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公路建设项目绩效审计，是指由独立的审计机构或审计人员、依据有关法规和标准，运用一定的审计程序和方法，对被审计公路建设项目投资活动的经济性、效率性和效果性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其提高资金管理的一种独立性的监督活动。
绩效审计评价体系的建立既是绩效审计的重点，也是难点。一般而言绩效审计评价体系应包括财务类评价指标和非财务类评价指标，非财务类指标包括社会效益、环境效益等等。公路建设是为了适应经济发展的需要，因此其绩效审计评价往往更重视经济、社会、环境各个方面的综合效益，尤其是社会效益和环境效益审计评价。
一、公路建设项目经济效益评价是衡量一个建设项目投资好坏的重要因素，一方面反映投资活动的最终成果，另一方面为投资决策提供数据支持。其经济效益评价指标主要包括：
（一）工程造价指标。工程造价是反映公路项目经济效益的最直接的评价指标，能够反映投资的经济性、效率性以及潜在的损失浪费、管理不善等问题，在保证项目质量的前提下越低越好。平均每公里造价=工程总造价/工程总里程数。
（二）工期计划完成率指标。在保证项目质量的前提下，工期计划完成率小于1，说明该建设项目投资建设的速度较快，经济效益较好。工期计划完成率=项目实际完成供气/计划工期×100%。
（三）投资回收期。投资回收期是以项目的净收益抵偿全部投资所需的时间。投资回收期短于行业的基础回收期则项目立项较为科学。投资回收期=累计净现金流量开始出现正值年份数-1+上年累计净现金流量的绝对值/当年净现金流量。
（四）内部收益率。指项目在整个运行时限内各年净现金流量现值累计等于零时的折现率，反映了项目占用资金的盈利率，将计算值与国家和行业颁布的基准收益率进行比较分析，高于基准收益率则项目盈利能力较高，可行性较高。
内部收益率
FIRR=I1+（I1+I2）×|NPV1|/（|NPV1|+|NPV2|）
式中I1——试算的低折现率，I2——试算的高折现率，|NPV1|——低折现率的现值（正值）的绝对值，|NPV2|——高折现率的现值（正值）的绝对值。
二、公路项目社会效益评价应从实现国家和社会的各项社会发展目标与所在地区的相互适应性出发，主要采取定性的方法，考察以下几个方面：
（一）项目对地区经济的影响。公路项目的建设能大大提高地区通行能力，改善投资环境，可考察项目对于地区宏观经济的影响，如财政收入的增长率、第三产业收入的增长率等等。增长率=（项目建成后收入-项目修建前收入）/项目修建前收入×100%。
（二）项目对就业的影响。公路项目在建设过程中会创造直接的就业机会，建成后交通运输的发展必然会引发各种产业活动的，因此，就业效益应包括直接就业效益和间接就业效益。直接就业效益=本项目新增的就业人数/项目直接投资额；间接就业效益=相关项目新增就业人数/相关项目投资额。
（三）项目对当地人口的影响。包括对居民区的分布情况及分布特点、人口数量、人口密度、人口结构等影响。
（四）项目对居民生活的影响。应分析项目建成前后居民人均收入、居住水平、消费水平、消费结构的变化等等，同时也应关注由于公路项目建设引起的非自愿移民异地安置后的生产生活问题。
三、公路项目环境效益难以用货币价值去定量考察，因此多以定性指标为主。环境效益评价指标应着重公路建设项目对生态影响分析主要包括对项目的污染控制、对沿线自然环境的影响、对区域人类活动及动植物生长活动的影响等等。具体的评价指标主要有：
（一）环境污染指数=污染物的实际排放量/污染物的限制排放量。
（二）环境损失额=治理环境污染所需花费的总成本。
（三）对自然环境的影响，可通过“绿地变化率”来反映，主要指绿色植被（森林、草地、农作物等）的变化情况。绿地变化率=（新增绿地面积/土地总面积）×（项目投资额/地区总投资额）×100%。
（四）对自然资源的影响。考察项目对地区重要和稀缺资源造成的影响。
（五）景观效益。考察项目与周围环境的融合程度，以及项目引起的景观变化。
（六）公路整体环境状况。施工现场是否保持整洁干净有序，是否采取了保护环境的措施等等。
下面以A高速公路为例，进行公路建设项目绩效审计评价：
A高速公路是B省通往C地区的交通要道，沿线人口密集、资源丰富，是国家的能源、重化工产业基地和粮食生产基地。该项目的实施对改善区域公路运输条件，提高区域内综合运输体系的通行能力，增强D中心城市的辐射功能，带动项目沿线工业企业建设、国土及能源开发，加速B省经济的发展均具有十分重要的意义和促进作用。该项目于2001年9月29日开工，2005年11月27日主线工程建成通车。
A高速公路全长176公里，其中：涵洞322座、大中桥梁47座、互通式立交9处，房建完成2个管理所、3个服务区、2个养护工区、9个匝道收费站，实际建筑用地37562.18平方米。交通部批准初步设计概算总投资595162万元（含引道工程3209万元），项目计划工期四年。截止2009年2月底，项目累计到位资金542，268.77万元，其中，银行贷款416，065.99万元，交通部到达资金100200万元，省交通基金1，000万元，国债专用资金拨款25，000万元，其他拨款2.77万元。报审工程决算造价540，991.21万元，其中：建安工程完成投资426140.61万元，设备投资7816.38万元，待摊投资107031.75万元，其他投资2.49万元。
A高速公路的建设资金主要来自银行贷款，占概算的69.91%，提供货款的银行为国有银行和亚洲开发银行，同时，由于该项目的主要目标是加快B省经济发展及扶贫步伐，改善贫困和落后地区的交通状况，因此在对其进行绩效审计评价时，除了关注经济效益评价之外，更应该重点关注其社会效益评价。
一是经济效益数据的取得及分析
（1）盈利能力分析。根据该项目主管部门提供的资料，对该项目盈利能力进行分析，对其净现金流计算考虑了亚洲开发银行和国内银行贷款以及政府拨款在项目施工期的现金流，债务本金的偿还和运营支出的现金流，计算结果如下表1所示。
审计分析显示A高速公路在试运营的前4年处于非盈利状态，从2009年开始净现金流将变为正值，并伴有比较稳定的增长速度。经过6年的缓慢增长，到2015年，盈利增长速度会显著加快，该项目的盈利能力良好。
（2）清偿能力分析。经测算，A高速公路项目使用基本情况交通量预测的FIRR是8.244%，高于该项目的财务基准折现率（4.7%），说明该项目在财务上是可行的，同时，高于工程可行性研究时期对此的估算值（5.53％），说明次项目的偿债能力较好，能在预定的期限内还清债务。
二是项目建设效果数据取得及分析
（１）立项决策。Ａ高速公路是经国务院批准立项，国家计委、交通部等主管部门审批备案的Ｂ省重点建设项目，项目建设合法、可行，前景发展趋势预测良好。在项目建设中，该公司积极筹措建设资金，保证了工程建设的需要，协调了公路沿线政府等部门的关系，改善了项目建设环境，促进了工程建设的正常进行。
（2）工期。2001年7月，Ｂ省人民政府批准组建A高速公路有限公司，主要从事项目的建设、运营、养护和管理工作。2001年9月29日项目开工建设，公司成立了3个土建组和1个房建项目组，负责对19个土建标段、17个房建标段建设的现场管理。2005年11月27日主线工程建成通车，2006年12月28日引道工程通车试运营，2007年10月底机电、绿化、房建工程完成，均按施工设计要求按时完成，及时发挥了工程效益。
（3）工程建设管理。根据项目的实际情况，选择对项目招投标、概算执行、工程价款结算等方面进行审计评价，发现存在以下问题：①该项目在确定设计单位及部分监理单位时，未经公开招标而采取直接委托的方式，涉及合同金额8，112.59万元。②该项目建设期间超出交通部批准的初步设计，造成概算外支付费用共计4，005.67万元。③该项目在施工单位还未完成合同内容的情况下，提前退还履约保证金，放弃了从资金上对施工单位的工程进度、工程质量等的制约，提前退还12个标段的履约保证金27，830万元。④该项目多结算工程款及监理费用等共计6，204.24万元。⑤该项目针对审计发现问题提出的处理意见进行了整改，加强了项目建设管理工作，降低了工程建设造价，提高了建设资金使用效率。
三是社会效益数据调查及分析
（1）项目对地区经济总量增长的影响。A高速公路于2001年8月开工建设，2005年11月建成通车，沿线辖区市人均GDP从开工初期的3341元增长到5726元，截止2008年底，人均GDP已达到7831元，较通车之前有了较大幅度的提高。今后，随着A高速公路的逐步发展，将会逐渐带动整个地区各个县市资金人才技术等的流通，从而促进当地工业、农业等产业的大力发展，促进经济快速增长。
（2）项目对区域农业发展的影响。A高速公路全线各市、县农业资源得天独厚，是B省乃至全国重要的商品生产基地。粮食、苹果、棉花、油料产量均居全省前列，已形成在全国驰名的粮食、棉花、苹果、烤烟、花生、奶牛等10大商品生产基地。过去由于道路不畅，运销困难，果园亩产值很低。A高速公路建成通车之后，运输时间缩短了一半，外地收购苹果的汽车可以便捷地进入农村果园，收购价格也提升一倍以上，多数村的果园亩产值由800元提高到1400元以上。
（3）项目对区域工业发展的影响。A高速公路项目完工后，行车道路的改善，运行时间的缩短，逐步加强了该地区各个市县之间以及与D中心城市的工业联系，货运量与货运周转量明显快速提高，截止到2007年，货运量达到3203万吨，较2005年高速公路未通车时相比，增长了14.8%。
（4）项目对区域就业的影响。A高速公路建设期间总计吸纳劳动力313.55万个工日，其中农民工208.18万个，按照每个工日平均30元计算，农民工从高速公路建设项目得到6245.4万元收入，高速公路建成后，在营运期间，继续雇佣当地贫因劳动力，收费员、工勤人员和清扫工均来自周边地区，占员工总人数的58.6%。A高速公路沿线分布着很多著名文物和风景游览区，高速公路通车后，游客数量增加了10倍以上。除了景区本票收入外，带动当地农民还兴办了蔬菜种植和水产养殖专业户600余户、“农家乐”200余户，平均每户年收入3万元以上。
（5）项目对当地城镇化和农业产业化的影响。2008年项目影响地域城镇化水平达到38%，较五年前提高了4个百分点，A高速公路沿线连接的城镇带，对当地城镇化进程的发展贡献突出。该项目创造的有利条件使农业结构调整、农业产业化速度加快。农村工业所致的人口汇集和经济实力的提升，也为小城镇第三产业的发展增加了动力，对城镇的进一步发展起到推动作用。
（6）项目交通状况的影响评价。A高速公路的建成实施大大提高了道路的通行能力，无论是货运还是客运，都能快速、高效、按时地运达目的地，很大程度上缓解了以前的由于道路运输不畅而引起的道路交通拥堵现象。随着运输成本大幅降低，客货运输日趋繁荣，交通事故的发生率也随之上升，2007年A高速公路发生事故9起，死亡8人，受伤4人，直接经济损失5万元。2008年A高速公路发生事故19起，死亡17人，受伤13人，直接经济损失114万元。2008年的交通事故发生数高于2007年的主要原因：超速行驶、超载车辆较多、驾驶员连续驾驶引起疲劳、等级较差的车辆出现机械事故、部分驾驶人员与行人违反交通安全法规、2008年该项目年日均交通量增加等。
通过以上大量数据的对比分析，对A高速公路的建设可以得出以下结论：从经济效益评价方面考虑，该项目实现了其主要目标，具有良好的盈利能力和还贷能力。从项目建设效果方面考虑，该项目建设总体情况较好，能够按时完成项目建设，但建设过程中仍然存在着一定的损失浪费、管理不善及损害国家利益等问题。从社会效益评价方面考虑，该项目促进了项目区域经济的增长，促进了工农业发展，解决了本地区道路上的交通瓶颈问题，对促进地方经济和社会发展起到了积极作用。同时，有以下启示：公路建设项目效益审计评价指标应涵盖工程建设效果评价、经济效益评价、社会效益评价三个方面，同时针对具体的项目，评价指标的选择应遵循导向性、可行性、可比性原则，有所侧重的确定。在对社会效益评价时，应尽可能的做到定性与定量的结合，减少人为的主管臆断，增强指标的可操作性。
（课题组成员：刘为民白建东罗小明李孟竹周苗苗李晓春）
绩效审计评价体系的建立既是绩效审计的重点，也是难点。一般而言绩效审计评价体系应包括财务类评价指标和非财务类评价指标，非财务类指标包括社会效益、环境效益等等。公路建设是为了适应经济发展的需要，因此其绩效审计评价往往更重视经济、社会、环境各个方面的综合效益，尤其是社会效益和环境效益审计评价。
一、公路建设项目经济效益评价是衡量一个建设项目投资好坏的重要因素，一方面反映投资活动的最终成果，另一方面为投资决策提供数据支持。其经济效益评价指标主要包括：
（一）工程造价指标。工程造价是反映公路项目经济效益的最直接的评价指标，能够反映投资的经济性、效率性以及潜在的损失浪费、管理不善等问题，在保证项目质量的前提下越低越好。平均每公里造价=工程总造价/工程总里程数。
（二）工期计划完成率指标。在保证项目质量的前提下，工期计划完成率小于1，说明该建设项目投资建设的速度较快，经济效益较好。工期计划完成率=项目实际完成供气/计划工期×100%。
（三）投资回收期。投资回收期是以项目的净收益抵偿全部投资所需的时间。投资回收期短于行业的基础回收期则项目立项较为科学。投资回收期=累计净现金流量开始出现正值年份数-1+上年累计净现金流量的绝对值/当年净现金流量。
（四）内部收益率。指项目在整个运行时限内各年净现金流量现值累计等于零时的折现率，反映了项目占用资金的盈利率，将计算值与国家和行业颁布的基准收益率进行比较分析，高于基准收益率则项目盈利能力较高，可行性较高。
内部收益率
FIRR=I1+（I1+I2）×|NPV1|/（|NPV1|+|NPV2|）
式中I1——试算的低折现率，I2——试算的高折现率，|NPV1|——低折现率的现值（正值）的绝对值，|NPV2|——高折现率的现值（正值）的绝对值。
二、公路项目社会效益评价应从实现国家和社会的各项社会发展目标与所在地区的相互适应性出发，主要采取定性的方法，考察以下几个方面：
（一）项目对地区经济的影响。公路项目的建设能大大提高地区通行能力，改善投资环境，可考察项目对于地区宏观经济的影响，如财政收入的增长率、第三产业收入的增长率等等。增长率=（项目建成后收入-项目修建前收入）/项目修建前收入×100%。
（二）项目对就业的影响。公路项目在建设过程中会创造直接的就业机会，建成后交通运输的发展必然会引发各种产业活动的，因此，就业效益应包括直接就业效益和间接就业效益。直接就业效益=本项目新增的就业人数/项目直接投资额；间接就业效益=相关项目新增就业人数/相关项目投资额。
（三）项目对当地人口的影响。包括对居民区的分布情况及分布特点、人口数量、人口密度、人口结构等影响。
（四）项目对居民生活的影响。应分析项目建成前后居民人均收入、居住水平、消费水平、消费结构的变化等等，同时也应关注由于公路项目建设引起的非自愿移民异地安置后的生产生活问题。
三、公路项目环境效益难以用货币价值去定量考察，因此多以定性指标为主。环境效益评价指标应着重公路建设项目对生态影响分析主要包括对项目的污染控制、对沿线自然环境的影响、对区域人类活动及动植物生长活动的影响等等。具体的评价指标主要有：
（一）环境污染指数=污染物的实际排放量/污染物的限制排放量。
（二）环境损失额=治理环境污染所需花费的总成本。
（三）对自然环境的影响，可通过“绿地变化率”来反映，主要指绿色植被（森林、草地、农作物等）的变化情况。绿地变化率=（新增绿地面积/土地总面积）×（项目投资额/地区总投资额）×100%。
（四）对自然资源的影响。考察项目对地区重要和稀缺资源造成的影响。
（五）景观效益。考察项目与周围环境的融合程度，以及项目引起的景观变化。
（六）公路整体环境状况。施工现场是否保持整洁干净有序，是否采取了保护环境的措施等等。
下面以A高速公路为例，进行公路建设项目绩效审计评价：
A高速公路是B省通往C地区的交通要道，沿线人口密集、资源丰富，是国家的能源、重化工产业基地和粮食生产基地。该项目的实施对改善区域公路运输条件，提高区域内综合运输体系的通行能力，增强D中心城市的辐射功能，带动项目沿线工业企业建设、国土及能源开发，加速B省经济的发展均具有十分重要的意义和促进作用。该项目于2001年9月29日开工，2005年11月27日主线工程建成通车。
A高速公路全长176公里，其中：涵洞322座、大中桥梁47座、互通式立交9处，房建完成2个管理所、3个服务区、2个养护工区、9个匝道收费站，实际建筑用地37562.18平方米。交通部批准初步设计概算总投资595162万元（含引道工程3209万元），项目计划工期四年。截止2009年2月底，项目累计到位资金542，268.77万元，其中，银行贷款416，065.99万元，交通部到达资金100200万元，省交通基金1，000万元，国债专用资金拨款25，000万元，其他拨款2.77万元。报审工程决算造价540，991.21万元，其中：建安工程完成投资426140.61万元，设备投资7816.38万元，待摊投资107031.75万元，其他投资2.49万元。
A高速公路的建设资金主要来自银行贷款，占概算的69.91%，提供货款的银行为国有银行和亚洲开发银行，同时，由于该项目的主要目标是加快B省经济发展及扶贫步伐，改善贫困和落后地区的交通状况，因此在对其进行绩效审计评价时，除了关注经济效益评价之外，更应该重点关注其社会效益评价。
一是经济效益数据的取得及分析
（1）盈利能力分析。根据该项目主管部门提供的资料，对该项目盈利能力进行分析，对其净现金流计算考虑了亚洲开发银行和国内银行贷款以及政府拨款在项目施工期的现金流，债务本金的偿还和运营支出的现金流，计算结果如下表1所示。
审计分析显示A高速公路在试运营的前4年处于非盈利状态，从2009年开始净现金流将变为正值，并伴有比较稳定的增长速度。经过6年的缓慢增长，到2015年，盈利增长速度会显著加快，该项目的盈利能力良好。
（2）清偿能力分析。经测算，A高速公路项目使用基本情况交通量预测的FIRR是8.244%，高于该项目的财务基准折现率（4.7%），说明该项目在财务上是可行的，同时，高于工程可行性研究时期对此的估算值（5.53％），说明次项目的偿债能力较好，能在预定的期限内还清债务。
二是项目建设效果数据取得及分析
（１）立项决策。Ａ高速公路是经国务院批准立项，国家计委、交通部等主管部门审批备案的Ｂ省重点建设项目，项目建设合法、可行，前景发展趋势预测良好。在项目建设中，该公司积极筹措建设资金，保证了工程建设的需要，协调了公路沿线政府等部门的关系，改善了项目建设环境，促进了工程建设的正常进行。
（2）工期。2001年7月，Ｂ省人民政府批准组建A高速公路有限公司，主要从事项目的建设、运营、养护和管理工作。2001年9月29日项目开工建设，公司成立了3个土建组和1个房建项目组，负责对19个土建标段、17个房建标段建设的现场管理。2005年11月27日主线工程建成通车，2006年12月28日引道工程通车试运营，2007年10月底机电、绿化、房建工程完成，均按施工设计要求按时完成，及时发挥了工程效益。
（3）工程建设管理。根据项目的实际情况，选择对项目招投标、概算执行、工程价款结算等方面进行审计评价，发现存在以下问题：①该项目在确定设计单位及部分监理单位时，未经公开招标而采取直接委托的方式，涉及合同金额8，112.59万元。②该项目建设期间超出交通部批准的初步设计，造成概算外支付费用共计4，005.67万元。③该项目在施工单位还未完成合同内容的情况下，提前退还履约保证金，放弃了从资金上对施工单位的工程进度、工程质量等的制约，提前退还12个标段的履约保证金27，830万元。④该项目多结算工程款及监理费用等共计6，204.24万元。⑤该项目针对审计发现问题提出的处理意见进行了整改，加强了项目建设管理工作，降低了工程建设造价，提高了建设资金使用效率。
三是社会效益数据调查及分析
（1）项目对地区经济总量增长的影响。A高速公路于2001年8月开工建设，2005年11月建成通车，沿线辖区市人均GDP从开工初期的3341元增长到5726元，截止2008年底，人均GDP已达到7831元，较通车之前有了较大幅度的提高。今后，随着A高速公路的逐步发展，将会逐渐带动整个地区各个县市资金人才技术等的流通，从而促进当地工业、农业等产业的大力发展，促进经济快速增长。
（2）项目对区域农业发展的影响。A高速公路全线各市、县农业资源得天独厚，是B省乃至全国重要的商品生产基地。粮食、苹果、棉花、油料产量均居全省前列，已形成在全国驰名的粮食、棉花、苹果、烤烟、花生、奶牛等10大商品生产基地。过去由于道路不畅，运销困难，果园亩产值很低。A高速公路建成通车之后，运输时间缩短了一半，外地收购苹果的汽车可以便捷地进入农村果园，收购价格也提升一倍以上，多数村的果园亩产值由800元提高到1400元以上。
（3）项目对区域工业发展的影响。A高速公路项目完工后，行车道路的改善，运行时间的缩短，逐步加强了该地区各个市县之间以及与D中心城市的工业联系，货运量与货运周转量明显快速提高，截止到2007年，货运量达到3203万吨，较2005年高速公路未通车时相比，增长了14.8%。
（4）项目对区域就业的影响。A高速公路建设期间总计吸纳劳动力313.55万个工日，其中农民工208.18万个，按照每个工日平均30元计算，农民工从高速公路建设项目得到6245.4万元收入，高速公路建成后，在营运期间，继续雇佣当地贫因劳动力，收费员、工勤人员和清扫工均来自周边地区，占员工总人数的58.6%。A高速公路沿线分布着很多著名文物和风景游览区，高速公路通车后，游客数量增加了10倍以上。除了景区本票收入外，带动当地农民还兴办了蔬菜种植和水产养殖专业户600余户、“农家乐”200余户，平均每户年收入3万元以上。
（5）项目对当地城镇化和农业产业化的影响。2008年项目影响地域城镇化水平达到38%，较五年前提高了4个百分点，A高速公路沿线连接的城镇带，对当地城镇化进程的发展贡献突出。该项目创造的有利条件使农业结构调整、农业产业化速度加快。农村工业所致的人口汇集和经济实力的提升，也为小城镇第三产业的发展增加了动力，对城镇的进一步发展起到推动作用。
（6）项目交通状况的影响评价。A高速公路的建成实施大大提高了道路的通行能力，无论是货运还是客运，都能快速、高效、按时地运达目的地，很大程度上缓解了以前的由于道路运输不畅而引起的道路交通拥堵现象。随着运输成本大幅降低，客货运输日趋繁荣，交通事故的发生率也随之上升，2007年A高速公路发生事故9起，死亡8人，受伤4人，直接经济损失5万元。2008年A高速公路发生事故19起，死亡17人，受伤13人，直接经济损失114万元。2008年的交通事故发生数高于2007年的主要原因：超速行驶、超载车辆较多、驾驶员连续驾驶引起疲劳、等级较差的车辆出现机械事故、部分驾驶人员与行人违反交通安全法规、2008年该项目年日均交通量增加等。
通过以上大量数据的对比分析，对A高速公路的建设可以得出以下结论：从经济效益评价方面考虑，该项目实现了其主要目标，具有良好的盈利能力和还贷能力。从项目建设效果方面考虑，该项目建设总体情况较好，能够按时完成项目建设，但建设过程中仍然存在着一定的损失浪费、管理不善及损害国家利益等问题。从社会效益评价方面考虑，该项目促进了项目区域经济的增长，促进了工农业发展，解决了本地区道路上的交通瓶颈问题，对促进地方经济和社会发展起到了积极作用。同时，有以下启示：公路建设项目效益审计评价指标应涵盖工程建设效果评价、经济效益评价、社会效益评价三个方面，同时针对具体的项目，评价指标的选择应遵循导向性、可行性、可比性原则，有所侧重的确定。在对社会效益评价时，应尽可能的做到定性与定量的结合，减少人为的主管臆断，增强指标的可操作性。
（课题组成员：刘为民白建东罗小明李孟竹周苗苗李晓春）