机关认定许可，以证明其兴办的事业属于公共利益的范围。”土地征收的公益目的性是对土地征收权的一种限制，所以,公益目的性的认定机构要和行使土地征收权的机构分开。在我国，土地征收权的行使主体是县级以上各级人民政府，所以，公益目的性的认定机构不宜再是行政主体。建议在县级以上各级人大常委会中设立认定公益目的性的专门机构。对土地征收的公益目的性进行认定，实际上也是对土地征收机关行使土地征收权的一种监督，在人大常委会中设立该种机构与人大常委会的监督职能是相协调一致的。
寻求正当法律程序
对于基于公共利益的土地征收，不能肆意而无法律程序的进行，在解决我国这一现实的同时，我们应该深刻看到在土地征收问题中的正当法律程序。首先，土地征收前的公告或公示程序，告知土地征收的举办事业、征收事业的目的、范围等事项。其次，对于影响甚大的征收个人财产行为，应进入立法程序，由立法机关举行包括法律工作者、公众参加的公开听证会，审查和调整行政部门的全部行为。立法机关的决定可以具有个案性，对于是否符合公共利益的重大建设工程等项目，由立法机关做出决定。再次，就补偿方案与被征收人协商、谈判。最后，司法救济程序，允许土地权利人寻求司法救济，法院就征收的合理性和合法性做出裁决，制约政府的征收行为。
完善土地审查的合法性
关于《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查。其次，建立土地征收目的不合法时的救济制度，加强征地目的合法性的事后审查。被征收人在认为土地征收目的不合法时，针对土地征收这一行为，可以向有关行政机关提出行政复议,也可以向人民法院提起行政诉讼。
结语
公共利益与土地征收是一个经济问题、行政问题更是一个法律问题，公共利益的界定就是为政府行使公权力划定一定的范围，确保公民私有财产权免被公权力侵害。因此，公共利益是适应社会发展需要，以个人正当利益为基础的价值判断的过程。政府在进行土地征收的同时应该充分考虑到其公共利益的具体与合法完整性，能够给予合理的价值评估体系和具体公益性措施，严格遵循法定的程序完成土地征收。基于我国公共利益与土地征收中存在的弊端，我们应该在程序上、体制上和整体社会效益上进行改进和完善，最终达到公正、公平、效率的公共利益下的土地征收。
（作者单位：曲靖师范学院政法学院）
概念的界定
公共利益
“公共利益”简称“公益”，相似的用语有：“大众福扯”、“社会福扯”、“公共福利”、“社会福利”。“公共利益”一词最早可以追溯到公元前五六世纪的古希腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种整体国家观，与整体国家观相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。
边沁认为：“公共利益”绝不是独立于个人利益的特殊利益。“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益的总和。不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义”。英国的哈耶克则对公共利益有一种独特的见解：公共利益只能定义为一种抽象的秩序—“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的”。
关于公共利益的概念不同的时代、国家有其自身不同的界定，在我国的市场经济条件下，边沁的“公共利益”概念有其积极的一面，物权法的出台便是要大力保护私人权利，调整好公共利益与私人权益之间的平衡关系。我国现行《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都以公共利益作为国家征收土地的唯一法定事由，但上述规范性文件均未对“公共利益”予以明确限定。笔者认为，公共利益就是一定范围内不特定多数人的利益，从质的方面来说，公共利益实际上是一种价值判断,必须以一个变迁中社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。
公共利益的内容
关于公共利益的内容，各个不同的国家间的确定是不同的。按立法体例，可分为两种形式：一种形式是概括性规定。另一种形式是列举性规定，这种规定较为明确具体，有利于对征收权进行制约，防止权力滥用。梁慧星先生认为，公共利益是指公共交通道路、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及饮水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家对法律规定的其他公益事业。我国现行的立法体制采取了概括性规定。然而此种方式过于抽象，执行操作中并不能起到预期的效果，容易导致行政权的滥用。对此，王利明教授主张不在物权法中界定“公共利益”的内容，而通过严格界定土地征收的条件和程序加以解决。但这种界定必然通过行政法规的方式做出，而土地征收的立法与执行若同时归于行政主体，则会造成土地征收权的扩张。另一方面，在司法解释中个案确定公共利益的内涵也存在对于行政主体的有效制约问题，现实中行政权对于司法权的干涉不能不说为司法解释透射出了阴影，而且现实中存在各个地方标准不尽相同的情况，司法解释很难通过对一地的解释普遍适用于全国。相比较而言，列举式则更为合理，因为列举式首先把公共利益中最大的一部分划定出来，这就使公共利益具有了相对的确定性。然而公共利益具有发展性，列举式必然有滞后性，但是可以辅助以排除规定作为例外条款，将单纯的商业利益、企业利益、集团利益甚至国家利益从公共利益中予以排除。
土地征收实质、公共利益合理适用
土地征收是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，对土地所有权加以强制剥夺，并给予补偿的制度。对“公共利益”的概念，无论是宪法修正案还是新出台的《物权法》都采取了正面回避的做法。
基于土地征收的实质性，公共利益应该达到一定范围内的合理适用，具体应该是：首先，公共利益应该符合社会公平的价值判断。其次，公共利益应该符合效率的价值判断。公共利益最重要的社会价值在于促进社会资源的合理利用和社会的可持续发展，公共利益个人利益相比，应该是更高层次的重大利益，是为了实现社会资源的可持续利用，最大限度地发挥其效益,必须由最有能力利用资源的人以最佳的方式来充分占有和利用。再次，公共利益还应该符合文化、道德、宗教等价值判断。最后，对公共利益的分析，可以使我们理性的认识公共利益是建立在个人正当利益基础之上并由不特定人受益的，并经由立法者价值衡量后认定的高于个人利益的重大利益，是在一定历史时期主体对客体的法律的、政治的、经济的、社会的、甚至是文化、风俗、习惯与宗教多方面的价值判断。征收的必要性既来自经济方面，也来自非经济方面。因此,土地征收的价值判断不是单一的，而是多方面的。
我国公共利益存在的问题
我国的土地征收，在公共利益的价值取向和具体适用上都存在一定的缺陷。
（一）有关“公共利益”的范围规定得不够明确。我国只是原则性的规定了土地征收必须符合“公共利益”，但具体什么事业符合“公共利益”却没有明确的规定。公共利益范围界定的不明确，使得在土地征收过程中存在法律、经济以及具体实际操作的各项问题。
（二）现行法律规定与“公共利益”的目的存在矛盾。《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,该条第2款同时规定“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”按照该条规定，单位和个人进行建设可以申请使用原来属于国家所有的土地，也不排除申请使用国家征收的土地的可能。如果是这样，就严重违背了“公共利益”的目的。法律中出现这种矛盾之处是因为立法者在立法时没有区分开公益性和经营性建设用地，以至于土地征收与建设用地笼统的被规定在一起。
（三）缺乏土地征收目的合法性的审查机制。土地征收目的的审查机制既包括土地征收申请、批准前，有关机关对土地征收目的合法性的事前审查，也包括土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，可以称为事后审查。但在我国《土地管理法》中，只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制却没有任何的规定。 完善公共利益下的土地征收
公共利益范围的确定
我国的公共利益的范围确定应采取为世界上多数国家所采用的概述加列举式的立法方式。另外，以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的，以这条规定作为确定我国土地征收的“公共利益”的范围基础,同时将教育、卫生、环境保护等项目明确列入“公共利益”的范围之中。还应加强与“公共利益”有关的各项事业的立法,建立我国完整的公益事业法立法体系，具体规定各项公共事业中的哪些建筑、设施可以适用土地征收。
严格区分公益性和经营性建设用地
将土地征收严格限制在公益性建设用地内建议将现在现行《土地管理法》“建设用地”一章划分为“公益性建设用地”和“经营性建设用地”两部分,明确规定只有公益性建设用地才允许通过土地征收获得土地，而经营性建设用地可以通过两个渠道解决：充分利用现有国有的土地。开放国有土地市场，用地单位通过出让、转让、租赁等方式从土地管理部门或其他国有土地使用权人手中取得国有土地使用权。还应通过合适的方式使农村集体所有的非农建设土地进入市场。
建立认定“公益目的性”的专门机构
设立专门的机构对建设项目的公益目的性进行认定是有必要。这里可借鉴我国台湾地区《土地征收条例》第10条的规定，“在用地申请前，由需用地人将其要兴办的事业报公益目的性认定机关认定许可，以证明其兴办的事业属于公共利益的范围。”土地征收的公益目的性是对土地征收权的一种限制，所以,公益目的性的认定机构要和行使土地征收权的机构分开。在我国，土地征收权的行使主体是县级以上各级人民政府，所以，公益目的性的认定机构不宜再是行政主体。建议在县级以上各级人大常委会中设立认定公益目的性的专门机构。对土地征收的公益目的性进行认定，实际上也是对土地征收机关行使土地征收权的一种监督，在人大常委会中设立该种机构与人大常委会的监督职能是相协调一致的。
寻求正当法律程序
对于基于公共利益的土地征收，不能肆意而无法律程序的进行，在解决我国这一现实的同时，我们应该深刻看到在土地征收问题中的正当法律程序。首先，土地征收前的公告或公示程序，告知土地征收的举办事业、征收事业的目的、范围等事项。其次，对于影响甚大的征收个人财产行为，应进入立法程序，由立法机关举行包括法律工作者、公众参加的公开听证会，审查和调整行政部门的全部行为。立法机关的决定可以具有个案性，对于是否符合公共利益的重大建设工程等项目，由立法机关做出决定。再次，就补偿方案与被征收人协商、谈判。最后，司法救济程序，允许土地权利人寻求司法救济，法院就征收的合理性和合法性做出裁决，制约政府的征收行为。
完善土地审查的合法性
关于《土地管理法》中的土地征收审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收目的合法性的事前审查。其次，建立土地征收目的不合法时的救济制度，加强征地目的合法性的事后审查。被征收人在认为土地征收目的不合法时，针对土地征收这一行为，可以向有关行政机关提出行政复议,也可以向人民法院提起行政诉讼。
结语
公共利益与土地征收是一个经济问题、行政问题更是一个法律问题，公共利益的界定就是为政府行使公权力划定一定的范围，确保公民私有财产权免被公权力侵害。因此，公共利益是适应社会发展需要，以个人正当利益为基础的价值判断的过程。政府在进行土地征收的同时应该充分考虑到其公共利益的具体与合法完整性，能够给予合理的价值评估体系和具体公益性措施，严格遵循法定的程序完成土地征收。基于我国公共利益与土地征收中存在的弊端，我们应该在程序上、体制上和整体社会效益上进行改进和完善，最终达到公正、公平、效率的公共利益下的土地征收。
（作者单位：曲靖师范学院政法学院）