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摘要：本文在对自然垄断部门的技术经济特征进行分析的基础上，探讨了国有经济进入或加强这一部门的合理性，剖析了自然垄断部门国企运营存在的突出问题，最后提出了自然垄断部门国企改革的对策思路。
关键词：自然垄断；国有企业；问题；对策
中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-00-03
随着我国市场经济的发展，国有企业也在不断改革和完善，但国企改革主要集中在竞争性领域，无论在理论层面，还是实践层面都已取得了突破性进展。而自然垄断部门如电信、电力、铁路、城市供水等领域内的国企改革进步较缓、问题较多。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》着重指出，“垄断领域的大企业缺乏优胜劣汰的竞争压力，在经营机制、服务质量和收费标准等方面，与整个社会和消费者的要求还有较大的差距”。大力深化自然垄断部门国企改革被提上议事日程，成为下一阶段改革的热点和重点，对于推进我国的市场化改革、完善社会主义市场经济体制具有十分重要的意义。
一、自然垄断部门的界定及其技术经济特征
（一）对自然垄断部门的界定
一般认为，不是由人为的限制而是由技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断谓之自然垄断。经济学通常从两个基本层面来界定自然垄断：一是产业的生产成本函数，主要由一定阶段生产技术的状况决定。二是产业的市场需求，主要由一定阶段人们的消费偏好和人们的可支配收入决定；上述两个层面单方面的变化或两者的共同作用都将导致人们对自然垄断认识的变化。
1.从产业成本函数层面的界定
自1890年马歇尔“自然垄断与某个产业的成本和生产条件有关”的观点提出以后的很长一段时期内，经济学家们是在产业只提供一种产品或服务、产业的市场需求一定的假定之上，主要从产业的生产成本函数层面来考察自然垄断的。马歇尔认为成本递减的产业一般是垄断性产业，自然垄断产业出现的垄断也许是最合意的市场结构。1923年克拉克（J.M.Clark）率先提出从规模经济角度来看待自然垄断的观点，认为自然垄断不过是一种具有长期显著规模经济的行为。格林沃德在其主编的《现代经济辞典》中指出，自然垄断是一种自然条件，它恰好使市场只能容纳一个最适度规模的公司。Clarkson和Miller认为一些产业之所以成为自然垄断产业根本原因在于，这些产业的生产函数呈现规模报酬递增状态，由一家企业大规模地生产比几家较小规模的企业同时生产能更有效地利用资源。
现实世界中，企业提供单一产品或服务的情形是非常少见的，常见的是提供多產品或服务的情形。基于后者的研究，1982年美国经济学家鲍莫尔（Baumol）、潘扎（Panzar）和威利格（willig）在其著作《可竞争市场和产业结构理论》一书中用成本劣加性（Subadditivity）和范围经济（Economics of scope）这两个由他们创立的经济学范畴重新审视自然垄断，深化了人们对自然垄断的认识。所谓成本劣加性是指，如果一个企业生产该产业内的所有产品的成本低于由若干企业分别生产这些产品的成本之和，那么该产业的成本就是劣加的。所谓范围经济是指单一企业内生产不同的产品较之几个特定的企业分别生产这些商品是廉价的。后者是前者的直接后果。根据这两个范畴，人们发现规模经济不过是自然垄断的充分条件，但不是必要条件，从而扩展了对自然垄断范围的认识。
2.从产业市场需求层面的界定
Viscusi， Vermon 和 Harrington（2000）研究了市场需求弹性对自然垄断部门界定的影响。他们的结论是：如果需求曲线高度缺乏弹性，社会最优产量不会下降多少，这时两家有效率的企业能够在社会最优价格水平上共存并获利，这样的产业就不是自然垄断部门，反之，则反是。他们还认为，如果市场需求曲线向上移到足够的程度，由于需求的大幅度增加会提高社会最优产量，可能会是使自然垄断产业不再具备自然垄断的特征。
此外Viscusi， Vermon 和 Harrington（2000）还从产业成本函数与产业市场需求交互作用的层面考察了对自然垄断部门进行界定的问题。他们对美国电信业的分析表明，技术变化和需求变动的共同作用能够影响自然垄断的界定。根据他们的研究，我国学者王廷惠更明确地指出：“技术变化和需求的变化是共同内生于经济发展过程的，二者相互作用、相互影响，通过各种渠道和途径的交互作用，能够推动自然垄断产业边界的变化和调整”。
（二）自然垄断部门的技术经济特征
1.从产业部门运行的基础看——网络性。自然垄断部门基本上要依托一定的网络框架如管网、线网、路网等才能提供产品或服务，消费者也必须依托一定网络框架才能使用这些产品或服务，由此自然垄断部门也常被称为网络经济部门。
2.从产业部门的投资看——巨大的资本沉淀性。自然垄断部门网络框架的建设往往需要大量的投资。这些投资往往需要一次性完成，少量的、分散的投资不起作用。同时这些资产又有较强的专用性，一旦投资完成，这些资产就很难再转作他用，短期内也无法通过经营收回，从而形成巨大的资本沉淀。
3.从产业部门的生产成本函数看——规模经济性与范围经济性。面临着既定的市场需求，单个企业提供产品或服务与两个或更多的企业分别单独提供相比，能够以较低的成本供应市场。
4.从产业部门的地位和作用看——基础性和命脉性。自然垄断部门多分布在为基础设施领域，其提供的产品或服务是所有单位运行的基础条件及运行成本的重要组成部分，对整个社会福利具有决定性的影响。由此，很多自然垄断部门也被称为国家的命脉部门，如铁路、通信等。
5.从产业部门提供的产品或服务的特点看——必需性、普遍性和信任性。 自然垄断部门提供的产品或服务许多是居民日常生活的必需品，如通信、电力、供水等；由必需性决定，这些产品或服务还具有了普遍性的特点，要求自然垄断部门提供的产品或服务能覆盖一定市场范围内的所有用户，尽管为某些用户提供服务，从经济上看并无明显的收益甚至亏损，如为偏远地区的人们提供电信服务等，这一点也被一些学者称为公益性；同时，由于生产者与消费者之间存在着信息不对称的情况，自然垄断部门提供的产品或服务大多具有信任品的特性，如城市供水等。 随着技术的变迁、市场需求的变化、市场容量的变动等，上述技术经济特征出现或增强或减弱的变化，自然垄断部门的边界会随之得以调整。因此对自然垄断部门的认识不能僵化，只能与时俱进。
二、自然垄断部门国企存在的合理性
（一）自然垄断部门的技术经济特征要求政府对其进行治理
自然垄断部门具有的技术经济特征决定了市场在此领域不是无能为力就是存在作用的缺陷。主要表现在：（1）无法确保自然垄断部门所提供产品或服务的信任性和普遍性，他们极可能利用自己的信息优势地位向消费者提供低劣的产品或服务，同时出于自身利益最大化的考虑漠视产品或服务的普遍性。（2）无法解决强自然垄断下的“定价”难题，结果很可能是自然垄断部门凭借垄断地位将价格定在边际成本之上，侵占消费者剩余。（3）无法解决获得规模经济、范围经济效益与防止大量沉淀资本浪费的两难选择。由于在一定阶段内市场容量有限，在自然垄断部门市场竞争有两大后果，或是企业间恶性竞争不断，谁都无法获得规模经济、范围经济效益；或是最后一家企业胜出，其它企业被淘汰出局，结果是大量的沉淀成本被浪费。正是由于市场在此领域不是无能为力就是存在作用的缺陷，考虑到自然垄断部门的基础性和命脉性以及对人们日常生活和社会福利的重大影响，人们才需要政府对其进行治理。
（二）在自然垄断部门建立国有企业是政府治理自然垄断部门的可选方式之一
政府对自然垄断部门进行治理大体上有两种方式：国有化和规制。前者指自然垄断部门由政府建立的国有企业垄断经营，政府对这些企业运用经济的、行政的、法律的手段进行管理，如规定价格、质量标准、任免企业领导人等；后者指自然垄断部门由私人经济负责，政府通过独立的机构对其行为进行一定的限制和规定，如价格限制、数量限制和经营许可等。从经济发展史及整个世界范围看，选择哪一种治理方式，是一个非常复杂的问题，是政治、经济、社会和文化等众多方面、多个因素共同作用的结果。这两种治理方式都曾經并且至今发挥作用，都有成功范例，也有失败的教训。理论上还无法完全证明孰优孰劣。仅从经济理论的角度看，国有化的合理性至少有以下几点：
1.国有企业经营目标的多重性能够有效地确保自然垄断部门所提供产品和服务的普遍性和信任性。国有企业与私人企业相比最鲜明的特征就是其经营目标的多重性，往往既要追求经济效益，又要考虑社会效益，而私人企业往往更注重经济效益。这种经营目标的多重性，一方面使国企冲破经济利益的羁绊，确保提供的产品或服务的普遍性；另一方面弱化了其利用信息不对称提供质量低劣的产品或服务牟利的机会主义动机，保障了提供产品或服务的信任性。
2.国家较强的财力可以弥补私人投资的不足。自然垄断部门巨大的资本沉淀性，使得私人投资的进入设置了障碍：一是需要巨额的一次性投资，私人难以筹集；二是由于资本的沉淀性，一旦投资完成，就对投资者产生了大的锁住效应，某些经济主体如规制机构就可能利用这一效应侵害投资者的利益，基于理性预期，私人投资者会主动规避这一投资风险。结果是自然垄断部门前期的私人投资往往不足。国家的投资能力远远大于私人，并且可以利用自身的暴力潜能化解因锁住效应而产生的利益侵害问题。
3.统一所提供产品或服务的标准，方便企业的生产决策和消费者的消费选择。
4.化解“定价”难题及确保自然垄断行业的规模经济收益、范围经济效益归国家所有。
三、我国自然垄断企业存在的问题
新中国成立以来，对自然垄断产业实行由政府直接投资、垄断经营的政府管制体制。它的主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拔，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在什么经营风险。随着我国经济、技术的发展，这种高度集中的政府管制体制的弊端日益明显。
（一）垄断经营使企业缺乏竞争活力
根据我国自然垄断产业现行政府管制体制，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。
目前，我国许多自然垄断产业经营企业中存在机构臃肿、人浮于事、工作效率低、信息传递效率差等组织管理低效率现象，致使潜在规模经济效率未能得到较好发挥。产品（或服务）成本高，其重要原因就是由于企业普遍缺乏市场竞争的外部压力，从而在相当程度上抑制了通过技术和组织创新，以提高生产经营效率的动力。
（二）价格形成机制不能刺激生产效率
我国的电力、电信、公共交通及自来水等自然垄断产业主要采取“成本加成订价法”。即以实际成本为基础，加上一定的利润。这种价格形成机制不能刺激企业努力降低成本，通过提高效率而取得更多的利润。
（三）单一的投资渠道造成投资不足
投资体制改革滞后，投资主体单一。主要依赖于政府财政，投资力度不大。近几年来，一方面，政府财政收入在国民生产总值中所占比重逐年下降；另一方面，政府财政支出却有增无减，特别是一大批国有企业亏损额不断扩大，更是加重了财政负担。在这种财政状况下，政府对庞大的自然垄断产业的投资需求真是力不从心，从而导致对自然垄断产业的投资严重不足。这就制约了整个国民经济的顺利发展。同时，由于投资不足，许多自然垄断产业的技术装备落后，生产效率低下。
（四）造成寻租现象
自然垄断产业为了维持自己的垄断地位，获取垄断利润，就需要通过不断的那租来达到。由于我国多年来政企不分，法律又不健全，许多腐现象发生在政府与企业之间。这不仅造成政府的腐败，降低了政府的工作效率和信誉，而且占用、浪费了大量的生产资金，直接和间接的损失巨大。
四、政府管制自然垄断产业的改革取向
第一，深化和完成自然垄断行业经营体制改革，尽快从计划经济时期的政府直接经营模式中彻底解放出来，实行政企分开，还自然垄断企业市场主体的地位，使其能按照市场经济的要求进行经营。与此同时，建立健全市场经济条件下的政府微观规制体系，对垄断性企业的经营行为进行有效干预。要为自然垄断行业建立独立的管制机构，实现市场进入、价格、质量等管制权力的集中，加快立法建设，制定新的行业监管法律，实现监管立法和执法的分离，同时提高消费者对垄断企业和管制者的监督力量，保护消费者利益和社会利益。为自然垄断行业的展创造良好的外部体制环境。
关键词：自然垄断；国有企业；问题；对策
中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-00-03
随着我国市场经济的发展，国有企业也在不断改革和完善，但国企改革主要集中在竞争性领域，无论在理论层面，还是实践层面都已取得了突破性进展。而自然垄断部门如电信、电力、铁路、城市供水等领域内的国企改革进步较缓、问题较多。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》着重指出，“垄断领域的大企业缺乏优胜劣汰的竞争压力，在经营机制、服务质量和收费标准等方面，与整个社会和消费者的要求还有较大的差距”。大力深化自然垄断部门国企改革被提上议事日程，成为下一阶段改革的热点和重点，对于推进我国的市场化改革、完善社会主义市场经济体制具有十分重要的意义。
一、自然垄断部门的界定及其技术经济特征
（一）对自然垄断部门的界定
一般认为，不是由人为的限制而是由技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断谓之自然垄断。经济学通常从两个基本层面来界定自然垄断：一是产业的生产成本函数，主要由一定阶段生产技术的状况决定。二是产业的市场需求，主要由一定阶段人们的消费偏好和人们的可支配收入决定；上述两个层面单方面的变化或两者的共同作用都将导致人们对自然垄断认识的变化。
1.从产业成本函数层面的界定
自1890年马歇尔“自然垄断与某个产业的成本和生产条件有关”的观点提出以后的很长一段时期内，经济学家们是在产业只提供一种产品或服务、产业的市场需求一定的假定之上，主要从产业的生产成本函数层面来考察自然垄断的。马歇尔认为成本递减的产业一般是垄断性产业，自然垄断产业出现的垄断也许是最合意的市场结构。1923年克拉克（J.M.Clark）率先提出从规模经济角度来看待自然垄断的观点，认为自然垄断不过是一种具有长期显著规模经济的行为。格林沃德在其主编的《现代经济辞典》中指出，自然垄断是一种自然条件，它恰好使市场只能容纳一个最适度规模的公司。Clarkson和Miller认为一些产业之所以成为自然垄断产业根本原因在于，这些产业的生产函数呈现规模报酬递增状态，由一家企业大规模地生产比几家较小规模的企业同时生产能更有效地利用资源。
现实世界中，企业提供单一产品或服务的情形是非常少见的，常见的是提供多產品或服务的情形。基于后者的研究，1982年美国经济学家鲍莫尔（Baumol）、潘扎（Panzar）和威利格（willig）在其著作《可竞争市场和产业结构理论》一书中用成本劣加性（Subadditivity）和范围经济（Economics of scope）这两个由他们创立的经济学范畴重新审视自然垄断，深化了人们对自然垄断的认识。所谓成本劣加性是指，如果一个企业生产该产业内的所有产品的成本低于由若干企业分别生产这些产品的成本之和，那么该产业的成本就是劣加的。所谓范围经济是指单一企业内生产不同的产品较之几个特定的企业分别生产这些商品是廉价的。后者是前者的直接后果。根据这两个范畴，人们发现规模经济不过是自然垄断的充分条件，但不是必要条件，从而扩展了对自然垄断范围的认识。
2.从产业市场需求层面的界定
Viscusi， Vermon 和 Harrington（2000）研究了市场需求弹性对自然垄断部门界定的影响。他们的结论是：如果需求曲线高度缺乏弹性，社会最优产量不会下降多少，这时两家有效率的企业能够在社会最优价格水平上共存并获利，这样的产业就不是自然垄断部门，反之，则反是。他们还认为，如果市场需求曲线向上移到足够的程度，由于需求的大幅度增加会提高社会最优产量，可能会是使自然垄断产业不再具备自然垄断的特征。
此外Viscusi， Vermon 和 Harrington（2000）还从产业成本函数与产业市场需求交互作用的层面考察了对自然垄断部门进行界定的问题。他们对美国电信业的分析表明，技术变化和需求变动的共同作用能够影响自然垄断的界定。根据他们的研究，我国学者王廷惠更明确地指出：“技术变化和需求的变化是共同内生于经济发展过程的，二者相互作用、相互影响，通过各种渠道和途径的交互作用，能够推动自然垄断产业边界的变化和调整”。
（二）自然垄断部门的技术经济特征
1.从产业部门运行的基础看——网络性。自然垄断部门基本上要依托一定的网络框架如管网、线网、路网等才能提供产品或服务，消费者也必须依托一定网络框架才能使用这些产品或服务，由此自然垄断部门也常被称为网络经济部门。
2.从产业部门的投资看——巨大的资本沉淀性。自然垄断部门网络框架的建设往往需要大量的投资。这些投资往往需要一次性完成，少量的、分散的投资不起作用。同时这些资产又有较强的专用性，一旦投资完成，这些资产就很难再转作他用，短期内也无法通过经营收回，从而形成巨大的资本沉淀。
3.从产业部门的生产成本函数看——规模经济性与范围经济性。面临着既定的市场需求，单个企业提供产品或服务与两个或更多的企业分别单独提供相比，能够以较低的成本供应市场。
4.从产业部门的地位和作用看——基础性和命脉性。自然垄断部门多分布在为基础设施领域，其提供的产品或服务是所有单位运行的基础条件及运行成本的重要组成部分，对整个社会福利具有决定性的影响。由此，很多自然垄断部门也被称为国家的命脉部门，如铁路、通信等。
5.从产业部门提供的产品或服务的特点看——必需性、普遍性和信任性。 自然垄断部门提供的产品或服务许多是居民日常生活的必需品，如通信、电力、供水等；由必需性决定，这些产品或服务还具有了普遍性的特点，要求自然垄断部门提供的产品或服务能覆盖一定市场范围内的所有用户，尽管为某些用户提供服务，从经济上看并无明显的收益甚至亏损，如为偏远地区的人们提供电信服务等，这一点也被一些学者称为公益性；同时，由于生产者与消费者之间存在着信息不对称的情况，自然垄断部门提供的产品或服务大多具有信任品的特性，如城市供水等。 随着技术的变迁、市场需求的变化、市场容量的变动等，上述技术经济特征出现或增强或减弱的变化，自然垄断部门的边界会随之得以调整。因此对自然垄断部门的认识不能僵化，只能与时俱进。
二、自然垄断部门国企存在的合理性
（一）自然垄断部门的技术经济特征要求政府对其进行治理
自然垄断部门具有的技术经济特征决定了市场在此领域不是无能为力就是存在作用的缺陷。主要表现在：（1）无法确保自然垄断部门所提供产品或服务的信任性和普遍性，他们极可能利用自己的信息优势地位向消费者提供低劣的产品或服务，同时出于自身利益最大化的考虑漠视产品或服务的普遍性。（2）无法解决强自然垄断下的“定价”难题，结果很可能是自然垄断部门凭借垄断地位将价格定在边际成本之上，侵占消费者剩余。（3）无法解决获得规模经济、范围经济效益与防止大量沉淀资本浪费的两难选择。由于在一定阶段内市场容量有限，在自然垄断部门市场竞争有两大后果，或是企业间恶性竞争不断，谁都无法获得规模经济、范围经济效益；或是最后一家企业胜出，其它企业被淘汰出局，结果是大量的沉淀成本被浪费。正是由于市场在此领域不是无能为力就是存在作用的缺陷，考虑到自然垄断部门的基础性和命脉性以及对人们日常生活和社会福利的重大影响，人们才需要政府对其进行治理。
（二）在自然垄断部门建立国有企业是政府治理自然垄断部门的可选方式之一
政府对自然垄断部门进行治理大体上有两种方式：国有化和规制。前者指自然垄断部门由政府建立的国有企业垄断经营，政府对这些企业运用经济的、行政的、法律的手段进行管理，如规定价格、质量标准、任免企业领导人等；后者指自然垄断部门由私人经济负责，政府通过独立的机构对其行为进行一定的限制和规定，如价格限制、数量限制和经营许可等。从经济发展史及整个世界范围看，选择哪一种治理方式，是一个非常复杂的问题，是政治、经济、社会和文化等众多方面、多个因素共同作用的结果。这两种治理方式都曾經并且至今发挥作用，都有成功范例，也有失败的教训。理论上还无法完全证明孰优孰劣。仅从经济理论的角度看，国有化的合理性至少有以下几点：
1.国有企业经营目标的多重性能够有效地确保自然垄断部门所提供产品和服务的普遍性和信任性。国有企业与私人企业相比最鲜明的特征就是其经营目标的多重性，往往既要追求经济效益，又要考虑社会效益，而私人企业往往更注重经济效益。这种经营目标的多重性，一方面使国企冲破经济利益的羁绊，确保提供的产品或服务的普遍性；另一方面弱化了其利用信息不对称提供质量低劣的产品或服务牟利的机会主义动机，保障了提供产品或服务的信任性。
2.国家较强的财力可以弥补私人投资的不足。自然垄断部门巨大的资本沉淀性，使得私人投资的进入设置了障碍：一是需要巨额的一次性投资，私人难以筹集；二是由于资本的沉淀性，一旦投资完成，就对投资者产生了大的锁住效应，某些经济主体如规制机构就可能利用这一效应侵害投资者的利益，基于理性预期，私人投资者会主动规避这一投资风险。结果是自然垄断部门前期的私人投资往往不足。国家的投资能力远远大于私人，并且可以利用自身的暴力潜能化解因锁住效应而产生的利益侵害问题。
3.统一所提供产品或服务的标准，方便企业的生产决策和消费者的消费选择。
4.化解“定价”难题及确保自然垄断行业的规模经济收益、范围经济效益归国家所有。
三、我国自然垄断企业存在的问题
新中国成立以来，对自然垄断产业实行由政府直接投资、垄断经营的政府管制体制。它的主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拔，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在什么经营风险。随着我国经济、技术的发展，这种高度集中的政府管制体制的弊端日益明显。
（一）垄断经营使企业缺乏竞争活力
根据我国自然垄断产业现行政府管制体制，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。
目前，我国许多自然垄断产业经营企业中存在机构臃肿、人浮于事、工作效率低、信息传递效率差等组织管理低效率现象，致使潜在规模经济效率未能得到较好发挥。产品（或服务）成本高，其重要原因就是由于企业普遍缺乏市场竞争的外部压力，从而在相当程度上抑制了通过技术和组织创新，以提高生产经营效率的动力。
（二）价格形成机制不能刺激生产效率
我国的电力、电信、公共交通及自来水等自然垄断产业主要采取“成本加成订价法”。即以实际成本为基础，加上一定的利润。这种价格形成机制不能刺激企业努力降低成本，通过提高效率而取得更多的利润。
（三）单一的投资渠道造成投资不足
投资体制改革滞后，投资主体单一。主要依赖于政府财政，投资力度不大。近几年来，一方面，政府财政收入在国民生产总值中所占比重逐年下降；另一方面，政府财政支出却有增无减，特别是一大批国有企业亏损额不断扩大，更是加重了财政负担。在这种财政状况下，政府对庞大的自然垄断产业的投资需求真是力不从心，从而导致对自然垄断产业的投资严重不足。这就制约了整个国民经济的顺利发展。同时，由于投资不足，许多自然垄断产业的技术装备落后，生产效率低下。
（四）造成寻租现象
自然垄断产业为了维持自己的垄断地位，获取垄断利润，就需要通过不断的那租来达到。由于我国多年来政企不分，法律又不健全，许多腐现象发生在政府与企业之间。这不仅造成政府的腐败，降低了政府的工作效率和信誉，而且占用、浪费了大量的生产资金，直接和间接的损失巨大。
四、政府管制自然垄断产业的改革取向
第一，深化和完成自然垄断行业经营体制改革，尽快从计划经济时期的政府直接经营模式中彻底解放出来，实行政企分开，还自然垄断企业市场主体的地位，使其能按照市场经济的要求进行经营。与此同时，建立健全市场经济条件下的政府微观规制体系，对垄断性企业的经营行为进行有效干预。要为自然垄断行业建立独立的管制机构，实现市场进入、价格、质量等管制权力的集中，加快立法建设，制定新的行业监管法律，实现监管立法和执法的分离，同时提高消费者对垄断企业和管制者的监督力量，保护消费者利益和社会利益。为自然垄断行业的展创造良好的外部体制环境。