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摘 要 个案监督，即对个别案件的监督，特指“重大典型违法案件”。个案监督的宗旨和目的在于促使公正司法，保障宪法和法律的正确实施，维护当事人的合法权益，遏制司法腐败。对两院监督，是宪法赋予各级人大常委会的重要职权。但目前对个案监督仍有不同看法，笔者就这方面作些探讨。
关键词 人大 个案 监督
中图分类号： D921文献标识码：A
近年来许多地方的人大都在推行个案监督，其中的确有一些成功的事例，但是也有许多不尽人意的地方。我国《宪法》规定“法院依照法律规定独立行使审判权”，但由于国家制度、政治体制和司法制度等方面的原因，我国并不存在一般意义上的司法独立，只能说是“相对独立” 。而我国各级人大作为国家权力机关，当然有权对法院的审判工作进行监督，这是我国政治制度和司法体制的一个特点。我国目前的个案监督，可以总结为是地方人大对审判机关、检察机关和行政执法机关工作中出现的违法行为、所办错案，采取的一些具体监督措施，主要又以对同级人民法院审判工作的监督居多。
一、地方人大进行个案监督的依据
地方人大常委会开展个案监督，一是符合法律规定。《宪法》第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第41条规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”《地方组织法》第44条规定，地方各级人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述国家机关和国家工作人员的申诉和意见。”《人民检察院组织法》第3条规定：“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以提请本级人民代表大会常务委员会决定。”二是符合全国人大会议批准的全国人大常委会工作报告的要求。七届全国人大二次会议人大常委会工作报告指出：“人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”九届全国人大二次会议人大常委会报告明确指出：“个案监督要规范化和制度化，对在执法检查和人民群众的申诉、控告、检举中发现的重大案件，各级人大常委会将考虑采用询问、质询、组织调查等方式，依法进行监督，以促进依法行政和公正司法。”三是全国已有10多个省、市、自治区制定了关于个案监督的地方性法规，报全国人大常委会备案后，都在得到有效实施，这些地方性法规，完全符合理论创新和制度创新的要求。因此，地方人大常委会开展的个案监督是有法律依据的，实践证明这种监督方式也是符合中国实情的。因此，地方人大常委会开展个案监督的合法性不容质疑。
二、人大个案监督中存在的问题
个案监督在我国还是新事物，既没有现成的经验可借鉴，也没有具体的规定来规范。因此出现了不少的问题，亟须引起社会各界的高度重视。
1、集体监督少，个人监督多。人大集体行使职权方式是通过民主投票以少数服从多数的原则作出决定、决议，但不可能把“个案”拿到人大会议上去讨论表决。由于集体行使职权难以操作，使得“个案监督”在很多情况下变成了人大的某个人或某个处室在监督案件，更有些人大代表或人大机关工作者利用其特殊身份和手中权力，对与自己有利益关系的案件或其他非典型案件提出“个案监督”申请，甚至参与“个案监督”，对案件的审理施加影响。这样人大对“个案”的集体监督权被完全架空，“个案监督”成为一种个人行为。
2、受案标准不确定，监督随意性大。由于没有统一的规定，只要申诉一般即予受理，使得个案监督的数量不断增加。而人大没有足够的人、财、物力用于解决具体的案件，案件的增加加大了人大及代表的工作量。尤其个别监督成功的案例引起公众注意之后，更多案件涌进了这一渠道，使得人大不堪重负。
3、事前监督多，事后监督少。一些地方人大往往一受理案件就介入办案程序，或案件还没有经正式处理就要求司法机关汇报，既干扰了正常的办案程序，也往往使得司法机关无所适从。此外，只要个案实体得到了纠正，其他如程序的出入、错案追究、实体纠正后的执行情况等问题还没有引起足够重视。
除此之外，人大个案监督中存在的问题还有：对案件的实体监督多，程序监督少；个案监督的途径太多；个案监督情绪化倾向明显等等一系列问题。我们认为作为“个案监督”的案件，一般案情较复杂。要对此类案件进行监督，监督人员必须具有高于一般司法人员的法律素质和司法实践经验，才能确保司法的公正。但我国目前实际情况却是具有高水平法律素质的人才大多集中在司法机关，负有监督职能的人大代表的法律素质不如司法机关人员。因此，个案监督有时变成了对司法机关的一种不应有的干扰，其负面影响不容忽视。
三、如何规范个案监督
虽然个案监督存在一些问题，但加以规范还是能得以发挥很大的作用。为实现审判公正，审判权必须受到人大权力的监督与制约，而且还应当进一步加强。法国思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”
1、明确个案监督监督范围。个案监督不宜把一般性质违法违纪和实体程序处理存在轻微问题的案件或向人大来信来访的普通案件，不分轻重一概纳入个案监督范围。对该部分案件不宜列入个案监督范围的，可告知当事人直接找法院处理，或由人大作一般来信来访转法院处理而不必启用个案监督程序。之所以个案监督的范围不能过大，不把一般违法违纪、处理有偏差的案件纳入个案监督范围，是因为人大的职能决定了其主要工作是立法。如人大介入一般具体行政或司法事务过多，势必影响其主要职能的发挥，混淆立法机关与行政机关和司法机关的关系。个案监督范围更大将影响个案监督的效率和对影响重大案件的监督力度。我们认为人大的个案监督应该是本级辖区内公安司法机关办理的刑事、民商事、行政、执行等案件，且符合下述情况之一的：（1）已经发生法律效力的判决、裁定和决定，在认定事实上或者适用法律上确有错误，造成严重后果，人民群众反映强烈的；（2）国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿以及刑讯逼供、体罚虐待等严重违法的；（3）公安司法机关及其负责人对其办案人员的严重违法行为不严肃处理，隐瞒事实真相进行庇护的；（4）虽未办结但存在超期羁押、超期办案、越权办案、该立案而不立案等严重违反诉讼法并可能导致司法不公的案件。
2、遵守个案监督的程序。对法院的个案监督必须依据宪法、地方组织法及相关法律法规规定，建立健全科学合理公正的程序，制定完善的制度，严格按法定方式和程序监督。个案监督的程序至少应包括立案受理程序、调查听证程序、研究决定程序、交办督查程序、答复结案程序等。在立案受理程序中，当事人对法院裁判或执行工作和其他法院工作不服，由当事人到人大特定的监督工作机构申诉。个案监督工作机构审查立案时，必须要求当事人提交不服的申诉书、已发生法律效力的裁判文书、相关证据材料等。如未提供法院生效裁判文书和相关证据材料，则不予立案。如提供的裁判文书是尚未生效的文书，告知当事人向上级法院上诉。如经初步审查，当事人申诉的理由缺乏有效证据和法律依据，或属于当事人站在自己单方角度对法律认识错误，则书面驳回其向人大的申诉。如经审查当事人提供的材料齐全，其申诉理由有一定事实和法律依据，则立案受理。
人大个案监督工作机构对当事人申诉立案后，不能直接启动个案监督程序，必须对该案进行相关和一定程度的调查，民事、行政案件要询问对方当事人，审查申诉当事人申诉反映的情况是否属实。重大疑难案件和群体上访案件还应举行双方当事人的听证会等。把当事人反映的基本事实调查清楚，具体事实情节可由法院复查时查明。
审查听证程序结束后，在研究决定程序中，先由负责个案监督工作机构集体研究决定是否启动个案监督程序。决定后形成书面意见报人大主任会议集体研究，再决定是否正式启动个案监督。
经人大主任会议决定进行个案监督后，转入交办督查程序。由个案监督工作机构正式向法院发出个案监督书面意见函，并定期督查办案进展情况。
法院接到人大个案监督意见函，应立即对案件进行认真复查和依法再审，并将复查结果和再审结果书面报告人大个案监督工作机构。人大对法院的复查结果和再审结果有不同意见，可向法院质询和协调意见。如协商不能取得一致意见，报请上级法院作出决定。人大收到法院的复查和再审结果及上级法院书面决定后，答复上访申诉的当事人，并将法院的书面答复结果存档，这是答复结案程序。
3、坚持原则。个案监督必须在法律规定的职权范围内依法进行，否则就混淆了立法权和司法权两种不同性质的权力。为此，个案监督必须坚持以下原则：
依法监督原则。个案监督必须在宪法和法律规定的职权范围内依法进行。在监督工作中必须贯彻以事实为根据，以法律为准绳原则。重点监督法院拒不执行宪法、法律、法规的案件，不能以法院拒不执行地方保护主义的地方法规规章为由启动个案监督程序。
不告不理原则。人大的主要工作是立法和工作监督，不是个案监督。因此，个案监督应贯彻不告不理原则。当事人不向人大反映和申诉，人大不宜主动启动个案监督程序。
事后监督原则。人大在对法院监督时，不能直接介入或从事案件的审理工作，不能对正在审理的案子作出决定或发表任何意见。审判机关有无违法，只能在其裁定、判决作出之后才能发现，因此，人大对法院的监督一般应是事后进行。
间接监督原则。人大在行使其对法院的监督时，应通过间接手段来达到监督目的，不能越俎代疱，不能直接处理案件，改变原认定的结论和采取的措施，人大要把监督的意见交由有关执法、司法机关依法办理，由他们按法律规定予以纠正，全国人大常委会早在1989年3月28日向全国人大的工作报告中就已指出：“纠正错案应由法院，检察院严格按照法律程序去办，人大在监督法院和检察院的工作时，不直接处理具体案件”。这一观点实际上否定了人大直接监督个案的权力。
集体监督原则。人大个案监督不能由其内部工作机构或个人作出决定，必须由人大主任会议集体研究决定后，以人大机关名义向法院发出监督函。
回避原则。法官在审理案件中均实行回避原则，为保证个案监督的公正准确性，人大承办个案监督的工作机构和人员包括参加集体研究的主任、副主任与所监督的案件有利害关系，应主动回避。未主动回避的，当事人有权申请回避。
法院自己纠正原则。人大对法院个案监督只能是督促法院纠正错误的裁判，具体怎样纠正，可以提建议，但其实体处理和程序只能由法院按照法律规定进行，人大不宜直接对案件作出处理和答复当事人?
监督与支持结合原则。人大个案监督的案件经法院复查和再审，确无错误，当事人反映和申诉的问题不属实或缺乏法律依据，而当事人仍然不服，继续纠缠或上访的，人大个案监督工作机构宜做好服判息诉工作，并支持司法机关严肃执法。
总之，个案监督这种监督形式是符合宪法和法律规定的，是和谐社会的要求。笔者认为当前应由全国人大或者常委会全将个案监督统一作出法律规定，将个案监督上升为法律规范，这样才有利于加强和规范个案监督，做到既不失职又不越权；有利于促进司法机关依法独立行使职权，遏止司法腐败；有利于维护公民、法人和其他组织的合法权益；有利于进一步发挥国家权力机关在依法治国中的职能作用。
（作者：厦门市翔安区人民法院审判员，法律硕士）
注释：
龙宗智、李常青.论司法独立与司法受制.法学.1998年第12期第37页.
[法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）.商务印书馆,1961年版第154页.
王利明.司法改革研究（修订本）.法律出版社,2001年版第507页.
关键词 人大 个案 监督
中图分类号： D921文献标识码：A
近年来许多地方的人大都在推行个案监督，其中的确有一些成功的事例，但是也有许多不尽人意的地方。我国《宪法》规定“法院依照法律规定独立行使审判权”，但由于国家制度、政治体制和司法制度等方面的原因，我国并不存在一般意义上的司法独立，只能说是“相对独立” 。而我国各级人大作为国家权力机关，当然有权对法院的审判工作进行监督，这是我国政治制度和司法体制的一个特点。我国目前的个案监督，可以总结为是地方人大对审判机关、检察机关和行政执法机关工作中出现的违法行为、所办错案，采取的一些具体监督措施，主要又以对同级人民法院审判工作的监督居多。
一、地方人大进行个案监督的依据
地方人大常委会开展个案监督，一是符合法律规定。《宪法》第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第41条规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”《地方组织法》第44条规定，地方各级人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述国家机关和国家工作人员的申诉和意见。”《人民检察院组织法》第3条规定：“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以提请本级人民代表大会常务委员会决定。”二是符合全国人大会议批准的全国人大常委会工作报告的要求。七届全国人大二次会议人大常委会工作报告指出：“人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”九届全国人大二次会议人大常委会报告明确指出：“个案监督要规范化和制度化，对在执法检查和人民群众的申诉、控告、检举中发现的重大案件，各级人大常委会将考虑采用询问、质询、组织调查等方式，依法进行监督，以促进依法行政和公正司法。”三是全国已有10多个省、市、自治区制定了关于个案监督的地方性法规，报全国人大常委会备案后，都在得到有效实施，这些地方性法规，完全符合理论创新和制度创新的要求。因此，地方人大常委会开展的个案监督是有法律依据的，实践证明这种监督方式也是符合中国实情的。因此，地方人大常委会开展个案监督的合法性不容质疑。
二、人大个案监督中存在的问题
个案监督在我国还是新事物，既没有现成的经验可借鉴，也没有具体的规定来规范。因此出现了不少的问题，亟须引起社会各界的高度重视。
1、集体监督少，个人监督多。人大集体行使职权方式是通过民主投票以少数服从多数的原则作出决定、决议，但不可能把“个案”拿到人大会议上去讨论表决。由于集体行使职权难以操作，使得“个案监督”在很多情况下变成了人大的某个人或某个处室在监督案件，更有些人大代表或人大机关工作者利用其特殊身份和手中权力，对与自己有利益关系的案件或其他非典型案件提出“个案监督”申请，甚至参与“个案监督”，对案件的审理施加影响。这样人大对“个案”的集体监督权被完全架空，“个案监督”成为一种个人行为。
2、受案标准不确定，监督随意性大。由于没有统一的规定，只要申诉一般即予受理，使得个案监督的数量不断增加。而人大没有足够的人、财、物力用于解决具体的案件，案件的增加加大了人大及代表的工作量。尤其个别监督成功的案例引起公众注意之后，更多案件涌进了这一渠道，使得人大不堪重负。
3、事前监督多，事后监督少。一些地方人大往往一受理案件就介入办案程序，或案件还没有经正式处理就要求司法机关汇报，既干扰了正常的办案程序，也往往使得司法机关无所适从。此外，只要个案实体得到了纠正，其他如程序的出入、错案追究、实体纠正后的执行情况等问题还没有引起足够重视。
除此之外，人大个案监督中存在的问题还有：对案件的实体监督多，程序监督少；个案监督的途径太多；个案监督情绪化倾向明显等等一系列问题。我们认为作为“个案监督”的案件，一般案情较复杂。要对此类案件进行监督，监督人员必须具有高于一般司法人员的法律素质和司法实践经验，才能确保司法的公正。但我国目前实际情况却是具有高水平法律素质的人才大多集中在司法机关，负有监督职能的人大代表的法律素质不如司法机关人员。因此，个案监督有时变成了对司法机关的一种不应有的干扰，其负面影响不容忽视。
三、如何规范个案监督
虽然个案监督存在一些问题，但加以规范还是能得以发挥很大的作用。为实现审判公正，审判权必须受到人大权力的监督与制约，而且还应当进一步加强。法国思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”
1、明确个案监督监督范围。个案监督不宜把一般性质违法违纪和实体程序处理存在轻微问题的案件或向人大来信来访的普通案件，不分轻重一概纳入个案监督范围。对该部分案件不宜列入个案监督范围的，可告知当事人直接找法院处理，或由人大作一般来信来访转法院处理而不必启用个案监督程序。之所以个案监督的范围不能过大，不把一般违法违纪、处理有偏差的案件纳入个案监督范围，是因为人大的职能决定了其主要工作是立法。如人大介入一般具体行政或司法事务过多，势必影响其主要职能的发挥，混淆立法机关与行政机关和司法机关的关系。个案监督范围更大将影响个案监督的效率和对影响重大案件的监督力度。我们认为人大的个案监督应该是本级辖区内公安司法机关办理的刑事、民商事、行政、执行等案件，且符合下述情况之一的：（1）已经发生法律效力的判决、裁定和决定，在认定事实上或者适用法律上确有错误，造成严重后果，人民群众反映强烈的；（2）国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿以及刑讯逼供、体罚虐待等严重违法的；（3）公安司法机关及其负责人对其办案人员的严重违法行为不严肃处理，隐瞒事实真相进行庇护的；（4）虽未办结但存在超期羁押、超期办案、越权办案、该立案而不立案等严重违反诉讼法并可能导致司法不公的案件。
2、遵守个案监督的程序。对法院的个案监督必须依据宪法、地方组织法及相关法律法规规定，建立健全科学合理公正的程序，制定完善的制度，严格按法定方式和程序监督。个案监督的程序至少应包括立案受理程序、调查听证程序、研究决定程序、交办督查程序、答复结案程序等。在立案受理程序中，当事人对法院裁判或执行工作和其他法院工作不服，由当事人到人大特定的监督工作机构申诉。个案监督工作机构审查立案时，必须要求当事人提交不服的申诉书、已发生法律效力的裁判文书、相关证据材料等。如未提供法院生效裁判文书和相关证据材料，则不予立案。如提供的裁判文书是尚未生效的文书，告知当事人向上级法院上诉。如经初步审查，当事人申诉的理由缺乏有效证据和法律依据，或属于当事人站在自己单方角度对法律认识错误，则书面驳回其向人大的申诉。如经审查当事人提供的材料齐全，其申诉理由有一定事实和法律依据，则立案受理。
人大个案监督工作机构对当事人申诉立案后，不能直接启动个案监督程序，必须对该案进行相关和一定程度的调查，民事、行政案件要询问对方当事人，审查申诉当事人申诉反映的情况是否属实。重大疑难案件和群体上访案件还应举行双方当事人的听证会等。把当事人反映的基本事实调查清楚，具体事实情节可由法院复查时查明。
审查听证程序结束后，在研究决定程序中，先由负责个案监督工作机构集体研究决定是否启动个案监督程序。决定后形成书面意见报人大主任会议集体研究，再决定是否正式启动个案监督。
经人大主任会议决定进行个案监督后，转入交办督查程序。由个案监督工作机构正式向法院发出个案监督书面意见函，并定期督查办案进展情况。
法院接到人大个案监督意见函，应立即对案件进行认真复查和依法再审，并将复查结果和再审结果书面报告人大个案监督工作机构。人大对法院的复查结果和再审结果有不同意见，可向法院质询和协调意见。如协商不能取得一致意见，报请上级法院作出决定。人大收到法院的复查和再审结果及上级法院书面决定后，答复上访申诉的当事人，并将法院的书面答复结果存档，这是答复结案程序。
3、坚持原则。个案监督必须在法律规定的职权范围内依法进行，否则就混淆了立法权和司法权两种不同性质的权力。为此，个案监督必须坚持以下原则：
依法监督原则。个案监督必须在宪法和法律规定的职权范围内依法进行。在监督工作中必须贯彻以事实为根据，以法律为准绳原则。重点监督法院拒不执行宪法、法律、法规的案件，不能以法院拒不执行地方保护主义的地方法规规章为由启动个案监督程序。
不告不理原则。人大的主要工作是立法和工作监督，不是个案监督。因此，个案监督应贯彻不告不理原则。当事人不向人大反映和申诉，人大不宜主动启动个案监督程序。
事后监督原则。人大在对法院监督时，不能直接介入或从事案件的审理工作，不能对正在审理的案子作出决定或发表任何意见。审判机关有无违法，只能在其裁定、判决作出之后才能发现，因此，人大对法院的监督一般应是事后进行。
间接监督原则。人大在行使其对法院的监督时，应通过间接手段来达到监督目的，不能越俎代疱，不能直接处理案件，改变原认定的结论和采取的措施，人大要把监督的意见交由有关执法、司法机关依法办理，由他们按法律规定予以纠正，全国人大常委会早在1989年3月28日向全国人大的工作报告中就已指出：“纠正错案应由法院，检察院严格按照法律程序去办，人大在监督法院和检察院的工作时，不直接处理具体案件”。这一观点实际上否定了人大直接监督个案的权力。
集体监督原则。人大个案监督不能由其内部工作机构或个人作出决定，必须由人大主任会议集体研究决定后，以人大机关名义向法院发出监督函。
回避原则。法官在审理案件中均实行回避原则，为保证个案监督的公正准确性，人大承办个案监督的工作机构和人员包括参加集体研究的主任、副主任与所监督的案件有利害关系，应主动回避。未主动回避的，当事人有权申请回避。
法院自己纠正原则。人大对法院个案监督只能是督促法院纠正错误的裁判，具体怎样纠正，可以提建议，但其实体处理和程序只能由法院按照法律规定进行，人大不宜直接对案件作出处理和答复当事人?
监督与支持结合原则。人大个案监督的案件经法院复查和再审，确无错误，当事人反映和申诉的问题不属实或缺乏法律依据，而当事人仍然不服，继续纠缠或上访的，人大个案监督工作机构宜做好服判息诉工作，并支持司法机关严肃执法。
总之，个案监督这种监督形式是符合宪法和法律规定的，是和谐社会的要求。笔者认为当前应由全国人大或者常委会全将个案监督统一作出法律规定，将个案监督上升为法律规范，这样才有利于加强和规范个案监督，做到既不失职又不越权；有利于促进司法机关依法独立行使职权，遏止司法腐败；有利于维护公民、法人和其他组织的合法权益；有利于进一步发挥国家权力机关在依法治国中的职能作用。
（作者：厦门市翔安区人民法院审判员，法律硕士）
注释：
龙宗智、李常青.论司法独立与司法受制.法学.1998年第12期第37页.
[法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）.商务印书馆,1961年版第154页.
王利明.司法改革研究（修订本）.法律出版社,2001年版第507页.