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【摘要】改革开放以来，我国的地方环境立法取得了举世瞩目的成绩，但是同时也存在一些问题与不足，本文分析我国自改革开放以来的地方环境立法的现状与不足，并提出了一些相应的解决方案。
【关键词】地方环境；立法；环境保护
改革开放以来的35年，是我国经济和社会取得巨大发展的35年，也是我国环境保护事业取得巨大发展的35年，还是我国地方环境立法取得重大进展的35年。十八大提出的“生态文明”、“五位一体”、“绿色发展”、“美丽中国”等充满活力与希望的热词，已经成为中国未来科学发展的基本理念和发展路径，环境保护事业也受到越来越多的关注，在十八大之后，分析研究我国的地方环境立法不仅可以为地方的环保事业提供理论指导，加强各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市之间相互学习，促进地方环境立法的进一步发展，而且可以推动中央环境立法的发展，对于建设中国特色的环境法体系具有重要意义。
一、改革开放以来我国地方环境立法的简要回顾
1979年我国第一部环境保护基本法《环境保护法（试行）》的颁布，标志着我国环境保护工作开始走上了法制化的轨道，带动了环境保护立法的全面开展。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》）规定：省级人大及其常委会享有地方性法规制定权，拉开了地方环境立法的序幕。到20世纪80年代，我国的地方环境立法工作已相当活跃，到90年代，地方环境立法已经进入全面发展的阶段。这些地方环保法规既有综合性的，又有单项性的，涉及的领域覆盖了水、大气、噪声、固体和放射性污染防治，自然资源保护与管理，以及海洋环境保护等，主要包括排污总量控制、排污许可证管理、机动车尾气排放监督管理、含铅汽油的销售与使用、二氧化硫污染管理、排污费分级征收、跨市河流面水质达标管理、水源保护区污染防治管理、自然资源的合理利用与保护、流域环境管理、塑料废物管理、海域环境保护管理、废物综合利用、污染源治理专项基金管理、环境监理、危险废物管理、饮食娱乐服务企业环境管理、城乡集体个体企业环境保护、边境口岸地区环境保护等诸多方面。
1999年7月，国家环境保护总局政策法规司编辑出版了《地方环境保护法规选编》，选编了29个省、自治区、直辖市和24个有地方立法权城市的地方环保法规、政府规章和规范性文件（计298件），该汇编能比较准确的反映我国地方环境立法近二十年的发展状况。2003年8月，国家环境保护总局政策法规司又出版了《地方环境保护法规选编（1999-2003）》，这个选编汇集了1999年到2003年各省、自治区、直辖市和有地方立法权城市的地方环境保护法规、政府规章和规范性文件，并补充了1999未曾收录的少量规范性文件。我国地方环境立法大致可以分为三个阶段。
在起步阶段（1982-1989），这一时期的地方环境立法主要是为了执行国家法律和行政法规，覆盖的领域主要是排污收费、大气污染防治、水污染防治、噪声控制、建设项目环境管理、乡镇街道企业环境管理，其中以排污费的征收和管理为主要内容。
在发展和提高阶段（1990-1999），这一时期在立法数量有了大幅度的提高，1994年以来是我国地方环境立法高速发展的时期，覆盖的环境问题的种类也日渐丰富，不仅有执行性立法、也有了自主性、探索性立法，而且已出现了将可持续发展作为立法目标的实践。
在继续发展阶段（2000-2003），这一时期仍旧保持了较高的立法数量，地方环境立法技术日渐成熟，各个省针对自身环境特点立法，具备了一定的自主性，并且一些重要城市针对性的环境立法数量也有了较大提高，这在一定程度上避免了照抄照搬国家环境立法的情况，使地方环境立法更加贴近地方实际情况，具有地方特色。
二、我国地方环境立法存在的主要问题
改革开放以来我国的地方环境立法已取得了一定的成绩，在正确执行中央环境法的实施方面以及具体解决本地环境问题方面都卓有成效，但勿庸置疑我国的地方环境立法仍存在一些不足之处。
（一）与本地实际情况联系不够紧密，缺乏地方特色
“时空有宜”律是地方环境立法的生态学基础，指的是每一个地方都有其特定的自然和社会经济组合，构成独特的区域生态系统。[1]我国是世界大国，地域辽阔，由于地理和历史的原因，各地所面临的环境和发展问题的重点也不一样，这就决定了我国地方的环境立法要立足于本地实际情况立法。而我国的地方环境立法为了确保与法律法规基本精神保持一致，制定时往往照搬照抄国家法律法规，没有结合地方实际情况和需要，突出地方特色。
（二）立法中存在严重的部门利益倾向
地方环境法规规章一般是由环境保护部门根据自己的工作需要，受权力机关或政府委托起草，地方环境立法甚至被称为环保部门的法，之所以如此立法具有一定的合理性，因为环境立法具有专业性，环保行政部门比较熟悉工作并且具备这种专业技能，但正因为如此，环境保护行政主管部门比较强调管理相对人的责任和义务，而忽视行政管理部门自身的责任和义务；比较强调行政手段的应用，忽略甚至忽视市场机制的作用；比较强调管理相对人的服从义务与责任，忽略相对人的利益和权利保护，例如很多地方性条例对于罚则规定得非常严格细致，而对主管部门自身的义务与相应的责任却规定得很少，甚至不涉及，地方环境立法中明显存在着重罚轻奖的倾向，这样不利于调动企事业单位和人民群参与环境保护的积极性。并且由于相应的立法监督机制也没有建立起来，在某种程度上环境立法沦为部门之间争权夺利的工具，使得地方环境立法烙下了部门利益的倾向。
（三）没有很好的遵循民主性原则，公众参与不足，环境意识比较淡薄
《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”但是，从总体上说，目前我国地方环境立法中公众参与的途径较少，而且由于地方环境立法深受地方行政部门的影响，所以其实施机制主要是行政管理措施，对于自身权利规定的较多，而对公民的参与权则规定得较少，公民参与地方环境立法严重不足。环保意识的提高是公众参与的基础，而现今我国公众环境意识淡薄。享有地方环境立法权的地方人大或政府的环保意识也十分淡薄，在经济发展和环境保护的博弈中往往选择了前者，制定的环保法规常常流于形式，忽视了具体实际情况。 （四）我国地方环境立法可操作性差，立法技术落后
我国地方环境立法缺乏地方特色，沦为国家立法的翻版，其可操作性自然成问题。所谓立法技术，就是制定和变动规范性法文件活动中所遵循的方法和操作技巧的总称。立法技术具体贯彻落实在立法准备阶段、正式立法阶段以及立法完善阶段，在地方环境立法中不仅要求结构严谨、内容完整，而且要求合乎逻辑、用语准确。但是在我国的地方环境立法中，由于环境法专业技术性较强，立法理论与经验欠缺，加上地方立法机关的次宏观性与立法技术的不成熟，暴露出的主要问题有语言不规范、逻辑结构不完整、规定不具体等，直接影响了地方环境法的质量。[2]
（五）立法手段单一，较多运用法律手段，较少运用经济手段
金瑞林指出，就立法而言，法学家运用最多的概念是权利与义务、公平与正义以及过错等，所有这些法律的概念都是对法律所规范的事或物进行主观定性的分析，并规定抽象的条款。但是，经济学却可以将上述一些法的概念作出定量的分析，并通过数学模型对法的概念作出转换。通过经济分析可以明显的看到法律制度的不足与存在问题。所以在地方环境立法中，我们不仅要使用法律手段，同时也要强调使用经济手段，在现在的环境立法中，我们已经采用了一些经济政策和措施，比如说，排污权交易制度、环境保护基金、许可证交易、税收、收费等等，但是，总体说来，我国运用经济手段还是不够的，在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。在法律责任的规定上，几乎都是行政责任，很少设定或者引用民事责任。
三、加强和完善我国地方环境立法的对策
针对我国地方环境立法的问题，我认为可以从以下几个方面来完善。
（一）地方环境立法要突出地方特色
地方环境立法要结合本地实际情况立法，具体地方具体立法，这体现在两个具体方面，一是在中央环境立法已有相关规定的基础上结合本地的实际情况来立法，要保证不与中央环境立法的规定和基本精神相冲突，又结合了地方实际需要，例如国家制定的环境影响评价制度、“三同时”制度，许可证制度等，地方都可以根据本地的具体情况来制定相应的实施条例来规定具体这些制度，另一方面在国家没有相关规定的情形下，根据地方的特殊情况来立法，例如1991年山东省政府发布的《山东省小清河水污染监督管理办法》就是对国家环境法规的细化和完善，可以为中央立法提供借鉴和参考，具有明显的超前性和实用性，要严禁照抄照搬国家环境立法的一些不切合实际的立法现状，立法部门要充分调研，发现问题和立法盲点，有立场，不盲从。
（二）强化人民权益，从部门利益向人民性转变
宪法规定国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会，所以在地方环境立法中要加强地方各级人大的作用，从而规避地方环保行政部门的部门利益的倾向，实现从部门利益向人民性的转变。同时也要通过建立民主监督程序来限制部门利益的倾向，进一步扩大公众参与的广度和深度，地方环境立法不应该是管理相对人的工具，而应该是政府部门和管理相对人一起参与环境保护的一种重要形式，必须强化人民的合法权益，诸如参与权、表达权、监督权等，保障人民参与地方环境立法程序的畅通，实现人民自下而上的提出建设和意见。
（三）提高公民环保意识，实行环境立法听证制度
公民的环保意识的提高是环境保护工作的关键之所在，所以要加强环境生态教育，加大环保宣传，提高公民的环保意识。立法听证制度是指“立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。”在地方环境立法中实行听证制度，可以实现程序正当，因为通过听证可以使那些利益可能受到法律影响的人有效地参与这种决定的过程，并对这种结果发挥积极的作用与影响，体现了立法民主。通过听证制度可以更广泛的收集立法资料及信息。立法从信息学的角度说就是决策者在广泛掌握信息的基础上进行决策的行为。[3]
（四）扩大地方环境立法的内容选择空间，提高其立法技术
国家环境立法一直秉承“宜粗不宜细”的立法原则，这是由我国各地自然、经济、社会发展不一致的现实状况决定的，国家环境立法更多的是抽象式的规定，地方环境立法大可不必与其在立法层次上一一对应，如此便扩大了地方环境立法的内容空间，可以很好的避免地方环境立法片面追求与中央环境立法一致、照抄照搬中央环境立法的现象。同时在立法过程中，要加强其内容的具体化，尽量使用确切的词语，避免立法的过于原则化，不便于操作，也要注意其语言的准确和整个逻辑结构的完整。
（五）引入经济手段，发挥市场机制的作用
有关环境经济学家曾对运用经济手段和直接运用管制的法律手段进行对比，结果显示它们的环境效果基本相同，但是运用经济手段的经济效率要高些，这足以显示出经济手段在环境保护方面的优越性，地方环境立法不妨可以考虑把经济手段和法律手段联合起来运用，充分发挥两者的优势，同时又避免了各自单独运用时的弊端。认真总结中央建立社会主义市场体制的决定以来20多年环境立法的历史经验，我们深深地体会到，在市场经济条件下，开展环境保护工作，需要用市场机制引导企业走环境保护的道路；一些地方在这个领域取得了成功的经验，并且这些经验在立法中也有所反映。[4]
参考文献：
[1]金瑞林主编.环境法学[M].北京：北京大学出版社，1999：94.
[2]李广兵.可持续发展与地立环境立法[J].环境资源法论丛，2003.3卷
[3]吕忠梅.地方环境立法中的专家角色初探—以<珠海市环境保护条例>修订为例[N].中国地质大学学报（社会科学版），2009-11.
[4]王健.推进地方环境立法建设的理论探讨[J].四川环境，1999（2）18卷.
【关键词】地方环境；立法；环境保护
改革开放以来的35年，是我国经济和社会取得巨大发展的35年，也是我国环境保护事业取得巨大发展的35年，还是我国地方环境立法取得重大进展的35年。十八大提出的“生态文明”、“五位一体”、“绿色发展”、“美丽中国”等充满活力与希望的热词，已经成为中国未来科学发展的基本理念和发展路径，环境保护事业也受到越来越多的关注，在十八大之后，分析研究我国的地方环境立法不仅可以为地方的环保事业提供理论指导，加强各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市之间相互学习，促进地方环境立法的进一步发展，而且可以推动中央环境立法的发展，对于建设中国特色的环境法体系具有重要意义。
一、改革开放以来我国地方环境立法的简要回顾
1979年我国第一部环境保护基本法《环境保护法（试行）》的颁布，标志着我国环境保护工作开始走上了法制化的轨道，带动了环境保护立法的全面开展。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》）规定：省级人大及其常委会享有地方性法规制定权，拉开了地方环境立法的序幕。到20世纪80年代，我国的地方环境立法工作已相当活跃，到90年代，地方环境立法已经进入全面发展的阶段。这些地方环保法规既有综合性的，又有单项性的，涉及的领域覆盖了水、大气、噪声、固体和放射性污染防治，自然资源保护与管理，以及海洋环境保护等，主要包括排污总量控制、排污许可证管理、机动车尾气排放监督管理、含铅汽油的销售与使用、二氧化硫污染管理、排污费分级征收、跨市河流面水质达标管理、水源保护区污染防治管理、自然资源的合理利用与保护、流域环境管理、塑料废物管理、海域环境保护管理、废物综合利用、污染源治理专项基金管理、环境监理、危险废物管理、饮食娱乐服务企业环境管理、城乡集体个体企业环境保护、边境口岸地区环境保护等诸多方面。
1999年7月，国家环境保护总局政策法规司编辑出版了《地方环境保护法规选编》，选编了29个省、自治区、直辖市和24个有地方立法权城市的地方环保法规、政府规章和规范性文件（计298件），该汇编能比较准确的反映我国地方环境立法近二十年的发展状况。2003年8月，国家环境保护总局政策法规司又出版了《地方环境保护法规选编（1999-2003）》，这个选编汇集了1999年到2003年各省、自治区、直辖市和有地方立法权城市的地方环境保护法规、政府规章和规范性文件，并补充了1999未曾收录的少量规范性文件。我国地方环境立法大致可以分为三个阶段。
在起步阶段（1982-1989），这一时期的地方环境立法主要是为了执行国家法律和行政法规，覆盖的领域主要是排污收费、大气污染防治、水污染防治、噪声控制、建设项目环境管理、乡镇街道企业环境管理，其中以排污费的征收和管理为主要内容。
在发展和提高阶段（1990-1999），这一时期在立法数量有了大幅度的提高，1994年以来是我国地方环境立法高速发展的时期，覆盖的环境问题的种类也日渐丰富，不仅有执行性立法、也有了自主性、探索性立法，而且已出现了将可持续发展作为立法目标的实践。
在继续发展阶段（2000-2003），这一时期仍旧保持了较高的立法数量，地方环境立法技术日渐成熟，各个省针对自身环境特点立法，具备了一定的自主性，并且一些重要城市针对性的环境立法数量也有了较大提高，这在一定程度上避免了照抄照搬国家环境立法的情况，使地方环境立法更加贴近地方实际情况，具有地方特色。
二、我国地方环境立法存在的主要问题
改革开放以来我国的地方环境立法已取得了一定的成绩，在正确执行中央环境法的实施方面以及具体解决本地环境问题方面都卓有成效，但勿庸置疑我国的地方环境立法仍存在一些不足之处。
（一）与本地实际情况联系不够紧密，缺乏地方特色
“时空有宜”律是地方环境立法的生态学基础，指的是每一个地方都有其特定的自然和社会经济组合，构成独特的区域生态系统。[1]我国是世界大国，地域辽阔，由于地理和历史的原因，各地所面临的环境和发展问题的重点也不一样，这就决定了我国地方的环境立法要立足于本地实际情况立法。而我国的地方环境立法为了确保与法律法规基本精神保持一致，制定时往往照搬照抄国家法律法规，没有结合地方实际情况和需要，突出地方特色。
（二）立法中存在严重的部门利益倾向
地方环境法规规章一般是由环境保护部门根据自己的工作需要，受权力机关或政府委托起草，地方环境立法甚至被称为环保部门的法，之所以如此立法具有一定的合理性，因为环境立法具有专业性，环保行政部门比较熟悉工作并且具备这种专业技能，但正因为如此，环境保护行政主管部门比较强调管理相对人的责任和义务，而忽视行政管理部门自身的责任和义务；比较强调行政手段的应用，忽略甚至忽视市场机制的作用；比较强调管理相对人的服从义务与责任，忽略相对人的利益和权利保护，例如很多地方性条例对于罚则规定得非常严格细致，而对主管部门自身的义务与相应的责任却规定得很少，甚至不涉及，地方环境立法中明显存在着重罚轻奖的倾向，这样不利于调动企事业单位和人民群参与环境保护的积极性。并且由于相应的立法监督机制也没有建立起来，在某种程度上环境立法沦为部门之间争权夺利的工具，使得地方环境立法烙下了部门利益的倾向。
（三）没有很好的遵循民主性原则，公众参与不足，环境意识比较淡薄
《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”但是，从总体上说，目前我国地方环境立法中公众参与的途径较少，而且由于地方环境立法深受地方行政部门的影响，所以其实施机制主要是行政管理措施，对于自身权利规定的较多，而对公民的参与权则规定得较少，公民参与地方环境立法严重不足。环保意识的提高是公众参与的基础，而现今我国公众环境意识淡薄。享有地方环境立法权的地方人大或政府的环保意识也十分淡薄，在经济发展和环境保护的博弈中往往选择了前者，制定的环保法规常常流于形式，忽视了具体实际情况。 （四）我国地方环境立法可操作性差，立法技术落后
我国地方环境立法缺乏地方特色，沦为国家立法的翻版，其可操作性自然成问题。所谓立法技术，就是制定和变动规范性法文件活动中所遵循的方法和操作技巧的总称。立法技术具体贯彻落实在立法准备阶段、正式立法阶段以及立法完善阶段，在地方环境立法中不仅要求结构严谨、内容完整，而且要求合乎逻辑、用语准确。但是在我国的地方环境立法中，由于环境法专业技术性较强，立法理论与经验欠缺，加上地方立法机关的次宏观性与立法技术的不成熟，暴露出的主要问题有语言不规范、逻辑结构不完整、规定不具体等，直接影响了地方环境法的质量。[2]
（五）立法手段单一，较多运用法律手段，较少运用经济手段
金瑞林指出，就立法而言，法学家运用最多的概念是权利与义务、公平与正义以及过错等，所有这些法律的概念都是对法律所规范的事或物进行主观定性的分析，并规定抽象的条款。但是，经济学却可以将上述一些法的概念作出定量的分析，并通过数学模型对法的概念作出转换。通过经济分析可以明显的看到法律制度的不足与存在问题。所以在地方环境立法中，我们不仅要使用法律手段，同时也要强调使用经济手段，在现在的环境立法中，我们已经采用了一些经济政策和措施，比如说，排污权交易制度、环境保护基金、许可证交易、税收、收费等等，但是，总体说来，我国运用经济手段还是不够的，在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。在法律责任的规定上，几乎都是行政责任，很少设定或者引用民事责任。
三、加强和完善我国地方环境立法的对策
针对我国地方环境立法的问题，我认为可以从以下几个方面来完善。
（一）地方环境立法要突出地方特色
地方环境立法要结合本地实际情况立法，具体地方具体立法，这体现在两个具体方面，一是在中央环境立法已有相关规定的基础上结合本地的实际情况来立法，要保证不与中央环境立法的规定和基本精神相冲突，又结合了地方实际需要，例如国家制定的环境影响评价制度、“三同时”制度，许可证制度等，地方都可以根据本地的具体情况来制定相应的实施条例来规定具体这些制度，另一方面在国家没有相关规定的情形下，根据地方的特殊情况来立法，例如1991年山东省政府发布的《山东省小清河水污染监督管理办法》就是对国家环境法规的细化和完善，可以为中央立法提供借鉴和参考，具有明显的超前性和实用性，要严禁照抄照搬国家环境立法的一些不切合实际的立法现状，立法部门要充分调研，发现问题和立法盲点，有立场，不盲从。
（二）强化人民权益，从部门利益向人民性转变
宪法规定国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会，所以在地方环境立法中要加强地方各级人大的作用，从而规避地方环保行政部门的部门利益的倾向，实现从部门利益向人民性的转变。同时也要通过建立民主监督程序来限制部门利益的倾向，进一步扩大公众参与的广度和深度，地方环境立法不应该是管理相对人的工具，而应该是政府部门和管理相对人一起参与环境保护的一种重要形式，必须强化人民的合法权益，诸如参与权、表达权、监督权等，保障人民参与地方环境立法程序的畅通，实现人民自下而上的提出建设和意见。
（三）提高公民环保意识，实行环境立法听证制度
公民的环保意识的提高是环境保护工作的关键之所在，所以要加强环境生态教育，加大环保宣传，提高公民的环保意识。立法听证制度是指“立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。”在地方环境立法中实行听证制度，可以实现程序正当，因为通过听证可以使那些利益可能受到法律影响的人有效地参与这种决定的过程，并对这种结果发挥积极的作用与影响，体现了立法民主。通过听证制度可以更广泛的收集立法资料及信息。立法从信息学的角度说就是决策者在广泛掌握信息的基础上进行决策的行为。[3]
（四）扩大地方环境立法的内容选择空间，提高其立法技术
国家环境立法一直秉承“宜粗不宜细”的立法原则，这是由我国各地自然、经济、社会发展不一致的现实状况决定的，国家环境立法更多的是抽象式的规定，地方环境立法大可不必与其在立法层次上一一对应，如此便扩大了地方环境立法的内容空间，可以很好的避免地方环境立法片面追求与中央环境立法一致、照抄照搬中央环境立法的现象。同时在立法过程中，要加强其内容的具体化，尽量使用确切的词语，避免立法的过于原则化，不便于操作，也要注意其语言的准确和整个逻辑结构的完整。
（五）引入经济手段，发挥市场机制的作用
有关环境经济学家曾对运用经济手段和直接运用管制的法律手段进行对比，结果显示它们的环境效果基本相同，但是运用经济手段的经济效率要高些，这足以显示出经济手段在环境保护方面的优越性，地方环境立法不妨可以考虑把经济手段和法律手段联合起来运用，充分发挥两者的优势，同时又避免了各自单独运用时的弊端。认真总结中央建立社会主义市场体制的决定以来20多年环境立法的历史经验，我们深深地体会到，在市场经济条件下，开展环境保护工作，需要用市场机制引导企业走环境保护的道路；一些地方在这个领域取得了成功的经验，并且这些经验在立法中也有所反映。[4]
参考文献：
[1]金瑞林主编.环境法学[M].北京：北京大学出版社，1999：94.
[2]李广兵.可持续发展与地立环境立法[J].环境资源法论丛，2003.3卷
[3]吕忠梅.地方环境立法中的专家角色初探—以<珠海市环境保护条例>修订为例[N].中国地质大学学报（社会科学版），2009-11.
[4]王健.推进地方环境立法建设的理论探讨[J].四川环境，1999（2）18卷.