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【摘要】城市公共交通作为公共事业中的重要组成部分，发展面临服务质量差、运营效率低、基础设施破等现状的限制，因此应该寻求新的发展模式——公共交通民营化。本文主要介绍民营化中所要把握的价值取向，即公平与秩序价值、效率与安全价值、企业利益与公共利益价值之间的平衡。提出相关制度，即市场准入与招投标制度、公私合营模式与监管制度、价格听证与补贴制度来实现相关价值的平衡。
【关键词】公共交通；民营化；价值定位；制度建设
一、城市公共交通民营化的提出
城市公共交通民营化是指将国有、公营的公共交通事业的所有权或者经营权转移到民间，引入市场竞争机制。它强调运营过程中，限制政府当局在资源配置、服务提供等方面的职责来加强民营企业的职责，核心是引入民间机构，减少政府干预，满足公共需求。武汉市为例，武汉是一个大都市，据2010年统计全市户籍人口达到836.73万，武汉市城区道路长达2724公里，2010年全年公交客运量20.7亿人次，公交运营车辆为7001辆，较2009年减少240辆；公交线路由2009年的307条减少到285条，众多的人口使得人均交通路线必然较低，人们出行只能选择公交或者的士，而的士客载量有限，使得公交承担绝大部分的运输压力。由于武汉市迅速增长的交通需求，落后的交通运输网络，以及修建地铁线路而占用的大面积的道路沿线，使得武汉公共交通状况恶劣。具体表现在：首先，武汉公共交通司机服务态度较差，行车途中抽烟，打电话等等，而乘客则不注意自身素养，车内大声喧哗，乱扔垃圾。其次，公交的供不应求，使得乘客在上下车时以及车内均拥挤。再次，公交硬件设施上，道路崎岖、站牌破烂，公交车上椅凳、窗户亦年久失修；最后，武汉公交车超车等行为时有发生，公交车险象环生。2012年作为“十二五”规划的重要年份，武汉在努力申报国家“公交都市”示范城市，政府为了改善交通事业，计划全年投资182.5亿于交通运输建设。但是，应该看到，传统的公共交通运营模式已经持续多年，武汉的公共交通却是一个顽疾并未得到改善，这要求政府转变理念，谋求新的经营方式。市场经济的发展，要求以开放的态度对待行业经营，民营企业进入公交行业是必然的。2012年武汉交通运输要采取的举措中：推进公交发展的“五大工程”，即新建站亭、美化车厢、加装露天车站站亭、保持站牌夜间透明、安装GPS终端系统，这些措施的实施要求高效率、高质量。而民营资本自身实力雄厚，政府建设需要民营资本这些都为其进入公交行业提供基础。
二、城市公共交通民营化的价值定位
1．公平与秩序的权衡。目前武汉市公共交通依靠的是行政力量，民营企业根本不能进入，这违背市场公平竞争的原则。民营化可以打破行业行政垄断，市场经济是竞争经济，不论企业性质如何它都与政府一样是平等的民事法律主体，这要求民营企业能够公平公正地在各行各业发挥作用。诚然如此，但是应看到民营资本进入公共事业领域，使得公共交通行业缺乏了政府作为后盾力量。一旦民营企业内部出现紊乱，必会影响整个社会秩序。这势必要求在民营化进程中，既要保证民营企业能够进入该行业，同时又要有有效的制度对其进行规制，通过严格落实市场准入与招投标制度，保证进入公共交通行业的民营企业的质量。
2．效率与安全的协调。传统的公共交通经营模式以政府为后盾，资金、技术、管理完全依靠政府，使得公交行业成为一个垄断行业，行政性垄断打破了市场竞争秩序，扭曲市场运行机制，使得市场调节功能难以发挥，行业工作人员缺乏质量意识，公交行业服务低下，降低了市场资源配置的效率。民营企业的进入，减少原来政府介入公共部门的机会，保证民营企业的独立性，产权明晰。而且民营企业为了获得收益谋求发展，必然寻求技术进步，提高公共交通事业的服务质量，从而实现资源配置的高效率。另一方面，作为市场主体的民营企业，基于其逐利性，很可能通过垄断协议等形式，谋求自身的优势地位，这会出现新的垄断，损害乘客的利益。而且，如果企业出现亏损，为了自身利益他们会很快撤资。一旦出现这种情形，损害的不仅仅是这个行业的发展，更多的是因该行业的公益性而给人们带来不利影响，也可能因此产生社会恐慌，引发社会混乱，威胁整个社会的安定。这要求建立完善的监管制度，政府要履行自己的相关职责，加强对民营企业的监管。
3．企业利益与公共利益的博弈。首先，企业首先是作为一个“经济人”，其追求的最终目的是盈利的最大化。尽管每个企业都会通过缴纳税收、提供工作岗位等形式促进社会进步，实现一定的公益性，但它本质上仍然是追逐的私人利益。相反，公共交通作为社会公共事业它的目标应该是最大限度地为广大群众提供便利，追求的更多是公共利益。因而，民营企业要介入公共交通领域必然需要它在自身利益和公共利益之间做好权衡，不能只是追求企业盈利，而要在实现公共利益的过程中谋求自身的发展。政府不能完全放任民营企业自身发展，应该为其提供适当的便利与优惠。通过完善价格听证制度与补贴制度，促进民营企业既实现其营利性又达到服务社会的目的。
三、城市公共交通民营化的制度建设
1．建立市场准入与招投标制度，落实公平与秩序价值。虽然公共交通民营化有利于民营企业通过公平竞争进入该行业，但是为了防止运营过程中因企业而导致市场紊乱，政府应该采用严格的市场准入制度，通过公开招投标，限制不合格的民营企业进入公共事业领域，保证进入公共事业领域的民营企业具备良好的资格，预防将来违约的发生。首先，在市场准入制度上，应该严格审核民营企业是否具备相关主体资格，其资本是否充足，信誉度、经营状况是否良好；审查民营企业提交的相关资料是否真实、齐全；组织专家对民营企业未来的经营状况进行评估，是否存在违约风险；组织律师工作团，进行法律评估。其次，在招投标制度上，政府应该公开招投标信息，保证民营企业、公民的知情权；招标过程中，应该平等对待每一个企业，保证招投标活动公平、公正、公开；并且将招投标的结果进行公开，保证中标企业被社会知晓；最后，建立良好的应急系统，保证当真正出现紧急状况如停运时，有能够临时运营的车辆以维持正常的生活秩序。
2．确立公私合营模式完善监管制度，实现效率与安全价值。虽然公共事业民营化能够带来效率的提高，但是政府具体应该采取何种模式和民营企业合作尚未确定。目前较为通用的模式包括：BOT模式，即建设——经营——转让模式；PFI模式，即私人融资模式；TOT模式，即移交-转移-移交模式；PPP模式，即公私合营模式；就公共交通而言，我国由于目前处于尝试阶段，不具备直接转移给民营企业的条件，因此应该采取公私合营的PPP模式。将公共交通事业的所有权和使用权移交给民营企业，而由政府保有资产，充分发挥政企双方的优势，节约公共交通的营运成本，提高服务质量，进而提高效率。为了防止民营化进程中企业撤资、企业损害社会秩序等行为出现，保证整个社会经济秩序的安全，首先，应该建立健全法律制度，由于目前PPP模式仍然在探索中，对相关责任关系并不明确，因为采取公私合营的形式，政府方面可能直接认为是将整个公交行业移交，而民营企业则可以逃避上级监管。因而，应该在立法上明确政企双方的权利、义务，防止责任推诿。其次，政府应该明确自己的定位，公共交通民营化，不是政府责任的市场化，民营化所要实现的是政府责任的转变，而不是政府责任完全转移给企业。政府应该转变自己观念，从原来的实施者转变为指挥者，仍然要加强对民营化进程中的事项的管理；最后，应该完善对民营企业的监管制度：第一，政府应该加强对民营企业的监管，这需要政府建立统一的监管机构，明确划分不同部门的职责，防止诸如交通局、物价局等部门的职能冲突，严格落实监管措施，保证企业遵守相关法律、法规、政策；第二，加强群众监督，为了防止企业和政府联合实行部门保护主义，导致政府权力寻租行为的产生，应充分发挥公众的检举监督作用，公民对损害其权益的行为及时举报，增强维权意识；第三，发挥媒体的监督作用，对企业或者政府损害公众利益的行为加以披露，维护公共利益以及社会正常秩序。
3．实行价格听证完善补贴制度，兼顾营利性与公益性。虽然公交费用不贵，但是由于人口基数大因而其总额亦随之加大。而且公共交通关系每个公民的日常生活，政府为了防止民营企业利用自身条件，谋求垄断优势地位，降低服务质量，抬高价格，需要为其制定明确的定价机制，通过举行价格听证会，保证消费者广泛高度的参与，真正代表公众的意志。而民营企业为了既实现自身的经营目标，同时又保证社会福利，那么它需要执行相关的定价制度。具体而言，制定公交价格的具体程序：首先，应该展开公交价格、成本调查，成本主要包括固定成本和可变成本，由于公交主要依靠的是作为硬件的车辆，那么它的成本主要是固定成本，同时包括员工的工资；其次，通过听证会听取乘客的意见，在成本的基础上，考虑乘客对公交的日常生活需要和以及乘客的经济状况，确定具体的公交价格；最后，要考虑民营企业自身的经营状况，在保证乘客的需求的前提下，为民营企业提供一定的利润空间。
民营企业由于自身资金的限制，面临油价疯涨的局面，必然出现力不从心的局面，虽然政府将公共交通民营化，并不是政府责任民营化，并不意味政府完全扔掉这个重大的包袱。政府始终需要发挥其职责，应根据市场油价，按一定的比例，予以补贴，保证民营企业有一定的盈利空间。将公交发展纳入政府财政体系，优化补贴制度，采取分类分级的补贴方式。首先，根据是否是专营线分类补贴，专营线由于其独占市场获利较多补贴应相对少，非专营线则补贴相对较多；其次，根据客运量区分市区与郊区进行分级补贴，客运量大的市区补贴少，客运量小的郊区补贴相对较多，通过区别对待实现运营过程中的实质公平。
城市公共交通民营化有利于解决目前城市公共交通中面临的众多问题，提高公共交通行业的运营效率，促进社会公平，其产生发展有其必然性。但是应该注意民营化始终处于尝试阶段，因而应该加强制度建设，真正使其能够顺利运营。
参 考 文 献
[1]高鸿页．西方经济学（微观部分）第四版[M] ．中国人民大学出版社，155～171
[2]李昌麒．经济法学（第二版）[M]．法律出版社，278～282
[3]邹东升．公共服务市场化并非政府责任市场化——对公交民营化改革的审思[M]．理论探讨．2009（4）：151～154
[4]王雁红．公共事业民营化模式分析——基于杭州湾跨海大桥的实证研究[J]．四川行政学院学报．2010（1）：98～101
[5]魏军．城市公共交通民营化与政府管制——以兰州市为例[J]．中国行政管理．2009（6）：88～91
[6]蔡翔华．公共事业民营化改革中的政府责任[J]．理论观察．2006，2（38）：17～18
[7]2011年武汉市交通发展年度报告．
http://www.wpl.gov.cn/pc-35168-264-0.html
项目基金：本项目受华中师范大学2011年本科生校级科研立项项目支持。
【关键词】公共交通；民营化；价值定位；制度建设
一、城市公共交通民营化的提出
城市公共交通民营化是指将国有、公营的公共交通事业的所有权或者经营权转移到民间，引入市场竞争机制。它强调运营过程中，限制政府当局在资源配置、服务提供等方面的职责来加强民营企业的职责，核心是引入民间机构，减少政府干预，满足公共需求。武汉市为例，武汉是一个大都市，据2010年统计全市户籍人口达到836.73万，武汉市城区道路长达2724公里，2010年全年公交客运量20.7亿人次，公交运营车辆为7001辆，较2009年减少240辆；公交线路由2009年的307条减少到285条，众多的人口使得人均交通路线必然较低，人们出行只能选择公交或者的士，而的士客载量有限，使得公交承担绝大部分的运输压力。由于武汉市迅速增长的交通需求，落后的交通运输网络，以及修建地铁线路而占用的大面积的道路沿线，使得武汉公共交通状况恶劣。具体表现在：首先，武汉公共交通司机服务态度较差，行车途中抽烟，打电话等等，而乘客则不注意自身素养，车内大声喧哗，乱扔垃圾。其次，公交的供不应求，使得乘客在上下车时以及车内均拥挤。再次，公交硬件设施上，道路崎岖、站牌破烂，公交车上椅凳、窗户亦年久失修；最后，武汉公交车超车等行为时有发生，公交车险象环生。2012年作为“十二五”规划的重要年份，武汉在努力申报国家“公交都市”示范城市，政府为了改善交通事业，计划全年投资182.5亿于交通运输建设。但是，应该看到，传统的公共交通运营模式已经持续多年，武汉的公共交通却是一个顽疾并未得到改善，这要求政府转变理念，谋求新的经营方式。市场经济的发展，要求以开放的态度对待行业经营，民营企业进入公交行业是必然的。2012年武汉交通运输要采取的举措中：推进公交发展的“五大工程”，即新建站亭、美化车厢、加装露天车站站亭、保持站牌夜间透明、安装GPS终端系统，这些措施的实施要求高效率、高质量。而民营资本自身实力雄厚，政府建设需要民营资本这些都为其进入公交行业提供基础。
二、城市公共交通民营化的价值定位
1．公平与秩序的权衡。目前武汉市公共交通依靠的是行政力量，民营企业根本不能进入，这违背市场公平竞争的原则。民营化可以打破行业行政垄断，市场经济是竞争经济，不论企业性质如何它都与政府一样是平等的民事法律主体，这要求民营企业能够公平公正地在各行各业发挥作用。诚然如此，但是应看到民营资本进入公共事业领域，使得公共交通行业缺乏了政府作为后盾力量。一旦民营企业内部出现紊乱，必会影响整个社会秩序。这势必要求在民营化进程中，既要保证民营企业能够进入该行业，同时又要有有效的制度对其进行规制，通过严格落实市场准入与招投标制度，保证进入公共交通行业的民营企业的质量。
2．效率与安全的协调。传统的公共交通经营模式以政府为后盾，资金、技术、管理完全依靠政府，使得公交行业成为一个垄断行业，行政性垄断打破了市场竞争秩序，扭曲市场运行机制，使得市场调节功能难以发挥，行业工作人员缺乏质量意识，公交行业服务低下，降低了市场资源配置的效率。民营企业的进入，减少原来政府介入公共部门的机会，保证民营企业的独立性，产权明晰。而且民营企业为了获得收益谋求发展，必然寻求技术进步，提高公共交通事业的服务质量，从而实现资源配置的高效率。另一方面，作为市场主体的民营企业，基于其逐利性，很可能通过垄断协议等形式，谋求自身的优势地位，这会出现新的垄断，损害乘客的利益。而且，如果企业出现亏损，为了自身利益他们会很快撤资。一旦出现这种情形，损害的不仅仅是这个行业的发展，更多的是因该行业的公益性而给人们带来不利影响，也可能因此产生社会恐慌，引发社会混乱，威胁整个社会的安定。这要求建立完善的监管制度，政府要履行自己的相关职责，加强对民营企业的监管。
3．企业利益与公共利益的博弈。首先，企业首先是作为一个“经济人”，其追求的最终目的是盈利的最大化。尽管每个企业都会通过缴纳税收、提供工作岗位等形式促进社会进步，实现一定的公益性，但它本质上仍然是追逐的私人利益。相反，公共交通作为社会公共事业它的目标应该是最大限度地为广大群众提供便利，追求的更多是公共利益。因而，民营企业要介入公共交通领域必然需要它在自身利益和公共利益之间做好权衡，不能只是追求企业盈利，而要在实现公共利益的过程中谋求自身的发展。政府不能完全放任民营企业自身发展，应该为其提供适当的便利与优惠。通过完善价格听证制度与补贴制度，促进民营企业既实现其营利性又达到服务社会的目的。
三、城市公共交通民营化的制度建设
1．建立市场准入与招投标制度，落实公平与秩序价值。虽然公共交通民营化有利于民营企业通过公平竞争进入该行业，但是为了防止运营过程中因企业而导致市场紊乱，政府应该采用严格的市场准入制度，通过公开招投标，限制不合格的民营企业进入公共事业领域，保证进入公共事业领域的民营企业具备良好的资格，预防将来违约的发生。首先，在市场准入制度上，应该严格审核民营企业是否具备相关主体资格，其资本是否充足，信誉度、经营状况是否良好；审查民营企业提交的相关资料是否真实、齐全；组织专家对民营企业未来的经营状况进行评估，是否存在违约风险；组织律师工作团，进行法律评估。其次，在招投标制度上，政府应该公开招投标信息，保证民营企业、公民的知情权；招标过程中，应该平等对待每一个企业，保证招投标活动公平、公正、公开；并且将招投标的结果进行公开，保证中标企业被社会知晓；最后，建立良好的应急系统，保证当真正出现紧急状况如停运时，有能够临时运营的车辆以维持正常的生活秩序。
2．确立公私合营模式完善监管制度，实现效率与安全价值。虽然公共事业民营化能够带来效率的提高，但是政府具体应该采取何种模式和民营企业合作尚未确定。目前较为通用的模式包括：BOT模式，即建设——经营——转让模式；PFI模式，即私人融资模式；TOT模式，即移交-转移-移交模式；PPP模式，即公私合营模式；就公共交通而言，我国由于目前处于尝试阶段，不具备直接转移给民营企业的条件，因此应该采取公私合营的PPP模式。将公共交通事业的所有权和使用权移交给民营企业，而由政府保有资产，充分发挥政企双方的优势，节约公共交通的营运成本，提高服务质量，进而提高效率。为了防止民营化进程中企业撤资、企业损害社会秩序等行为出现，保证整个社会经济秩序的安全，首先，应该建立健全法律制度，由于目前PPP模式仍然在探索中，对相关责任关系并不明确，因为采取公私合营的形式，政府方面可能直接认为是将整个公交行业移交，而民营企业则可以逃避上级监管。因而，应该在立法上明确政企双方的权利、义务，防止责任推诿。其次，政府应该明确自己的定位，公共交通民营化，不是政府责任的市场化，民营化所要实现的是政府责任的转变，而不是政府责任完全转移给企业。政府应该转变自己观念，从原来的实施者转变为指挥者，仍然要加强对民营化进程中的事项的管理；最后，应该完善对民营企业的监管制度：第一，政府应该加强对民营企业的监管，这需要政府建立统一的监管机构，明确划分不同部门的职责，防止诸如交通局、物价局等部门的职能冲突，严格落实监管措施，保证企业遵守相关法律、法规、政策；第二，加强群众监督，为了防止企业和政府联合实行部门保护主义，导致政府权力寻租行为的产生，应充分发挥公众的检举监督作用，公民对损害其权益的行为及时举报，增强维权意识；第三，发挥媒体的监督作用，对企业或者政府损害公众利益的行为加以披露，维护公共利益以及社会正常秩序。
3．实行价格听证完善补贴制度，兼顾营利性与公益性。虽然公交费用不贵，但是由于人口基数大因而其总额亦随之加大。而且公共交通关系每个公民的日常生活，政府为了防止民营企业利用自身条件，谋求垄断优势地位，降低服务质量，抬高价格，需要为其制定明确的定价机制，通过举行价格听证会，保证消费者广泛高度的参与，真正代表公众的意志。而民营企业为了既实现自身的经营目标，同时又保证社会福利，那么它需要执行相关的定价制度。具体而言，制定公交价格的具体程序：首先，应该展开公交价格、成本调查，成本主要包括固定成本和可变成本，由于公交主要依靠的是作为硬件的车辆，那么它的成本主要是固定成本，同时包括员工的工资；其次，通过听证会听取乘客的意见，在成本的基础上，考虑乘客对公交的日常生活需要和以及乘客的经济状况，确定具体的公交价格；最后，要考虑民营企业自身的经营状况，在保证乘客的需求的前提下，为民营企业提供一定的利润空间。
民营企业由于自身资金的限制，面临油价疯涨的局面，必然出现力不从心的局面，虽然政府将公共交通民营化，并不是政府责任民营化，并不意味政府完全扔掉这个重大的包袱。政府始终需要发挥其职责，应根据市场油价，按一定的比例，予以补贴，保证民营企业有一定的盈利空间。将公交发展纳入政府财政体系，优化补贴制度，采取分类分级的补贴方式。首先，根据是否是专营线分类补贴，专营线由于其独占市场获利较多补贴应相对少，非专营线则补贴相对较多；其次，根据客运量区分市区与郊区进行分级补贴，客运量大的市区补贴少，客运量小的郊区补贴相对较多，通过区别对待实现运营过程中的实质公平。
城市公共交通民营化有利于解决目前城市公共交通中面临的众多问题，提高公共交通行业的运营效率，促进社会公平，其产生发展有其必然性。但是应该注意民营化始终处于尝试阶段，因而应该加强制度建设，真正使其能够顺利运营。
参 考 文 献
[1]高鸿页．西方经济学（微观部分）第四版[M] ．中国人民大学出版社，155～171
[2]李昌麒．经济法学（第二版）[M]．法律出版社，278～282
[3]邹东升．公共服务市场化并非政府责任市场化——对公交民营化改革的审思[M]．理论探讨．2009（4）：151～154
[4]王雁红．公共事业民营化模式分析——基于杭州湾跨海大桥的实证研究[J]．四川行政学院学报．2010（1）：98～101
[5]魏军．城市公共交通民营化与政府管制——以兰州市为例[J]．中国行政管理．2009（6）：88～91
[6]蔡翔华．公共事业民营化改革中的政府责任[J]．理论观察．2006，2（38）：17～18
[7]2011年武汉市交通发展年度报告．
http://www.wpl.gov.cn/pc-35168-264-0.html
项目基金：本项目受华中师范大学2011年本科生校级科研立项项目支持。