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摘要：目前，城市总体规划与土地利用总体规划不相协调和衔接的问题严重影响了规划修编工作的顺利开展。本文笔者结合多年工作经验，对当前两种规划衔接存在问题进行研究，并针对产生这些问题的根本原因，从城市规划与土地规划的关系、理论基礎、体制、法律等各方面提出加强两种规划相互衔接的建议和措施。
关键词：土地规划；城市规划；衔接
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
近年来引起我国规划学术界争议的问题之一就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题。在现行的体制下，土地利用规划与城市规划分别由国土(土地)管理部门与规划(建设)部门编制，由于在法律、体系、技术、方法等方面的差异，造成两种规划在许多方面难以协调。但两者都是以土地资源合理利用为基本目标，两种规划的衔接是非常必要的，本文在此就两种规划的衔接提出一点建议和措施。
1 两种规划的关系
1.1 土地规划
土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级人民政府组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。
土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。
1.2 城市规划
城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。
城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。
城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。
1.3 两者的关系
由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。
2 两种规划协调存在的主要问题
2.1 两种规划的规划思路不同
土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积、新增建设占用耕地面积等控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。
城市总体规划编制时， 没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。
土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。
2.2 两种规划参数的统计口径不一致
2.2.1 人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。
土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。
2.2.2 用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标
的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137 一90) 的规定， 不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。
土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。
2.3 两种规划采用的土地分类体系各异
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3 个一级类、10 个二级类和33 个三级类。
城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37—90)， 其用地类型分别为10 个大类，46 个中类，73 个小类。
两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51 号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为独立建设用地和采矿用地。
再加上城市总体规划用地面积采用1：l0000 或l：5000 比例尺图纸上量算结果；而土地利用总体规划则是在GIS 软件中进行面积量算。基础图件、量算方法和量算误差不一致，最终导致同一地类不同内涵不同面积，相同地类无法归类比较。
3 加强两种规划协调的对策
3.1 以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论
既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城
市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。
3.2 建立完善的规划体系
区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。
国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。
因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。
3.3 统一各项参数
为加强城市规划与土地规划的衔接，建议各级人民政府组织编制土地利用总体规划和城市总体规划时，使用统一的人口和土地的数据。
城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。
3.4 统一用地分类标准
建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突， 也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。
3.5 从法律角度加强良种规划的协调
目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。
参考文献：
[1]王万茂，土地利用规划学［M］.北京:中国大地出版社，2000.
[2]曹建丰、许德林，土地利用规划与城市规划的协调.［J］.规划师，2004，6(20).
[3]吕维娟等，试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调［J］．城市规划，2004(3)
关键词：土地规划；城市规划；衔接
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
近年来引起我国规划学术界争议的问题之一就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题。在现行的体制下，土地利用规划与城市规划分别由国土(土地)管理部门与规划(建设)部门编制，由于在法律、体系、技术、方法等方面的差异，造成两种规划在许多方面难以协调。但两者都是以土地资源合理利用为基本目标，两种规划的衔接是非常必要的，本文在此就两种规划的衔接提出一点建议和措施。
1 两种规划的关系
1.1 土地规划
土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级人民政府组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。
土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。
1.2 城市规划
城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。
城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。
城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。
1.3 两者的关系
由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。
2 两种规划协调存在的主要问题
2.1 两种规划的规划思路不同
土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积、新增建设占用耕地面积等控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。
城市总体规划编制时， 没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。
土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。
2.2 两种规划参数的统计口径不一致
2.2.1 人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。
土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。
2.2.2 用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标
的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137 一90) 的规定， 不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。
土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。
2.3 两种规划采用的土地分类体系各异
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3 个一级类、10 个二级类和33 个三级类。
城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37—90)， 其用地类型分别为10 个大类，46 个中类，73 个小类。
两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51 号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为独立建设用地和采矿用地。
再加上城市总体规划用地面积采用1：l0000 或l：5000 比例尺图纸上量算结果；而土地利用总体规划则是在GIS 软件中进行面积量算。基础图件、量算方法和量算误差不一致，最终导致同一地类不同内涵不同面积，相同地类无法归类比较。
3 加强两种规划协调的对策
3.1 以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论
既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城
市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。
3.2 建立完善的规划体系
区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。
国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。
因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。
3.3 统一各项参数
为加强城市规划与土地规划的衔接，建议各级人民政府组织编制土地利用总体规划和城市总体规划时，使用统一的人口和土地的数据。
城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。
3.4 统一用地分类标准
建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突， 也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。
3.5 从法律角度加强良种规划的协调
目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。
参考文献：
[1]王万茂，土地利用规划学［M］.北京:中国大地出版社，2000.
[2]曹建丰、许德林，土地利用规划与城市规划的协调.［J］.规划师，2004，6(20).
[3]吕维娟等，试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调［J］．城市规划，2004(3)