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摘要：英国以其发达的慈善组织而著称，究其关键在于设有慈善委员会这样一个专门的监管机构。该委员会与其他部门分工负责，相互配合，形成了一个严密的监管体系。然而，慈善委员会究竟是一个什么性质的机构在理论上仍待研究。本文认为，慈善委员会虽然是主管民间公益性事业的政府机构，但是其特征又明显不同于一般的行政机构，从而应被界定为准司法机构。
关键词：英国；慈善委员会；准司法性质
英国的慈善事业始于中世纪教会、贵族乡绅和一些富人对穷人进行施舍资助。后来在政府的倡导和支持下，逐渐发展起来了各种慈善组织。作为监督慈善组织的方式之一，英国慈善委员会发挥了重大作用，本文拟对英国慈善委员会的准司法性质进行初步探讨和研究。
一、英国慈善委员会的设立及其历史发展
（一）慈善委员会的设立由地方性到全国性
《1601年慈善用途法》颁布实施，以这部法律为基点，英国公共权力开始触及民间公益事业。这部法律的颁布，开创性地在英国建立起了对慈善信托的监管机构，成为英国慈善法发展的一个重要里程碑。该法赋予了衡平法院和地方政府对滥用慈善用益财产进行调查的权利。其中地方政府的调查则是以慈善委员会的形式。由此可见，依据1601年法律成立的慈善委员会的职责主要是从皇家总检察长处分离出来的调查权，而且该慈善委员会是地方性质的。
英国在19世纪中期通过了《1853年慈善信托法》，由此建立起一个全国性的常设的慈善委员会。委员会具有调查、传唤并且有权要求受托人提供慈善组织运营情况报告。该法主要针对慈善组织的财产问题。
（二）慈善立法的完善及慈善委员会的权力扩张
《1860年慈善信托法》的颁布将管理慈善的权利赋予了慈善委员会，从而稳固了慈善委员会的权力，使慈善委员会行使权力的方式更为灵活，大量慈善信托当事人选择向其提出请求，而不是直接向衡平法院提出诉求。20世纪以来，慈善组织法的成文化推动了慈善委员会的权力扩张。首先分离出了属于皇家监察总长的大部分权利，其次对于慈善组织的监管职能甚至能与高等法院并肩。《1960年慈善法》进一步扩大了慈善委员会的权利。但是出现诸多诟病，譬如严重的人手不足、调查权和监管权不够等，因此《1993年慈善法》在进一步明确将控制慈善组织的运作作为慈善委员会的中心职能。《2006年慈善法》的最大意义在于明确了慈善委员会是具有特殊独立性的主管慈善事务的政府机关，只对议会负责。针对之前的人手不足、权限不明的弊端，则用很大篇幅重新规定。
自慈善委员会成立以来其法律地位一直备受争议，主要表现在其兼具行政管理职能和某些司法性质的职能，法律地位的不明确使其自身发展受限。
二、机构设置及基本职能之行政特性
《2006年慈善法》将慈善委员会视为具有特殊独立性的主管慈善事务的政府机关，并且只对议会负责。在基本职能、机构设置和人事管理方面，慈善委员会表现出更多的行政方面的特征，而与司法审判机构的区别比较明显。
（一）机构设置之行政特性
1601年慈善法规定的地方性的慈善委员会以郡为单位由5名慈善专员组成；1853年慈善信托法首次建立的全国性的常设的慈善委员会由4个委员组成；1960年慈善法规定慈善委员会的成员全部由英国内政大臣任命，彼时的成员包括委员长和委员共三名。1993年慈善法颁布以后，慈善委员会的成员数额有了增加，彼时共有5名，亦全部由内政大臣任命。2006年慈善法在此基础上作了更大程度的变更，慈善团体委员会正式变更为慈善委员会，更是详尽地规定了委员会的机构设置、人事配备、任务、职能与权限。它明确规定慈善委员会独立于政府，理事会由部长任命，最终向议会负责，最高行政机关及其首领仅享有知情权。慈善委员会的最高首长由英国首相任命，与政府部长平级。而按照英国法院相关组织法的规定，任职于上议院的上诉法院常任高级法官和上诉法院法官均由大法官推荐由首相任命，高等法院法官、巡回法官、地方首席法官等均由大法官推荐由国王任命。由此可见，慈善委员会在机构设置与人员配置方面与一般行政机构的情形基本相同，与司法机关存在很大区别。
（二）基本职能之行政特性
从慈善委员会对慈善组织进行监管的方式和内容来看，主要体现为行政职能。随着慈善委员会社会功用的发挥，英国慈善立法关于慈善委员会的职能也逐渐地强化和明确化。英国慈善委员会作为一个体系庞大的机构，主要的职能除了监管慈善组织的运营，还包括设置慈善组织注册登记的门槛。从本质上讲，注册管理是监管过程的首要步骤，是实现监管的必要手段，是整个监管程序有理有序进行的基石。如果一个组织想要成为民间公益性组织且年收入达到一定数额，那就必须按照慈善委员会的要求履行有关合法手续。
慈善委员会的监管力量也并不是平均分配的，而是 “抓大放小，有的放矢”。在英国，注册的民间公益性组织总体结构如同一个金字塔：基层是占总数约三分之二的小型民间公益性组织，中间是大约7万多个规模较大的组织，最顶层是数量少但收入占绝对优势的特大型公司。慈善委员会日常监管的重点是规模较大的组织，尤其是其中的特大型慈善组织。同样，慈善委员会监管的方式并不是派人直接监管，而是通过遍及全国的公益举报方式搜集信息，然后及时迅速采取相关应对措施来实现的。慈善委员会对于慈善组织的调查并无固定的时间点，而是随机的和不定时的，调查的对象可以是单独的，也可以是统一的，调查的方式可以是自己调查，也可以是委托任命。由此可见，慈善委员会的登记、调查、建议等职能与主管社会组织的行政机关的行政职能基本相同，行政特性显著。
三、权源及适用原则之司法特性
（一）分离高等法院监管权能之司法特性
英国慈善法规定慈善委员会是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责。其独立性表现在虽然慈善委员会任命成员的权利被赋予了政府相关部长，并且财政全额提供其办公经费，但在慈善委员会行驶具体职权的过程中，丝毫不被政府部长或者其他政府部门左右。由此可见，慈善委员会在其性质定位上与司法机关很类似，均强调其自身独立性，在职权内容上与行政机关相分离。一系列成文法的颁布使得慈善委员会的权力不断扩大，对慈善信托具体的监管权力由高等法院转移至慈善委员会，由此造成高等法院对慈善信托运行过程中的监管职能随之衰弱的局面，尽管高等法院仍然是以慈善委员会监管为中心的监管体系中最高的权威。可以说，英国目前对慈善组织的监管职责主要由慈善委员会与英国高等法院与共同行使。慈善委员会正是由于吸收了之前高等法院对慈善信托运行过程中的某些监管职能而使自身具有了某些司法特性。 （二）适用力求近似原则之司法特性
《1960年慈善法》正式建立起现代英国慈善组织的监管模式，规定了慈善委员会三个最主要的职能，首先是审核申请登记的信托是否是慈善信托；其次是为慈善财产的处理提供咨询或者指令；第三是适用力求近似原则变更慈善目的。其中，适用力求近似原则被视为最具司法性质的职能，它意味着慈善委员会在某些方面取得了与高等法院相同的权力，具体来说体现在制定方案、任命、废止和撤销受托人、受托管理和转移信托财产。
力求近似原则的官方解释是指当慈善目的不能实现时，可以将原来慈善目的变更为最接近原慈善目的的其他目的，使该慈善信托继续运行。该原则类似于中国的情势变更，情势变更原则的意义，在于通过司法权力的介入实现公平和公正。而力求近似原则所追求的价值目标则是在预定捐赠目的不能实现时，力求尽可能地接近捐赠者最初的、最具体的目的。英国法院适用力求近似原则主要包括两个方面的内容：一是出于与捐赠者最初意图相似的慈善目的，指示慈善信托的受托人将信托财产用于此目的；二是针对慈善财产如何适用制定一个“方案”。力求近似原则最初仅为法院所适用，《1860年慈善法》从法律上赋予了慈善委员会与衡平法院在适用力求近似原则时相同的权力。从力求近似原则的起源来看，最初被划入司法权限的范围，由司法机关即英国衡平法院的法官依据其职权来行使，当被赋予慈善委员会以后则使其在某些具体职能方面具有明显的司法特性。
四、准司法特性是慈善委员会的本质属性
（一）准司法特性概念及国外实践
“准司法”，根据现有解释，是指在实体上或程序上与司法相类似，通常用来指那些并非严格意义上的法院或法官的人和团体的职权与行为。在审理涉及行政特许司法权的案件中，这些人和团体享有与法院或法官相类似的职权和自由裁量权。
英美都是推行准司法制度的典型国家。除了英国慈善委员会，美国联邦政府机构中有一些机构譬如联邦贸易委员会、联邦能源委员会、联邦电讯委员会等，这些机构既不隶属于议会和司法，也不隶属于行政部门，成为区别于三大权能之外的 “第四部门”。这类机构定性而言归入行政机构，可以将抽象的规则适用于具体事件，同时享有司法权，可以裁决其管辖的对象是否违法，是否有必要 进行追诉，此外，她们还享有在各自控制的领域内制订行政法规、制定标准和提出立法建议的立法权。
亚洲国家如韩国和日本都有类似的机构，韩国知识产权的商标审判委员会、日本专利局的商标审判委员会，都是典型的准司法机构。
（二）慈善委员会的准司法特性
英国慈善法规定慈善委员会是主管民间公益事业的政府机构，从本质上说，慈善委员会首先肯定是一个行政机构，但是另一方面，慈善委员会在权力来源及其主要适用的力求近似原则方面的确存在很多不同于一般行政机构的特殊性，从而决定了它不可能是一个纯粹的行政机构。通过比较分析，我们发现慈善委员会与英国国内司法审判机构具有很多异曲同工之处，具有很强的司法特性，我们完全不必要把它当做一个纯粹的行政机构来对待，最具说服力的是应该把它界定为一种兼具传统行政和司法双重特性的“准司法机构”。作为一个专业性很强的慈善监督机构，慈善委员会的准司法性是由其本身所具有的双重属性所决定的。经过长期的探索和不断地发展，其能力和水平都有了显著的提高，在慈善组织的监管过程中发挥了举足轻重的作用。正确认识并着重强调慈善委员会的准司法特性，对于准确把握慈善委员会在英国慈善监管制度中的角色定位，充分发挥其作为准司法机构的积极能动作用，具有重要的理论意义和现实意义。
（作者单位：温州大学法政学院）
参考文献：
[1]徐彤武：《慈善委员会：英国民间公益性事业的总监管》
[2]王鹤：《我国慈善私益募捐法律问题研究》，（西南大学硕士学位论文），载中国知网数据库，2009年10期，第23页
[3]解琨：《英国慈善组织监管的法律构架及其反思》，华东政法大学2010年硕士学位论文
[4]唐敏：《试论我国慈善组织监管法律制度的完善》，西北大学2011年硕士学位论文
关键词：英国；慈善委员会；准司法性质
英国的慈善事业始于中世纪教会、贵族乡绅和一些富人对穷人进行施舍资助。后来在政府的倡导和支持下，逐渐发展起来了各种慈善组织。作为监督慈善组织的方式之一，英国慈善委员会发挥了重大作用，本文拟对英国慈善委员会的准司法性质进行初步探讨和研究。
一、英国慈善委员会的设立及其历史发展
（一）慈善委员会的设立由地方性到全国性
《1601年慈善用途法》颁布实施，以这部法律为基点，英国公共权力开始触及民间公益事业。这部法律的颁布，开创性地在英国建立起了对慈善信托的监管机构，成为英国慈善法发展的一个重要里程碑。该法赋予了衡平法院和地方政府对滥用慈善用益财产进行调查的权利。其中地方政府的调查则是以慈善委员会的形式。由此可见，依据1601年法律成立的慈善委员会的职责主要是从皇家总检察长处分离出来的调查权，而且该慈善委员会是地方性质的。
英国在19世纪中期通过了《1853年慈善信托法》，由此建立起一个全国性的常设的慈善委员会。委员会具有调查、传唤并且有权要求受托人提供慈善组织运营情况报告。该法主要针对慈善组织的财产问题。
（二）慈善立法的完善及慈善委员会的权力扩张
《1860年慈善信托法》的颁布将管理慈善的权利赋予了慈善委员会，从而稳固了慈善委员会的权力，使慈善委员会行使权力的方式更为灵活，大量慈善信托当事人选择向其提出请求，而不是直接向衡平法院提出诉求。20世纪以来，慈善组织法的成文化推动了慈善委员会的权力扩张。首先分离出了属于皇家监察总长的大部分权利，其次对于慈善组织的监管职能甚至能与高等法院并肩。《1960年慈善法》进一步扩大了慈善委员会的权利。但是出现诸多诟病，譬如严重的人手不足、调查权和监管权不够等，因此《1993年慈善法》在进一步明确将控制慈善组织的运作作为慈善委员会的中心职能。《2006年慈善法》的最大意义在于明确了慈善委员会是具有特殊独立性的主管慈善事务的政府机关，只对议会负责。针对之前的人手不足、权限不明的弊端，则用很大篇幅重新规定。
自慈善委员会成立以来其法律地位一直备受争议，主要表现在其兼具行政管理职能和某些司法性质的职能，法律地位的不明确使其自身发展受限。
二、机构设置及基本职能之行政特性
《2006年慈善法》将慈善委员会视为具有特殊独立性的主管慈善事务的政府机关，并且只对议会负责。在基本职能、机构设置和人事管理方面，慈善委员会表现出更多的行政方面的特征，而与司法审判机构的区别比较明显。
（一）机构设置之行政特性
1601年慈善法规定的地方性的慈善委员会以郡为单位由5名慈善专员组成；1853年慈善信托法首次建立的全国性的常设的慈善委员会由4个委员组成；1960年慈善法规定慈善委员会的成员全部由英国内政大臣任命，彼时的成员包括委员长和委员共三名。1993年慈善法颁布以后，慈善委员会的成员数额有了增加，彼时共有5名，亦全部由内政大臣任命。2006年慈善法在此基础上作了更大程度的变更，慈善团体委员会正式变更为慈善委员会，更是详尽地规定了委员会的机构设置、人事配备、任务、职能与权限。它明确规定慈善委员会独立于政府，理事会由部长任命，最终向议会负责，最高行政机关及其首领仅享有知情权。慈善委员会的最高首长由英国首相任命，与政府部长平级。而按照英国法院相关组织法的规定，任职于上议院的上诉法院常任高级法官和上诉法院法官均由大法官推荐由首相任命，高等法院法官、巡回法官、地方首席法官等均由大法官推荐由国王任命。由此可见，慈善委员会在机构设置与人员配置方面与一般行政机构的情形基本相同，与司法机关存在很大区别。
（二）基本职能之行政特性
从慈善委员会对慈善组织进行监管的方式和内容来看，主要体现为行政职能。随着慈善委员会社会功用的发挥，英国慈善立法关于慈善委员会的职能也逐渐地强化和明确化。英国慈善委员会作为一个体系庞大的机构，主要的职能除了监管慈善组织的运营，还包括设置慈善组织注册登记的门槛。从本质上讲，注册管理是监管过程的首要步骤，是实现监管的必要手段，是整个监管程序有理有序进行的基石。如果一个组织想要成为民间公益性组织且年收入达到一定数额，那就必须按照慈善委员会的要求履行有关合法手续。
慈善委员会的监管力量也并不是平均分配的，而是 “抓大放小，有的放矢”。在英国，注册的民间公益性组织总体结构如同一个金字塔：基层是占总数约三分之二的小型民间公益性组织，中间是大约7万多个规模较大的组织，最顶层是数量少但收入占绝对优势的特大型公司。慈善委员会日常监管的重点是规模较大的组织，尤其是其中的特大型慈善组织。同样，慈善委员会监管的方式并不是派人直接监管，而是通过遍及全国的公益举报方式搜集信息，然后及时迅速采取相关应对措施来实现的。慈善委员会对于慈善组织的调查并无固定的时间点，而是随机的和不定时的，调查的对象可以是单独的，也可以是统一的，调查的方式可以是自己调查，也可以是委托任命。由此可见，慈善委员会的登记、调查、建议等职能与主管社会组织的行政机关的行政职能基本相同，行政特性显著。
三、权源及适用原则之司法特性
（一）分离高等法院监管权能之司法特性
英国慈善法规定慈善委员会是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责。其独立性表现在虽然慈善委员会任命成员的权利被赋予了政府相关部长，并且财政全额提供其办公经费，但在慈善委员会行驶具体职权的过程中，丝毫不被政府部长或者其他政府部门左右。由此可见，慈善委员会在其性质定位上与司法机关很类似，均强调其自身独立性，在职权内容上与行政机关相分离。一系列成文法的颁布使得慈善委员会的权力不断扩大，对慈善信托具体的监管权力由高等法院转移至慈善委员会，由此造成高等法院对慈善信托运行过程中的监管职能随之衰弱的局面，尽管高等法院仍然是以慈善委员会监管为中心的监管体系中最高的权威。可以说，英国目前对慈善组织的监管职责主要由慈善委员会与英国高等法院与共同行使。慈善委员会正是由于吸收了之前高等法院对慈善信托运行过程中的某些监管职能而使自身具有了某些司法特性。 （二）适用力求近似原则之司法特性
《1960年慈善法》正式建立起现代英国慈善组织的监管模式，规定了慈善委员会三个最主要的职能，首先是审核申请登记的信托是否是慈善信托；其次是为慈善财产的处理提供咨询或者指令；第三是适用力求近似原则变更慈善目的。其中，适用力求近似原则被视为最具司法性质的职能，它意味着慈善委员会在某些方面取得了与高等法院相同的权力，具体来说体现在制定方案、任命、废止和撤销受托人、受托管理和转移信托财产。
力求近似原则的官方解释是指当慈善目的不能实现时，可以将原来慈善目的变更为最接近原慈善目的的其他目的，使该慈善信托继续运行。该原则类似于中国的情势变更，情势变更原则的意义，在于通过司法权力的介入实现公平和公正。而力求近似原则所追求的价值目标则是在预定捐赠目的不能实现时，力求尽可能地接近捐赠者最初的、最具体的目的。英国法院适用力求近似原则主要包括两个方面的内容：一是出于与捐赠者最初意图相似的慈善目的，指示慈善信托的受托人将信托财产用于此目的；二是针对慈善财产如何适用制定一个“方案”。力求近似原则最初仅为法院所适用，《1860年慈善法》从法律上赋予了慈善委员会与衡平法院在适用力求近似原则时相同的权力。从力求近似原则的起源来看，最初被划入司法权限的范围，由司法机关即英国衡平法院的法官依据其职权来行使，当被赋予慈善委员会以后则使其在某些具体职能方面具有明显的司法特性。
四、准司法特性是慈善委员会的本质属性
（一）准司法特性概念及国外实践
“准司法”，根据现有解释，是指在实体上或程序上与司法相类似，通常用来指那些并非严格意义上的法院或法官的人和团体的职权与行为。在审理涉及行政特许司法权的案件中，这些人和团体享有与法院或法官相类似的职权和自由裁量权。
英美都是推行准司法制度的典型国家。除了英国慈善委员会，美国联邦政府机构中有一些机构譬如联邦贸易委员会、联邦能源委员会、联邦电讯委员会等，这些机构既不隶属于议会和司法，也不隶属于行政部门，成为区别于三大权能之外的 “第四部门”。这类机构定性而言归入行政机构，可以将抽象的规则适用于具体事件，同时享有司法权，可以裁决其管辖的对象是否违法，是否有必要 进行追诉，此外，她们还享有在各自控制的领域内制订行政法规、制定标准和提出立法建议的立法权。
亚洲国家如韩国和日本都有类似的机构，韩国知识产权的商标审判委员会、日本专利局的商标审判委员会，都是典型的准司法机构。
（二）慈善委员会的准司法特性
英国慈善法规定慈善委员会是主管民间公益事业的政府机构，从本质上说，慈善委员会首先肯定是一个行政机构，但是另一方面，慈善委员会在权力来源及其主要适用的力求近似原则方面的确存在很多不同于一般行政机构的特殊性，从而决定了它不可能是一个纯粹的行政机构。通过比较分析，我们发现慈善委员会与英国国内司法审判机构具有很多异曲同工之处，具有很强的司法特性，我们完全不必要把它当做一个纯粹的行政机构来对待，最具说服力的是应该把它界定为一种兼具传统行政和司法双重特性的“准司法机构”。作为一个专业性很强的慈善监督机构，慈善委员会的准司法性是由其本身所具有的双重属性所决定的。经过长期的探索和不断地发展，其能力和水平都有了显著的提高，在慈善组织的监管过程中发挥了举足轻重的作用。正确认识并着重强调慈善委员会的准司法特性，对于准确把握慈善委员会在英国慈善监管制度中的角色定位，充分发挥其作为准司法机构的积极能动作用，具有重要的理论意义和现实意义。
（作者单位：温州大学法政学院）
参考文献：
[1]徐彤武：《慈善委员会：英国民间公益性事业的总监管》
[2]王鹤：《我国慈善私益募捐法律问题研究》，（西南大学硕士学位论文），载中国知网数据库，2009年10期，第23页
[3]解琨：《英国慈善组织监管的法律构架及其反思》，华东政法大学2010年硕士学位论文
[4]唐敏：《试论我国慈善组织监管法律制度的完善》，西北大学2011年硕士学位论文