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二OO八年十一月二十日,最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》(以下简称《意见》),其中第五条对教育领域中的商业贿赂行为专门进行了规定。一石激起千层浪,这个意见的出台再一次吸引了人们对教育领域商业贿赂关注的目光。尤其是颇受人们争议的“择校费”是不是应该纳入商业贿赂这一问题,一时成为舆论媒体议论的焦点。中国青年报社会调查中心在网上对2185人进行了随机在线调查,结果显示有82.9%的人认为应该将“择校费”纳入商业贿赂。有关单位负责人在《意见》出台之后,就“择校费”未列入商业贿赂进行了说明,理由是“择校费”情况比较复杂,需要进一步研究。那么,“择校费”是不是应该纳入教育领域的商业贿赂呢?
一、择校是对教育公平的挑战
择校现象由来已久。我国的重点中小学制度在上世纪50年代解放初期开始建立。但那时上重点初、高中基本上是分数面前人人平等。“文化大革命”时期,各级教育机构遭受严重冲击,重点中小学制度也完全废止。到了八九十年代,各个学校的重点班、尖子班开始大行其道,奥赛班、特长班也是遍地开花。一些学校凭借政府的支持和本身具有的良好条件,以优质的硬件条件和优秀师资资源,在教育质量上逐渐与其他学校拉开差距。以北京中小学学校为例,重点校和非重点校之间人力资源、教育经费、教育基础设施配置差异显著,重点高中与普通高中的升学率相差的比例将近30%。可见,重点学校和普通学校之间的差异是显著的。一些占据优质教育资源的学校,就成了家长眼中的“香饽饽”,成了孩子走向成功的重要阶梯。家长们不惜一切代价,想尽千方百计,要挤进名校,导致好学校的生源严重超编,而普通学校则招生不足。在武汉,一些普通中学新生的报到率不足招生名额的30%①,不仅造成了资源的严重浪费,也导致优秀生源的流失,形成一种恶性循环,不利于教育的均衡发展。
择校现象加剧了校际的两极分化,也给中小学生心灵造成巨大伤害。一方面,学生为了拿到进“重点”小学、初中的“入场券”,几乎从幼儿园开始就要拼搏,课业负担大大加重,各种特长班、辅导班更是占据了大部分的业余时间;另一方面,择校也给普通学校的学生一种消极的心理暗示,总觉得自己各方面不如重点学校的学生,形成一种无形的心理压力。很多学生家长为了孩子的前途,不惜花钱争取重点学校的名额,这种行为也给青少年灌输了“金钱万能”的思想,学不好可以用钱来买分数。而大多数承担不起高额“择校费”的家庭,则只能无奈的接受不同质量的教育,孩子们从接受法定义务教育时就被“金钱”人为地划成“穷孩子”和“富孩子”,使受教育者从接受教育的那天起,就被宣布九年制义务教育这条原本相同的“起跑线”已不复存在。择校现象已经严重影响了青少年受教育机会的平等,也严重影响了社会的公平与和谐。
“择校费”已经成为家长一笔沉重的经济负担。据北京师范大学调查资料显示,在北京的8个区县中,2005年“择校费”的状况是小学平均1.96万;初中1.37万;高中2.75万。这个数据目前肯定又有所提高,而且从新的《义务教育法》实施以来,“择校费”的收取又转入了“地下”。据北师大的调查统计,北京地区“择校费”占家庭年收入的比例,小学是36.11%左右,初中是35.13%,到高中就上升到55.25%。高中“择校费”比例占普通家庭年收入的一半以上②。而我国每年有近20%的学生通过交纳各种形式的“择校费”进入高中学习。这样算来,学校收取的择校费就是一笔相当惊人的数字。
二、择校容易引发教育腐败
教育领域的腐败主要发生在基建、后勤、招生、采购等活动中。这次“两高”出台的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》及时将教育领域的商业贿赂行为明确纳入规制范围。教育腐败案件的频发也引起政府和社会的高度关注,《意见》的出台凸显了我国政府彻底整治商业贿赂的决心。
“择校费”也是滋生教育腐败的温床。学校办学经费的来源,过去是单一财政拨款,现在是以政府拨款为主多渠道多方位的筹资,而一些学校的财务管理及其运作机制存在较大缺陷,致使一些管理人员钻资金管理上的漏洞和监督机制上的薄弱环节,在财务管理、生产经营等环节“暗箱操作”,或上下勾结或里应外合,侵吞、挪用国有资产;更令人忧虑的是,“择校费”已演变为“权力寻租”的一种形式。一些人,为了子女就读重点学校,找领导给学校批“条子”“打招呼”;有些学校负责人也主动送“招生名额”来“协调关系”。“择校费”的财物管理也存在很多漏洞,有些政府机关截留挪用,有些学校领导直接吞占学生“借读费”、“择校费”等款项。北京“名校”中关村三小原校长王翠娟等4名校领导就涉嫌贪污学校“择校费”等公款被提起公诉。王翠娟证实该校的账外资金超过1亿元,几乎全部来自于学生缴纳的“择校费”。广西大学附属中学非法收取“赞助费”近两千万元,其中大部分被挪用瓜分。安徽省合肥市42中学前任校长贾鸿伙同校总务处副主任申红、会计戴永平挪用公款案日前被检察机关侦查终结,并在合肥市庐阳区法院公开审理。贾鸿挪用赃款主要来自于广受争议的“择校费”。事实上,王翠娟、贾鸿等案件只是全国部分中小学高额“择校费”腐败的“冰山一角”。2006年7月,教育部纪检组长田淑兰通报了几起发生在教育领域的商业贿赂大案,她援引最高人民检察院反贪总局的统计数据:2005年全年检察机关立案查处的教育系统商业贿赂案件涉案人员共764人,占当年查处的全国商业贿赂案件涉案人员总数的6.8%。
三、“择校费”与教育领域的商业贿赂有本质的不同
商业贿赂是指在社会经济活动中,商品销售或者服务提供者利用财物或其他财产性利益,对具有特定职务或职权的个人或单位进行利诱,以使其利用职务或者单位的职权为其提供某种利益。商业贿赂的本质是以个人或个别单位的私利交换公众或团体社会的公利,也就是说贿赂者以给予个人或个别单位较小的财产性利益谋求某种更大的利益,损害公众或团体社会的公利。贿赂双方都得到了自己想要得到的私利,结果是牺牲了团体利益或者社会公共利益。商业贿赂以财物或者其他财产性利益来驱动职务或职权的行使,以满足贿赂双方各自的利益。这种职务或者职权的行使往往是非正常的行使,满足的利益也往往是贿赂双方个人的利益。
教育领域的商业贿赂大多发生在教材、教具、校服或其他物品的采购,以及工程基建等经济活动中。在招生、升学、职称评定等教育教学活动中,即使发生贿赂行为,也不属于商业贿赂行为。商业贿赂只能发生在经济领域,没有交易活动,就无所谓商业贿赂。《意见》第五条明确规定教育领域的商业贿赂发生在“学校及其他教育机构中的国家工作人员,在教材、教具、校服或者其他物品的采购等活动中”,以及“学校及其他教育机构中的教师,利用教学活动的职务便利,以各种名义非法收受教材、教具、校服或者其他物品销售方财物,为教材、教具、校服或者其他物品销售方谋取利益”时才构成商业贿赂。
“择校费”虽然引发了一系列教育上的严重问题,但收取“择校费”本质上还是教育部门的一项制度,属于管理制度层面的问题。“择校费”本身并不具备商业贿赂的构成要件,与商业贿赂有本质的不同,所以不宜认定为商业贿赂行为。择校费和商业贿赂在以下几个方面存在明显的不同:第一,商业贿赂是发生在经济活动中的违法行为,而“择校费”则是教育领域的管理制度问题。第二,隐蔽性不同,商业贿赂都是隐蔽进行的,而“择校费”的收取都有单位或者部门的相关收费依据和收费凭证。第三,“择校费”涉及是否合理的问题,而商业贿赂则涉及是否犯罪的问题。
四、解决“择校费”问题刻不容缓
《中华人民共和国教育法》规定:公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。我国《义务教育法》第二十二条也明确规定:县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。该法第二十五条同时规定:学校不得违反国家规定收取费用,不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。2006年4月6日,教育部发布《关于2006年治理教育乱收费工作的实施意见》,要求各级教育机构和学校严格执行公办普通高中招收择校生实行“三限”政策(即限分数、限人数、限钱数)③,不得在“三限”政策之外以自费、旁听、借读、转学、非计划生等任何名义招收学生高收费。这实际上是将高中阶段的“择校费”公开化、合法化。小学和初中属于义务教育阶段,按照国家法律和有关政策的规定,严格禁止收取各种费用的。
解决“择校费”问题,关键是要认真落实《义务教育法》,合理配置公共教育资源,积极稳妥地推进区域内义务教育均衡发展,解决城市义务教育阶段乱收费问题。一是政府加强对基础薄弱校的投入,缩小校间差异。派优秀管理人员去管理薄弱校,骨干教师轮流到薄弱校任教;二是保证公办学校教学经费,包括基本设施建设、公用经费等。有些地方挤占挪用教育经费的现象十分严重,更有一些地方政府,不但对教育不按照规定增加投入,而且从学校收取的高额“择校费”中抽取资金用于政府其他的经费项目。三是教育行政主管部门加强监督管理,均衡分配各个学校的招生,完全取消择校制度。四是鼓励职业教育,扩大就业机会。国家发展职业教育,社会重视职业教育,对我们人才培养结构和人们教育观念的改变具有重要的意义。人们上一所好学校的目的,无非就是为孩子的前程打下良好的基础。大力发展职业教育,使职业学校的学生成为社会重视的人才,彻底改变那种只有大学生才是人才的观念。
治理择校费问题,对于实现社会公平正义,加强反腐倡廉的力度,保持教育事业健康发展,具有重要的意义。我国教育事业几十年发展中积累的结构性矛盾不可能一朝一夕得到解决,必须在稳定的前提下逐步改变这种不合理状况。但是,教育资源和教学质量严重失衡的现象,短时间内难以改变,解决“择校费”问题任重而道远。最主要的还是要坚持科学发展,均衡发展教育事业。商业贿赂也不是包治百病的良药,应该纳入商业贿赂的行为要毫不犹豫的纳入其中,不应该由商业贿赂规范的社会问题,也不宜由商业贿赂加以规制。
一、择校是对教育公平的挑战
择校现象由来已久。我国的重点中小学制度在上世纪50年代解放初期开始建立。但那时上重点初、高中基本上是分数面前人人平等。“文化大革命”时期,各级教育机构遭受严重冲击,重点中小学制度也完全废止。到了八九十年代,各个学校的重点班、尖子班开始大行其道,奥赛班、特长班也是遍地开花。一些学校凭借政府的支持和本身具有的良好条件,以优质的硬件条件和优秀师资资源,在教育质量上逐渐与其他学校拉开差距。以北京中小学学校为例,重点校和非重点校之间人力资源、教育经费、教育基础设施配置差异显著,重点高中与普通高中的升学率相差的比例将近30%。可见,重点学校和普通学校之间的差异是显著的。一些占据优质教育资源的学校,就成了家长眼中的“香饽饽”,成了孩子走向成功的重要阶梯。家长们不惜一切代价,想尽千方百计,要挤进名校,导致好学校的生源严重超编,而普通学校则招生不足。在武汉,一些普通中学新生的报到率不足招生名额的30%①,不仅造成了资源的严重浪费,也导致优秀生源的流失,形成一种恶性循环,不利于教育的均衡发展。
择校现象加剧了校际的两极分化,也给中小学生心灵造成巨大伤害。一方面,学生为了拿到进“重点”小学、初中的“入场券”,几乎从幼儿园开始就要拼搏,课业负担大大加重,各种特长班、辅导班更是占据了大部分的业余时间;另一方面,择校也给普通学校的学生一种消极的心理暗示,总觉得自己各方面不如重点学校的学生,形成一种无形的心理压力。很多学生家长为了孩子的前途,不惜花钱争取重点学校的名额,这种行为也给青少年灌输了“金钱万能”的思想,学不好可以用钱来买分数。而大多数承担不起高额“择校费”的家庭,则只能无奈的接受不同质量的教育,孩子们从接受法定义务教育时就被“金钱”人为地划成“穷孩子”和“富孩子”,使受教育者从接受教育的那天起,就被宣布九年制义务教育这条原本相同的“起跑线”已不复存在。择校现象已经严重影响了青少年受教育机会的平等,也严重影响了社会的公平与和谐。
“择校费”已经成为家长一笔沉重的经济负担。据北京师范大学调查资料显示,在北京的8个区县中,2005年“择校费”的状况是小学平均1.96万;初中1.37万;高中2.75万。这个数据目前肯定又有所提高,而且从新的《义务教育法》实施以来,“择校费”的收取又转入了“地下”。据北师大的调查统计,北京地区“择校费”占家庭年收入的比例,小学是36.11%左右,初中是35.13%,到高中就上升到55.25%。高中“择校费”比例占普通家庭年收入的一半以上②。而我国每年有近20%的学生通过交纳各种形式的“择校费”进入高中学习。这样算来,学校收取的择校费就是一笔相当惊人的数字。
二、择校容易引发教育腐败
教育领域的腐败主要发生在基建、后勤、招生、采购等活动中。这次“两高”出台的《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》及时将教育领域的商业贿赂行为明确纳入规制范围。教育腐败案件的频发也引起政府和社会的高度关注,《意见》的出台凸显了我国政府彻底整治商业贿赂的决心。
“择校费”也是滋生教育腐败的温床。学校办学经费的来源,过去是单一财政拨款,现在是以政府拨款为主多渠道多方位的筹资,而一些学校的财务管理及其运作机制存在较大缺陷,致使一些管理人员钻资金管理上的漏洞和监督机制上的薄弱环节,在财务管理、生产经营等环节“暗箱操作”,或上下勾结或里应外合,侵吞、挪用国有资产;更令人忧虑的是,“择校费”已演变为“权力寻租”的一种形式。一些人,为了子女就读重点学校,找领导给学校批“条子”“打招呼”;有些学校负责人也主动送“招生名额”来“协调关系”。“择校费”的财物管理也存在很多漏洞,有些政府机关截留挪用,有些学校领导直接吞占学生“借读费”、“择校费”等款项。北京“名校”中关村三小原校长王翠娟等4名校领导就涉嫌贪污学校“择校费”等公款被提起公诉。王翠娟证实该校的账外资金超过1亿元,几乎全部来自于学生缴纳的“择校费”。广西大学附属中学非法收取“赞助费”近两千万元,其中大部分被挪用瓜分。安徽省合肥市42中学前任校长贾鸿伙同校总务处副主任申红、会计戴永平挪用公款案日前被检察机关侦查终结,并在合肥市庐阳区法院公开审理。贾鸿挪用赃款主要来自于广受争议的“择校费”。事实上,王翠娟、贾鸿等案件只是全国部分中小学高额“择校费”腐败的“冰山一角”。2006年7月,教育部纪检组长田淑兰通报了几起发生在教育领域的商业贿赂大案,她援引最高人民检察院反贪总局的统计数据:2005年全年检察机关立案查处的教育系统商业贿赂案件涉案人员共764人,占当年查处的全国商业贿赂案件涉案人员总数的6.8%。
三、“择校费”与教育领域的商业贿赂有本质的不同
商业贿赂是指在社会经济活动中,商品销售或者服务提供者利用财物或其他财产性利益,对具有特定职务或职权的个人或单位进行利诱,以使其利用职务或者单位的职权为其提供某种利益。商业贿赂的本质是以个人或个别单位的私利交换公众或团体社会的公利,也就是说贿赂者以给予个人或个别单位较小的财产性利益谋求某种更大的利益,损害公众或团体社会的公利。贿赂双方都得到了自己想要得到的私利,结果是牺牲了团体利益或者社会公共利益。商业贿赂以财物或者其他财产性利益来驱动职务或职权的行使,以满足贿赂双方各自的利益。这种职务或者职权的行使往往是非正常的行使,满足的利益也往往是贿赂双方个人的利益。
教育领域的商业贿赂大多发生在教材、教具、校服或其他物品的采购,以及工程基建等经济活动中。在招生、升学、职称评定等教育教学活动中,即使发生贿赂行为,也不属于商业贿赂行为。商业贿赂只能发生在经济领域,没有交易活动,就无所谓商业贿赂。《意见》第五条明确规定教育领域的商业贿赂发生在“学校及其他教育机构中的国家工作人员,在教材、教具、校服或者其他物品的采购等活动中”,以及“学校及其他教育机构中的教师,利用教学活动的职务便利,以各种名义非法收受教材、教具、校服或者其他物品销售方财物,为教材、教具、校服或者其他物品销售方谋取利益”时才构成商业贿赂。
“择校费”虽然引发了一系列教育上的严重问题,但收取“择校费”本质上还是教育部门的一项制度,属于管理制度层面的问题。“择校费”本身并不具备商业贿赂的构成要件,与商业贿赂有本质的不同,所以不宜认定为商业贿赂行为。择校费和商业贿赂在以下几个方面存在明显的不同:第一,商业贿赂是发生在经济活动中的违法行为,而“择校费”则是教育领域的管理制度问题。第二,隐蔽性不同,商业贿赂都是隐蔽进行的,而“择校费”的收取都有单位或者部门的相关收费依据和收费凭证。第三,“择校费”涉及是否合理的问题,而商业贿赂则涉及是否犯罪的问题。
四、解决“择校费”问题刻不容缓
《中华人民共和国教育法》规定:公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。我国《义务教育法》第二十二条也明确规定:县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质。该法第二十五条同时规定:学校不得违反国家规定收取费用,不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。2006年4月6日,教育部发布《关于2006年治理教育乱收费工作的实施意见》,要求各级教育机构和学校严格执行公办普通高中招收择校生实行“三限”政策(即限分数、限人数、限钱数)③,不得在“三限”政策之外以自费、旁听、借读、转学、非计划生等任何名义招收学生高收费。这实际上是将高中阶段的“择校费”公开化、合法化。小学和初中属于义务教育阶段,按照国家法律和有关政策的规定,严格禁止收取各种费用的。
解决“择校费”问题,关键是要认真落实《义务教育法》,合理配置公共教育资源,积极稳妥地推进区域内义务教育均衡发展,解决城市义务教育阶段乱收费问题。一是政府加强对基础薄弱校的投入,缩小校间差异。派优秀管理人员去管理薄弱校,骨干教师轮流到薄弱校任教;二是保证公办学校教学经费,包括基本设施建设、公用经费等。有些地方挤占挪用教育经费的现象十分严重,更有一些地方政府,不但对教育不按照规定增加投入,而且从学校收取的高额“择校费”中抽取资金用于政府其他的经费项目。三是教育行政主管部门加强监督管理,均衡分配各个学校的招生,完全取消择校制度。四是鼓励职业教育,扩大就业机会。国家发展职业教育,社会重视职业教育,对我们人才培养结构和人们教育观念的改变具有重要的意义。人们上一所好学校的目的,无非就是为孩子的前程打下良好的基础。大力发展职业教育,使职业学校的学生成为社会重视的人才,彻底改变那种只有大学生才是人才的观念。
治理择校费问题,对于实现社会公平正义,加强反腐倡廉的力度,保持教育事业健康发展,具有重要的意义。我国教育事业几十年发展中积累的结构性矛盾不可能一朝一夕得到解决,必须在稳定的前提下逐步改变这种不合理状况。但是,教育资源和教学质量严重失衡的现象,短时间内难以改变,解决“择校费”问题任重而道远。最主要的还是要坚持科学发展,均衡发展教育事业。商业贿赂也不是包治百病的良药,应该纳入商业贿赂的行为要毫不犹豫的纳入其中,不应该由商业贿赂规范的社会问题,也不宜由商业贿赂加以规制。