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【摘要】城镇化是城乡一体化融合发展的重要组成，目前在全国普遍推进。但在各地的调研中可以发现，近年来，“农民被上楼”、撤村并居、农房集聚、土地整理等现象仍时有发生。这轰轰烈烈的“人造城镇化”虽看似繁荣，却隐藏着深重的社会隐患，值得各方提高警惕。
【关键词】“农民被上楼” 城乡一体化 土地 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
“农民被上楼”持续升温，不是个别基层干部“头脑发热”所为，而是有着深层的“利益逻辑”和“行为激励”。先看一个“增减挂钩”项目区的实例，就能感受到复杂的“利益链条”所在：四川省某村，共有411户1434人，总占地面积2294.4亩，其中548.6亩为农村建设用地，人均建设用地255平方米。通过“农民被上楼”后的“土地整理”，在本地“新建区”占地112.26亩（人均79.4平方米），新增的拆旧复垦耕地263亩。然后将这263亩“建设用地指标”“拍卖落地”到紧靠县城的两个镇。由此实现“利益链条”的急剧转换升级：263亩从该村“整理”出来的土地，“落地”于县城周边的“挂钩”土地，在市场上每亩能拍得420万元，总价款11亿。除去各项税费5.6亿元，余得5.4亿元。再减去拆旧建新、征地、安置补偿等费用后，“净收入”达4亿之多。
上述这一公开实例表明，运动式“农民被上楼”的“运转中轴”是“土地”，转换机制则是“城乡建设用地增减挂钩”，而参与其中的各方利益相关者则“各得其利”，各方“行为逻辑”如下：
市县级政府：市县级政府具有国家法规授予的一定“土地规划权”，是城乡规划、撤村并居、拆旧建新、土地整理、用地拍卖等环节的统一指挥者。为了本市县域城镇化率的提升，为了本地的招商引资，为了本地的公共设施城乡一体化建设，等等，无论出于哪个目的，都有持续增加本地“建设用地指标”的动力。甚至为了在自己的“有限任职”内，干出“政绩”，干出“形象”，也需要更多的“土地”和“资金”。
乡镇政府：乡镇政府是其整个拆旧建新、“农民被上楼”的一线操作者，也是这一过程中产生的矛盾和上访的一线应对者，有大量繁复的思想动员、安置补偿、纠纷调解等繁杂任务。乡镇政府也是各种各样“检查考核”的责任承担者，同样有着各种各样“说不出”的委屈和辛劳。但在各种层层加码、层层追责的政治和行政责任下，乡镇政府在这一繁杂“土地整理”过程中，也会获得其“劳动所得”，县级政府会给予乡镇政府“利益激励”：一个乡镇政府，每年“整理”出几百亩、甚至上千亩的土地，就可以得到几百万、甚至上千万的“自主支配资金”用于乡镇建设。
房地产开发商：各地通过“土地整理”多余出来的或购买得来的建设用地，可分为三种用途：一是用于城市或城镇的公共设施用地，二是用于本市镇的工业用地，三是用于本市镇的房地产开发。而拍卖建设用地的“土地出让金”，则构成整个上述“利益链条”各个利益分配的前提和基础。这便是房地产开发商“介入”整个“土地整理”过程，取得企业利润的途径。房地产商“购买”的土地价格越高，地方政府的收入就越高，用于拆旧建新的补偿就越高，由此推出的房地产价格就越高。而房地产商越是想多获得利润，就越会想方设法地推高房价。这便是近年以来地级市、县级市和中心城镇房价不断提升的原因之一。
“被上楼农民”：在县乡两级政府强大的“规划能力”和“整治能力”下，作为分散的个体农户，其实并没有多少“谈判能力”，很多农民热情不高并多有抱怨。但也有很多农民能够得到较大“短期收益”：一是改善了居住条件和公共服务水平。二是可能分得两三套公寓房，一套居住，其余的房子用于出租，这对于东部发达地区的城边社区来说，也特别“得利”。甚至有些农民还能得到几万到几十万不等的“现金补偿”。这也是各地农民不同程度同意“被上楼”的重要原因。
各地火热推进的“人造城镇化”，表面看来各方参与者都“各得其利”，并制造出城市化率快速提升的“繁荣景象”，那为何还会有长期隐患并值得警惕呢？关键在于任何发展都要付出“成本”，在“农民被上楼”的利益分配链条中，直接“利益”被参与各方获得，而其后的各种成本则要“社会”来承担。
县域就业压力持续增大。“人造城镇化”，一夜之间大量人口集聚城镇或县城，农民原先的房屋被拆除，農户宅基地被一次性补偿后“收回”，农民原来的“农村退路”已被斩断。如果当地县域没有强大的“产业支撑”，大量集聚后的农民如何就业？一般来说有以下出路：一是农民还会种植原来的“承包地”，但造成人、地分离，种植成本增加。二是农民原来的“承包地”流转给农业大户或农业企业，青壮年农民则到当地企业打工或远赴他乡打工，徘徊于县域城镇，县域就业压力持续增大。
“人造城镇化”后的“农村社区”，表面上城镇化了，但内部整合困难重重。社会保障很难短期内统一解决。新建立的社区居委会作用发挥还需调整。庞大的“新集体经济”运作和监管困难。“拆旧建新”各种各样的补偿问题和后续保障问题大量存在。这些问题使得“城镇化运动”成为上访和群体性事件的“爆发源”。除此之外，“农民被上楼”需要县乡两级政府的大量先期投入，一般会通过政府设立的投资公司和融资平台，以待征的土地作为抵押，向银行贷款，或鼓励开发商先期“垫款开发”。但在各地调研中，县域和城镇的大量“楼盘”的空置待售，无形中会增大地方政府的债务风险。
房地产开发热已蔓延到县域城镇。2007年底以来的一二线城市的房地产的限购政策，已导致大量房地产商转战三四五线城市，而各地县域开展的“农民被上楼”，恰好提供了房地产开发所需的“建设用地”。所以，县级城市房地产开发如火如荼，并已延伸到各个乡镇，很多乡镇的“镇域”也出现不少房地产。“土地财政”已从一二线城市传递到最基层乡镇，很多县乡政府也已被“土地财政”所绑架。而由此推高的各级房地产价格，则转化为“社会成本”由全体人民来承担，并挤压实体经济和人民幸福指数。
“就近就地城镇化”是成本最低的城市化，为广大民众所需所愿。但这应是一个自主自愿、顺势而为的自发过程。“人造城镇化”的急剧升温，存在重大社会隐患，需要各级政府谨慎对待。
各级政府应加强监管，应制定好全国性的“增减挂钩”平衡政策。东部发达地区最为需要“建设用地”而用地紧张，中西部大量“人造城镇化”而造成“空巢社区”。“建设用地增减挂钩”应在全国范围平衡挂钩，其指标分配应与某城市的“人口城市化率”挂钩，“一体融入农民市民化率”高的城市，相应增加其建设用地指标。
试点推进省域之间的“建设用地交易平台”，东部省市可以到中西部省市“合作交易”建设用地指标，鼓励东西部省际之间“建设用地深度合作”，“建设用地指标”可以作为股份投入到发达地区的经济开发项目，持续性地获得长期合作收益。如浙江嘉兴市与四川九寨沟县的“飞地抱团”深度合作试验，需要政策支持和制度总结。
减缓“土地财政”的依赖程度，加强省级政府对土地征用的监督权力。深化改革中央与地方财税分配体制，坚决减缓地方对“土地财政”的依赖度，推动各地实体经济的振兴升级。同时，中央放权给省级政府土地指标权和监督权，促使省级政府“近距离”监督市、县级政府。在壮大当地产业支撑的基础上，有序推进“就地城镇化”，坚决防止“人造城镇化”蔓延，切实保障农民的各项土地权利和财产权利。
（作者为中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员、博导）
【参考文献】
①《“农民上楼”：勿以城市思维搞运动式建设》，《 人民日报 》， 2016年1月17日。
【关键词】“农民被上楼” 城乡一体化 土地 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
“农民被上楼”短期收益巨大，获益方“各得其利”
“农民被上楼”持续升温，不是个别基层干部“头脑发热”所为，而是有着深层的“利益逻辑”和“行为激励”。先看一个“增减挂钩”项目区的实例，就能感受到复杂的“利益链条”所在：四川省某村，共有411户1434人，总占地面积2294.4亩，其中548.6亩为农村建设用地，人均建设用地255平方米。通过“农民被上楼”后的“土地整理”，在本地“新建区”占地112.26亩（人均79.4平方米），新增的拆旧复垦耕地263亩。然后将这263亩“建设用地指标”“拍卖落地”到紧靠县城的两个镇。由此实现“利益链条”的急剧转换升级：263亩从该村“整理”出来的土地，“落地”于县城周边的“挂钩”土地，在市场上每亩能拍得420万元，总价款11亿。除去各项税费5.6亿元，余得5.4亿元。再减去拆旧建新、征地、安置补偿等费用后，“净收入”达4亿之多。
上述这一公开实例表明，运动式“农民被上楼”的“运转中轴”是“土地”，转换机制则是“城乡建设用地增减挂钩”，而参与其中的各方利益相关者则“各得其利”，各方“行为逻辑”如下：
市县级政府：市县级政府具有国家法规授予的一定“土地规划权”，是城乡规划、撤村并居、拆旧建新、土地整理、用地拍卖等环节的统一指挥者。为了本市县域城镇化率的提升，为了本地的招商引资，为了本地的公共设施城乡一体化建设，等等，无论出于哪个目的，都有持续增加本地“建设用地指标”的动力。甚至为了在自己的“有限任职”内，干出“政绩”，干出“形象”，也需要更多的“土地”和“资金”。
乡镇政府：乡镇政府是其整个拆旧建新、“农民被上楼”的一线操作者，也是这一过程中产生的矛盾和上访的一线应对者，有大量繁复的思想动员、安置补偿、纠纷调解等繁杂任务。乡镇政府也是各种各样“检查考核”的责任承担者，同样有着各种各样“说不出”的委屈和辛劳。但在各种层层加码、层层追责的政治和行政责任下，乡镇政府在这一繁杂“土地整理”过程中，也会获得其“劳动所得”，县级政府会给予乡镇政府“利益激励”：一个乡镇政府，每年“整理”出几百亩、甚至上千亩的土地，就可以得到几百万、甚至上千万的“自主支配资金”用于乡镇建设。
房地产开发商：各地通过“土地整理”多余出来的或购买得来的建设用地，可分为三种用途：一是用于城市或城镇的公共设施用地，二是用于本市镇的工业用地，三是用于本市镇的房地产开发。而拍卖建设用地的“土地出让金”，则构成整个上述“利益链条”各个利益分配的前提和基础。这便是房地产开发商“介入”整个“土地整理”过程，取得企业利润的途径。房地产商“购买”的土地价格越高，地方政府的收入就越高，用于拆旧建新的补偿就越高，由此推出的房地产价格就越高。而房地产商越是想多获得利润，就越会想方设法地推高房价。这便是近年以来地级市、县级市和中心城镇房价不断提升的原因之一。
“被上楼农民”：在县乡两级政府强大的“规划能力”和“整治能力”下，作为分散的个体农户，其实并没有多少“谈判能力”，很多农民热情不高并多有抱怨。但也有很多农民能够得到较大“短期收益”：一是改善了居住条件和公共服务水平。二是可能分得两三套公寓房，一套居住，其余的房子用于出租，这对于东部发达地区的城边社区来说，也特别“得利”。甚至有些农民还能得到几万到几十万不等的“现金补偿”。这也是各地农民不同程度同意“被上楼”的重要原因。
“农民被上楼”背后的长期社会成本由谁买单
各地火热推进的“人造城镇化”，表面看来各方参与者都“各得其利”，并制造出城市化率快速提升的“繁荣景象”，那为何还会有长期隐患并值得警惕呢？关键在于任何发展都要付出“成本”，在“农民被上楼”的利益分配链条中，直接“利益”被参与各方获得，而其后的各种成本则要“社会”来承担。
县域就业压力持续增大。“人造城镇化”，一夜之间大量人口集聚城镇或县城，农民原先的房屋被拆除，農户宅基地被一次性补偿后“收回”，农民原来的“农村退路”已被斩断。如果当地县域没有强大的“产业支撑”，大量集聚后的农民如何就业？一般来说有以下出路：一是农民还会种植原来的“承包地”，但造成人、地分离，种植成本增加。二是农民原来的“承包地”流转给农业大户或农业企业，青壮年农民则到当地企业打工或远赴他乡打工，徘徊于县域城镇，县域就业压力持续增大。
“人造城镇化”后的“农村社区”，表面上城镇化了，但内部整合困难重重。社会保障很难短期内统一解决。新建立的社区居委会作用发挥还需调整。庞大的“新集体经济”运作和监管困难。“拆旧建新”各种各样的补偿问题和后续保障问题大量存在。这些问题使得“城镇化运动”成为上访和群体性事件的“爆发源”。除此之外，“农民被上楼”需要县乡两级政府的大量先期投入，一般会通过政府设立的投资公司和融资平台，以待征的土地作为抵押，向银行贷款，或鼓励开发商先期“垫款开发”。但在各地调研中，县域和城镇的大量“楼盘”的空置待售，无形中会增大地方政府的债务风险。
房地产开发热已蔓延到县域城镇。2007年底以来的一二线城市的房地产的限购政策，已导致大量房地产商转战三四五线城市，而各地县域开展的“农民被上楼”，恰好提供了房地产开发所需的“建设用地”。所以，县级城市房地产开发如火如荼，并已延伸到各个乡镇，很多乡镇的“镇域”也出现不少房地产。“土地财政”已从一二线城市传递到最基层乡镇，很多县乡政府也已被“土地财政”所绑架。而由此推高的各级房地产价格，则转化为“社会成本”由全体人民来承担，并挤压实体经济和人民幸福指数。
城镇化绝不是消亡农村的过程，“人造城镇化”需谨慎
“就近就地城镇化”是成本最低的城市化，为广大民众所需所愿。但这应是一个自主自愿、顺势而为的自发过程。“人造城镇化”的急剧升温，存在重大社会隐患，需要各级政府谨慎对待。
各级政府应加强监管，应制定好全国性的“增减挂钩”平衡政策。东部发达地区最为需要“建设用地”而用地紧张，中西部大量“人造城镇化”而造成“空巢社区”。“建设用地增减挂钩”应在全国范围平衡挂钩，其指标分配应与某城市的“人口城市化率”挂钩，“一体融入农民市民化率”高的城市，相应增加其建设用地指标。
试点推进省域之间的“建设用地交易平台”，东部省市可以到中西部省市“合作交易”建设用地指标，鼓励东西部省际之间“建设用地深度合作”，“建设用地指标”可以作为股份投入到发达地区的经济开发项目，持续性地获得长期合作收益。如浙江嘉兴市与四川九寨沟县的“飞地抱团”深度合作试验，需要政策支持和制度总结。
减缓“土地财政”的依赖程度，加强省级政府对土地征用的监督权力。深化改革中央与地方财税分配体制，坚决减缓地方对“土地财政”的依赖度，推动各地实体经济的振兴升级。同时，中央放权给省级政府土地指标权和监督权，促使省级政府“近距离”监督市、县级政府。在壮大当地产业支撑的基础上，有序推进“就地城镇化”，坚决防止“人造城镇化”蔓延，切实保障农民的各项土地权利和财产权利。
（作者为中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员、博导）
【参考文献】
①《“农民上楼”：勿以城市思维搞运动式建设》，《 人民日报 》， 2016年1月17日。