让巡视工作闪耀法治光芒

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  党的十八大以来落马的18位省部级高官(截至完稿前),个个位高权重,其中有些人甚至直接工作在反腐一线,最终却发现他们本身也是腐败分子。这不由得让人们怀疑:倘若没有中央巡视组,他们会不会仍然带领我们继续“反腐败”呢?
  可见,在反腐败工作中,中央巡视组确实发挥了重要作用,所以有人呼吁实现巡视工作的常态化,以保持现有的反腐败高压态势。同时,我们也要注意到,哪怕巡视组有三头六臂,他们也无法发现现有的全部腐败问题,更没有精力查处所有的腐败问题。因此,必须把巡视组的工作和现有的反腐机制衔接起来,协同作战,合力反腐。巡视工作的常态化及其与现行制度有效衔接的核心和实质,就是巡视制度的法治化问题。
  法治是党领导人民治理国家的基本方略。党的十八大明确提出,要“实现国家各项工作法治化”,十八届三中全会更提出要建设“法治中国”。巡视是党章规定的一项重要制度,也是我国反腐体制的重要环节,当然应该纳入法治化的轨道。
  一、巡视工作的制度设计、工作方法、工作内容与法治理念契合
  从制度设计上看,巡视工作具有明确的法理依据。巡视工作法理意义上的“正当性”,取决于其所赖以产生的规则的正当性。《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》等党内法规对巡视工作有着较为详细的规定。作为执政党,共产党的党内规则的正当性是毋庸置疑的。特别是2009年《中国共产党巡视工作条例(试行)》的制定实施,完成了从工作部署到“条例”的转化,大大提升了巡视工作所依据规则的效力,也使得巡视工作更加符合法治的核心要求。
  从工作方法上看,巡视工作符合程序正义公开透明等法治理性。按照现行制度规定,中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。目前,中央建立巡视组组长库,由巡视工作领导小组根据每次巡视任务提出组长人选,一次一授权。这样的程序设置,使得巡视工作的运行符合法治的程序正义要求。
  2013年10月27日,中央纪委在网站上公布了中央巡视组工作流程图和主要工作方式,披露了中央巡视组工作的四大重点和九大手段。在过去的半年之内,中共中央政治局常委会两次听取巡视工作汇报。中共中央政治局常委、中央纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山则先后6次主持召开中央巡视工作领导小组会议,让一度神秘的中央巡视组工作越来越公开透明,进一步体现了法治的要求。
  从巡视内容上看,巡视工作具有明确的追求“权力制约”的法治理念。法治的核心理念是“权利保障”和“权力制约”。巡视工作正是通过限制公权力体现了这一法治要义。王岐山在第二轮巡视动员会上提出,要强化对“一把手”的监督。他还特别强调,第二轮巡视要按照中央对巡视工作提出的新要求,围绕“四个着力”,坚持发现问题、形成震慑不动摇。可以看到,在巡视工作中,权力必须受到约束这一法治理念得到了充分体现。
  二、创新巡视工作机制,发挥巡视工作与其他反腐败机制的综合效应,营造反腐法治环境
  从巡视工作实践来看,中央、地方巡视组开展巡视工作,大都有一个相对固定的时间,而这种固定时间的巡视达不到全覆盖,监督方面依然还存在漏洞,使一些腐败分子存在侥幸心理,削弱了这项制度的威慑作用。同时,法治要求公共治理的连续性和可预期性,现行巡视工作的“运动化”特征显得与法治要求有所脱节。这就要求,一方面,必须健全创新巡视工作机制,使其表现为稳定的常态。在每一个年份中稳定保持若干轮次的中央巡视和省市巡视,對于该项工作的开展和实效都大有裨益,可以最大限度地发挥巡视制度的成效;另一方面,巡视制度作为党内监督制度的一项重要内容,在继续强化巡视这种自上而下的监督的同时,还应与其他党内监督制度相互配合。“从作用方向上看,巡视制度是自上而下的监督,是少数人对多数人的监督。在任何监督体系中,自上而下的监督都是必不可少的,但无论从理论上还是从实践上看,单纯的自上而下的权力监督不可能产生实质性效果”。因此,在深入开展巡视工作的同时,更应注重支持和保证专门机关监督、支持和保证人大监督、支持和保证司法监督、支持和保证政协民主监督、加强社会监督,与巡视工作相配合、相协调、相衔接、相促进,坚持自上而下监督与自下而上监督相结合,构建一个全面而坚实的监督网络。同时,应注意到,巡视工作目的是发现问题,而不干预被巡视地区、单位的正常工作,不查办案件。在发现问题后,巡视组如何与相应的纪检、组织或党的其他职能部门有效联动,如何与法院、检察院等司法部门有效衔接,需要在接下来的巡视工作中进一步明确,这同样是法治的要求。
  三、进一步明确巡视工作的程序性规范,体现法治精神
  阳光是最好的防腐剂,约束权力的最佳手段就是把权力置于阳光下,因此,公开性原则始终是一项基本的法治原则。巡视制度作为党内监督的重要方式,当然应该坚持公开性原则。当前巡视工作中,公开性原则就从以下几方面得到体现:一是信息收集中的公开化。通过在重点巡视地区、单位设立巡视工作常设联络机构或长效举报电话和投诉信箱,以及网络举报等方式,搭建一个与被巡视地区广大干部群众进行交流的平台。二是巡视成果运用中的公开化。将包括反馈意见、整改方案、整改情况报告等巡视成果进行公开,可以保证有关部门的广大党员干部积极参与和民主监督,有利于巡视目的的根本实现。三是巡视案例的公开化。案例的公开,既可以考察巡视工作的成果,也可以发挥对于腐败分子的震慑教育作用。
  在巡视工作中,程序性制度设计和执行要为实现巡视工作的终极目标服务,也就是说,无论程序或实体设计,都要考虑到制度的效能问题。这就需要处理好以下问题:一是正确对待和适用自由裁量权的问题。巡视工作中存在着大量需要自由裁量的情形,需要巡视工作人员本着合法、合理并且高效的基本要求,为实现巡视工作的根本目标而采取适当的巡视措施和手段。二是增强巡视成果运用的效能。巡视组既要对领导班子及成员进行有效的监督,又要立足全局,把握政策,注意工作的方式方法,综合考虑政治和社会效果,从而既帮助被巡视地区和单位查找问题,又保护广大干部工作的积极性,促进领导班子团结,维护领导班子的权威。三是要明确责任。王岐山要求,中央巡视组要切实肩负起发现问题的责任。对重大问题应该发现而没有发现就是失职,发现问题没有客观汇报就是渎职,必须根据情况追究责任。这是十分有益的原则性要求,在今后工作中要进一步细化巡视组人员的具体责任。
  作者单位:中共河北省委党校政法教研部
  (责编/张立新)
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