论文部分内容阅读
摘 要：撤回起诉制度以一种刑事诉讼过滤机制和诉讼程序补救机制，保障无罪的人不受刑事追究，彰显诉讼的程序价值和人权保障功能，回起诉的适用还存在一些问题，影响到刑事诉讼程序公平正义的实现。从完善刑事公诉案件撤诉制度以及适应刑事诉讼法改革需要的角度出发，有必要在立法层面确立先进的现代诉讼理念和在司法层面制定规范化的指导原则。
关键词：撤回公诉；存在问题；建议
撤回起诉制度以一种刑事诉讼过滤机制和诉讼程序补救机制，保障无罪的人不受刑事追究，彰显诉讼的程序价值和人权保障功能，在检察工作中，如何正确运用撤诉权，防止因不当撤诉带来的负面效应，无疑是体现公正执法、有错必纠，实现法律效果、社会效果的兼容，促进社会和谐稳定的关键之举。
刑事案件由检察机关向法院提起公诉后，未经宣判，因案件事实、证据发生变化，发现存在不宜或不能将被告人定罪或交付审判的情形，检察机关主动将提起公诉的案件从法院撤回。司法实践中撤回公诉案件在检察机关已起诉的案件中已经客观存在且占有一定比例。但实践中，撤回起诉的适用还存在一些问题，影响到刑事诉讼程序公平正义的实现。
一、检察机关撤回起诉的基本情况
有些检察机关撤回起诉的案件涉及的罪名比较分散，常见性、多发性犯罪比较多；法定的“发现不存在犯罪事实，犯罪事实并非被告人所为，或者不应当追究被告人刑事责任的”撤诉情形比较少，而证据原因占得比重相对较大，公安补充证据后重新起诉和与公安在没有新证据时协调撤案的情形比较普遍。
二、检察机关在撤回起诉实践中存在的问题
基于上述数据及分析，可以看出检察机关在撤回起诉实践中存在一些问题，具体表现在以下方面：
（1）我国现行刑事诉讼法对撤回起诉尚无明确规定。仅以“两高”的司法解释来规定刑事公诉案件的撤诉制度，不但法律位阶低，也不符合现代刑事诉讼“程序法定”原则的基本要求。除了刑事诉讼法外，在现行的《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》中，也没有规定检察院有权提请撤诉，人民法院有权裁定准许撤诉。根据《立法法》第8条、第9条的规定，涉及到人民法院和人民检察院的职权、犯罪和刑罚、限制人身自由的强制措施和政治权利的剥夺、司法制度等，都必须制定法律，不得授权。因此，我们可以说，现行的有关公诉案件撤诉制度的“两高”规定，不但位阶低，而且在合法性上存在问题。这在司法理论和实践中暴露出的问题是显而易见。现行刑事公诉撤诉制度涉及作为国家控诉机关的检察权的配置，也涉及到人民法院审判权的配置，根据程序法定原则，应当由作为基本法律的刑事诉讼法来加以规定。因规定不清，导致检、法两家对犯罪构成的理解或罪名的认定存在偏差，司法实践对撤回起诉的法律适用掌握不统一，以及认识水平和责任心等意识层面上存在着偏差，法院认为检察机关对被告人提出的指控，因构成要件欠缺、要件不相符、起诉罪名认定有错误而撤回起诉。
（2）撤回起诉的原由及司法救济欠缺。最高人民检察院于2007年下发的《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》，限定了适用撤诉的三类法定情形，包括因无犯罪事实或犯罪事实并非被告人所为的而不认定为犯罪的情形，因被告人无刑事责任能力的或法律或司法解释发生变化而不追究刑事责任的情形，因证据不足或证据发生变化而不符合起诉条件的情形。其他情况并不是法定的撤诉原由，从某种意义上说，这是检察机关对撤诉适用范围的扩大，是一种权力的滥用，并且没有司法救济程序相配套。在实践中，存在法院在对材料实质审查过程中，认为被告人可能不构成犯罪，经合议可作无罪判决，提前与检察机关进行沟通，建议撤回起诉。这种做法其实已损害了被害人的合法权益，因被害人没有相应的司法救济程序，只有向作出撤诉的检察机关申诉，但这时的检察机关是决定机关，并非中立机关，其救济是很难实现的。
（3）撤回起诉后的处理混乱。依据现行司法解释撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据，检察院不得重新起诉，如起诉，法院不予受理。问题在于，没有新证据对案件如何进行处理，法律未作任何规定。在司法实践中，对此比较混乱，从调查的情况可以看出，很多是对犯罪嫌疑人继续羁押，或撤诉后变更或解除强制措施不及时导致变相超期羁押，以等待补充新证据；有的基于撤回起诉的效力不同，进行撤案和作出不起诉的决定。由于认识不同或差异，在操作层面比较混乱。
三、刑事撤回起诉制度完善与改革
现行刑事诉讼法对撤回起诉虽无明确规定，但“两高”的司法解释却规定了刑事公诉案件的撤诉制度，在司法实践中也常运用，这给学界造成了困惑，也给司法实践带来的不少问题。从完善刑事公诉案件撤诉制度以及适应刑事诉讼法改革需要的角度出发，有必要在立法层面确立先进的现代诉讼理念和在司法层面制定规范化的指导原则。
（1）刑事诉讼法应对撤回起诉重新作出明确规定。根据现代刑事诉讼“程序法定”原则的基本要求，刑事公诉撤诉制度涉及作为国家控诉机关的检察权的配置，也涉及到人民法院审判权的配置，根据程序法定原则，应当由作为基本法律的刑事诉讼法来加以规定。因此，在刑事诉讼法的修改过程中，不仅要明确规定我国刑事诉讼遵循程序法定原则，还必须明确制定公诉案件的相关撤诉制度。建议在刑事诉讼法修改时以立法的形式对刑事公诉撤回起诉制度加以明确，在“两高”进行解释时严格界定刑事撤回起诉的定义、范围、性质及检察机关撤回时的时间、效力、法律后果，救济程序启动等。如规定撤回起诉的时间即限定在提起公诉后法院审理前的阶段，撤诉后重新起诉一次为限，刑事案件的被害人不服不起诉决定的，可以在法定期限内向上一级人民检察院申诉，也可以直接向人民法院起诉等制度。
（2）检察机关提前介入侦查、提高审查起诉水平。对于证据不足、侦查取证的程序、手段违法等原因造成的撤案，可以提高侦查取证、审查起诉水平是从源头上解决这一问题的根本性出路。加大侦查介入力度，对侦查机关的侦查活动给予引导，严把侦查监督关，抓好逮捕工作；要强化侦查、审查起诉人员程序意识，严格依照法定程序办案。提高公诉质量，有效预防和减少撤回起诉。在全面查清事实、取证到位、保证公诉质量的同时，依法适用不起诉；对于重大、疑难和意见分歧较大的案件，必要时可以进行诉前审查，提交检委会讨论，促使检察机关慎重起诉；对案件质量不过关，并确已无法补救的案件，应作存疑不起诉。
（3）加强对撤回起诉的监督制约。检察机关内部应建立健全撤回起诉的监督程序，完善检察一体化机制，建立下级检察机关在撤回起诉前，报上一级检察机关批准制度，严格控制不必要撤诉、不及时撤诉、不当撤诉等情况的发生。对于承办人擅自提出撤回起诉，或滥用撤回起诉权的，要严肃追究有关人员的责任。检察机关外部监督由法院对撤回起诉后重新起诉案件的审查，通过法院把好撤诉案件重新起诉的立案关，在一定程度上制约撤回起诉权的滥用。检察机关将案件撤回起诉后，充分行使监督权，及时与检察院交换意见，如果没有新的事实或新的证据再行起诉的，把撤诉后不符合重新起诉条件的案件法院应当“拒之门外”。同时保障律师依法行使执业权利。
（4）完善相关法律文书格式 。关于撤回起诉的法律文书问题，有人提出，1998年最高人民检察院将其名称定为“撤回起诉决定书”不妥，与撤回起诉权性质不符，建议更名为“撤回起诉意见书”。笔者认为，撤回起诉既然是检察机关公诉权的重要内容和应有之义，检察机关就应当有权决定撤回起诉。因案件处于审判阶段，需经法院审查裁定是否准许，但不能因此就认为需要将“撤回起诉决定书”名称改为“撤回起诉意见书”。此外，高检院应对检察机关变更起诉、追加起诉的法律文书格式作出规定，避免因法律文书格式欠缺而滥用撤回起诉决定书。
参考文献：
[1]祝圣武，李宏玉.公诉撤回制度废除新论——以公诉权的有限性为视角，《唯实》，2008（6）
[2]翁品.论公诉案件撤回起诉的合法性与合理性.《中共乐山市委党校学报》，2008（5）
[3]张兆松.论撤回公诉中的若干争议问题.《中国刑事法杂志》，2006（4）
关键词：撤回公诉；存在问题；建议
撤回起诉制度以一种刑事诉讼过滤机制和诉讼程序补救机制，保障无罪的人不受刑事追究，彰显诉讼的程序价值和人权保障功能，在检察工作中，如何正确运用撤诉权，防止因不当撤诉带来的负面效应，无疑是体现公正执法、有错必纠，实现法律效果、社会效果的兼容，促进社会和谐稳定的关键之举。
刑事案件由检察机关向法院提起公诉后，未经宣判，因案件事实、证据发生变化，发现存在不宜或不能将被告人定罪或交付审判的情形，检察机关主动将提起公诉的案件从法院撤回。司法实践中撤回公诉案件在检察机关已起诉的案件中已经客观存在且占有一定比例。但实践中，撤回起诉的适用还存在一些问题，影响到刑事诉讼程序公平正义的实现。
一、检察机关撤回起诉的基本情况
有些检察机关撤回起诉的案件涉及的罪名比较分散，常见性、多发性犯罪比较多；法定的“发现不存在犯罪事实，犯罪事实并非被告人所为，或者不应当追究被告人刑事责任的”撤诉情形比较少，而证据原因占得比重相对较大，公安补充证据后重新起诉和与公安在没有新证据时协调撤案的情形比较普遍。
二、检察机关在撤回起诉实践中存在的问题
基于上述数据及分析，可以看出检察机关在撤回起诉实践中存在一些问题，具体表现在以下方面：
（1）我国现行刑事诉讼法对撤回起诉尚无明确规定。仅以“两高”的司法解释来规定刑事公诉案件的撤诉制度，不但法律位阶低，也不符合现代刑事诉讼“程序法定”原则的基本要求。除了刑事诉讼法外，在现行的《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》中，也没有规定检察院有权提请撤诉，人民法院有权裁定准许撤诉。根据《立法法》第8条、第9条的规定，涉及到人民法院和人民检察院的职权、犯罪和刑罚、限制人身自由的强制措施和政治权利的剥夺、司法制度等，都必须制定法律，不得授权。因此，我们可以说，现行的有关公诉案件撤诉制度的“两高”规定，不但位阶低，而且在合法性上存在问题。这在司法理论和实践中暴露出的问题是显而易见。现行刑事公诉撤诉制度涉及作为国家控诉机关的检察权的配置，也涉及到人民法院审判权的配置，根据程序法定原则，应当由作为基本法律的刑事诉讼法来加以规定。因规定不清，导致检、法两家对犯罪构成的理解或罪名的认定存在偏差，司法实践对撤回起诉的法律适用掌握不统一，以及认识水平和责任心等意识层面上存在着偏差，法院认为检察机关对被告人提出的指控，因构成要件欠缺、要件不相符、起诉罪名认定有错误而撤回起诉。
（2）撤回起诉的原由及司法救济欠缺。最高人民检察院于2007年下发的《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》，限定了适用撤诉的三类法定情形，包括因无犯罪事实或犯罪事实并非被告人所为的而不认定为犯罪的情形，因被告人无刑事责任能力的或法律或司法解释发生变化而不追究刑事责任的情形，因证据不足或证据发生变化而不符合起诉条件的情形。其他情况并不是法定的撤诉原由，从某种意义上说，这是检察机关对撤诉适用范围的扩大，是一种权力的滥用，并且没有司法救济程序相配套。在实践中，存在法院在对材料实质审查过程中，认为被告人可能不构成犯罪，经合议可作无罪判决，提前与检察机关进行沟通，建议撤回起诉。这种做法其实已损害了被害人的合法权益，因被害人没有相应的司法救济程序，只有向作出撤诉的检察机关申诉，但这时的检察机关是决定机关，并非中立机关，其救济是很难实现的。
（3）撤回起诉后的处理混乱。依据现行司法解释撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据，检察院不得重新起诉，如起诉，法院不予受理。问题在于，没有新证据对案件如何进行处理，法律未作任何规定。在司法实践中，对此比较混乱，从调查的情况可以看出，很多是对犯罪嫌疑人继续羁押，或撤诉后变更或解除强制措施不及时导致变相超期羁押，以等待补充新证据；有的基于撤回起诉的效力不同，进行撤案和作出不起诉的决定。由于认识不同或差异，在操作层面比较混乱。
三、刑事撤回起诉制度完善与改革
现行刑事诉讼法对撤回起诉虽无明确规定，但“两高”的司法解释却规定了刑事公诉案件的撤诉制度，在司法实践中也常运用，这给学界造成了困惑，也给司法实践带来的不少问题。从完善刑事公诉案件撤诉制度以及适应刑事诉讼法改革需要的角度出发，有必要在立法层面确立先进的现代诉讼理念和在司法层面制定规范化的指导原则。
（1）刑事诉讼法应对撤回起诉重新作出明确规定。根据现代刑事诉讼“程序法定”原则的基本要求，刑事公诉撤诉制度涉及作为国家控诉机关的检察权的配置，也涉及到人民法院审判权的配置，根据程序法定原则，应当由作为基本法律的刑事诉讼法来加以规定。因此，在刑事诉讼法的修改过程中，不仅要明确规定我国刑事诉讼遵循程序法定原则，还必须明确制定公诉案件的相关撤诉制度。建议在刑事诉讼法修改时以立法的形式对刑事公诉撤回起诉制度加以明确，在“两高”进行解释时严格界定刑事撤回起诉的定义、范围、性质及检察机关撤回时的时间、效力、法律后果，救济程序启动等。如规定撤回起诉的时间即限定在提起公诉后法院审理前的阶段，撤诉后重新起诉一次为限，刑事案件的被害人不服不起诉决定的，可以在法定期限内向上一级人民检察院申诉，也可以直接向人民法院起诉等制度。
（2）检察机关提前介入侦查、提高审查起诉水平。对于证据不足、侦查取证的程序、手段违法等原因造成的撤案，可以提高侦查取证、审查起诉水平是从源头上解决这一问题的根本性出路。加大侦查介入力度，对侦查机关的侦查活动给予引导，严把侦查监督关，抓好逮捕工作；要强化侦查、审查起诉人员程序意识，严格依照法定程序办案。提高公诉质量，有效预防和减少撤回起诉。在全面查清事实、取证到位、保证公诉质量的同时，依法适用不起诉；对于重大、疑难和意见分歧较大的案件，必要时可以进行诉前审查，提交检委会讨论，促使检察机关慎重起诉；对案件质量不过关，并确已无法补救的案件，应作存疑不起诉。
（3）加强对撤回起诉的监督制约。检察机关内部应建立健全撤回起诉的监督程序，完善检察一体化机制，建立下级检察机关在撤回起诉前，报上一级检察机关批准制度，严格控制不必要撤诉、不及时撤诉、不当撤诉等情况的发生。对于承办人擅自提出撤回起诉，或滥用撤回起诉权的，要严肃追究有关人员的责任。检察机关外部监督由法院对撤回起诉后重新起诉案件的审查，通过法院把好撤诉案件重新起诉的立案关，在一定程度上制约撤回起诉权的滥用。检察机关将案件撤回起诉后，充分行使监督权，及时与检察院交换意见，如果没有新的事实或新的证据再行起诉的，把撤诉后不符合重新起诉条件的案件法院应当“拒之门外”。同时保障律师依法行使执业权利。
（4）完善相关法律文书格式 。关于撤回起诉的法律文书问题，有人提出，1998年最高人民检察院将其名称定为“撤回起诉决定书”不妥，与撤回起诉权性质不符，建议更名为“撤回起诉意见书”。笔者认为，撤回起诉既然是检察机关公诉权的重要内容和应有之义，检察机关就应当有权决定撤回起诉。因案件处于审判阶段，需经法院审查裁定是否准许，但不能因此就认为需要将“撤回起诉决定书”名称改为“撤回起诉意见书”。此外，高检院应对检察机关变更起诉、追加起诉的法律文书格式作出规定，避免因法律文书格式欠缺而滥用撤回起诉决定书。
参考文献：
[1]祝圣武，李宏玉.公诉撤回制度废除新论——以公诉权的有限性为视角，《唯实》，2008（6）
[2]翁品.论公诉案件撤回起诉的合法性与合理性.《中共乐山市委党校学报》，2008（5）
[3]张兆松.论撤回公诉中的若干争议问题.《中国刑事法杂志》，2006（4）