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摘 要：我国乡镇政府建立公共服务体制，体现了镇政官的职能转变、权力运行模式的变革、市场化的支配理念。本文首先介绍了我国乡镇政府建设公共服务体质的必然性，介绍如何建立以公共服务为核心导向的管理体制以及如何确保我国乡镇政府公共服务体制的建立。
关键词：乡镇政府；服务体制
一、我国乡镇政府建立公共服务体制的必然性
（一）我国广大农村需要国家的权力和治理，乡镇不能实行自治
无论是改革的长期目标还是近期的目标，都是乡镇政府不应该把镇的自治作为价值的选择和追求。乡镇的自治在中国有着悠久的历史传统，但不符合今天中国的现实，中国的许多农村需要国家权力和管理。首先，地区农民的分散性减弱了作为全国阶级的集体身份的意识。小农人数多，他们的生活條件相同，但相互之间没有各种关系，他们的生产方式并不是让他们互相交往，而是互相隔离，这是因为各农民之间有地域的联系。他们的利益同质性不在他们之间形成任何共同的关系，也不能形成全国性的关系，不能形成任何政治组织，也不能形成压力组。[1]因此，他们不能以自己的名义来保护自己的利益，只依靠党和政府的权力和政策就可以保护他们不会侵犯其他阶级。第二，各农户几乎都是自给自足的。他们大部分生活的资料是与自然的交换，这并不是与他们自然地斗争，直接指挥的政府权力的威势斗争。因此，许多农村村民自治组织不是政治组织，只是一种集团经济组织，这种组织不能代替乡镇政府；第三，农民的耕作种类劳动的重量和单调性，不需要劳动分工，或者不需要应用由教育获得的技能和知识。政治动员所需要的组织的准备不足是乡镇政府决定了乡镇政权组织不能在农民的直接选举中。
（二）乡镇政府和村民自治组织在农村社会治理中的作用不能互相取代
在政府和农民之间，两个组织的联系是不可缺少的。其一是政府必须建立新的、经费上有富余的行政组织，并配备立志改革大业的专门人才，创立专司的机构。中国乡镇政府和村民自治组织代表了两个权力的不同来源和权力的归属。两个组织在农村也发挥着重要的作用。第一，乡镇政府的存在，实际上加强了国家与农村的联系。乡镇政府是拥有国家权力背景的地方权威组织，上党和政府各项目的方针、政策通过乡镇政府传达给村级组织，由村级管理者具体传递给村民，加强了农民和国家政权的亲和力。第二，村民自治组织的存在，农村由过去的族姓和家族的区分组成不同的层次的人组成。这样的结构被作为国家强制能力的权力所支撑，这种结构组织化的村民自治组织与血缘组织的结构不同。大大地抑制了传统中国农村的家族权力势力。
（三）是我国国家进步、社会发展的必然选择
以统治、控制为核心的管理模式，不适应当今中国的现实，需要改革现行乡镇政府的管理体制，建立以公共服务为核心的管理体制。政府和其他公共企业经历了公共管理革命，成为了人们关注的中心。该革命是公共部门在技术、政治、全球经济、公民的需求和偏好等各领域发生的巨大变化的反应，同时是原生产者社会到客户社会的转换反应。今天，政府关心的焦点是，根据客户的需要，政府的功能、政府的行动、政府的改革等以顾客为中心，提供公共服务。客户满意度作为政府的最大使命，乡镇政府管理体制的目标也指向客户，向价值方向提供公共服务，这是社会发展的必然选择。
二、乡镇政府如何建立以公共服务为核心导向的管理体制
（一）全面转变乡镇政府职能，合理界定政府行为“坐标”
乡镇政府的职能需要从管制转变为服务功能。尽管中国改革开放已经多年了，但在计划经济时代留下的限制行为仍然很严格，许可证、配额的审查许可和计划管理仍然很盛行。许多乡镇政府在制定农村计划时，要规划几亩水果，种植多少亩大豆，并计划几头猪养了多少羊。管制不仅会导致严重的贸易扭曲，而且还可以利用权力获取私利。由于发生的腐败、过度的介入而产生的干燥的集团的摩擦、以及业绩工程由于决策错误而造成资源浪费等一系列问题。这一切要求必须将乡镇政府职能从管制转变为服务行业，农村、农业和农民提供充足的市场信息和营销服务、技术推广、培训和咨询，要提供病虫害预报、灾害救援、风险管理。检查公共产品和服务，包括检查和基础设施。
（二）改变乡镇政府的权力运行模式
权力的分散是指将权力分散到地方，向地方政府赋予更多的实际意义的决定权。乡镇政府把权移交给居民政府的阶层，不需要回权。一般而言，县级以上政府分散决策和政策执行的权限，乡镇政府应当集中决策和政策执行的权限，并希望党政以一体化的体制行使权力。我国目前的农业生产前、生产中和产后的管理跨越了十几个政府部门，加入了地区封锁，形成部门分割、行业垄断和地方保护的僵持结构，这就制定了政策，执行和调整的成本不高。另外，产生了产品交易费用的大幅浪费。一个产品从地里经过十几名的部门和地区就看不见了调整结果，许多发达国家都基于农业产业链各环节的管理和政策综合农业管理部门，这对今后我国政府的农业管理体制改革有很大影响。
（三）乡镇政府改革应体现市场化治理理念
公共的选择理论预计，由于组织成员、特别是机关的最高长官对自己的利益具有关心，所以政府的体制没有富余，对其经费提供者要求更多的经费。官僚的职业的持续性，特别是他们的情报的垄断，使他们在与他人交往的时候处于有利地位。从这个角度来看，政府部门失败的基本原因是官僚行为。根据中国的特殊国情，政府在管理社会公共事务方面有着长期的核心地位，但与上层政府的管理型、治理理念和行为方式不同，特别是在治理的理念上应该有一点差距。越是上级的政府机关，越是必须体现官僚体制的特征，政府机关就成为了国家机关的支配理念，越是下级政府机关，就必须体现市场化的治理模型的特征[2]。
（四）乡镇政府应扶持和壮大行业协会和社会中介组织
行业团体和社会中介组织不仅起到了有效地组织生产和营巢活动、提高竞争力的作用，还起到了技术传播载体和政府施政载体的作用。各级政府，特别是乡镇政府，应当认识到本区域内农业资源的优先顺序，整合资源，政策上培养大型农业企业，形成行业协会，如果不能形成跨越地区的经营者协会和中介组织，应当鼓励形成产业协会。立足于现实，在地区内形成有特色的行业的调和集团，另一方面，政府也应该学习这些大农业企业与行业协会的交往方法。这不仅体现了政府一贯的行业政策、规范行业行为准则和提高组织程度，而且还体现了各个行业的利益。这可能是政府的一个重大挑战。他们参加政府的决策过程的欲望和游说能力正在提高。 （五）乡镇政府的决策机制需要从独断向参与转变
随着农业税政政策的实施，中国农业又迎来了历史性的发展机遇，农业生产力进一步解放，与此同时对乡镇政府的决策机制也提出了新的要求。乡镇政府不仅要摆脱过分的直接介入，而且在该领域也必须参与相关的相关人员协会。如果说目前工商工业等领域的协会在相关政策制定过程中起着一定的作用，那么首先改革的农业，其决策过程的改革是最落后的，规制的色彩也最高。如果基本上没有参与政策制定过程的代表参加，政策缺乏充分的信息支持，容易引起利益差别，而且很难达成政策上的协议。因此，农民的自身利益代表必须参与政策制定过程，以真正降低农民增收的政策。农村民益代表至少要参加乡镇政府公共政策的执行过程。农民的收入增加，农民利益的保护只能在这种决策机制中得到最终的体现。当然，要形成这样的机制，有必要提高乡镇政府主导的邀请函农民组织的高度发育和农民参与政治的素质。
三、如何确保我国乡镇政府公共服务体制的建立
（一）撤乡并镇、精简机构和人员
20世纪80年代中期以后，十几年的努力，乡镇政府各级干部以及临时录用人员增加数倍、数十倍，是一个巨大的乡村镇政府是农民负担的重要原因，给财政造成负担由于这样的机构，不能确保中国乡镇政府的公共服务体制的确立。面对农村税费改革带来的财政压力，面对这样巨大的乡镇公共组织，如何降低乡镇政府的运营成本。第一，提高乡镇区域内资源共享能力，实现相同政府机构规模不变或若干增加时政府规模的管理效率，降低行政运营成本；第二，通过合并可以实现简单的机构和人员目的。一般来说，乡是指经济主要以农业为主，职能单一，乡政府财政收入主要来源于农业和农民消费型地[3]。镇主要发展第二产业，以第三产业为主，职能比较复杂，其财力可以供養一级政府，那些人口少，规模和经济总量与比较小的乡合并，其次应城市化要求，以发展为城市的乡镇为中心，奖励个人出资。
（二）参与公共产品供给，缓解农村公共产品供求矛盾
改变乡镇政府的作用，不仅是单纯的机构简化和人事改革的问题，还需要改变政府体制的独占性。打破政府垄断的最佳方法是利用私人组织或半个人组织提供公共服务。作为非营利组织的政府，与以营利为目标的企业完全不同，但在市场经济的背景下，政府向竞争导入了公共服务的市场竞争机构，必须改变对公共服务的垄断和垄断。允许和鼓励民间参与和公共服务的提供，在公共机关和民营机关之间、公共机关、民营机关和民营机关之间互相竞争，提供更有效的公共服务。政府利用竞争和顾客的选择，提取质量高的服务提供者，使重视诚实、质量的服务。农村的道路建设、卫生服务设施、文化教育设施等农村公共产品的供应，基本上由乡镇财政提供，采用垄断做法。乡镇政府的财政应当为农村公共产品的供应迈出步伐。但是，这都是所有的公共产品乡并不是必须由镇财政提供的。也就是说，所有公共产品的供应只能采用这一模式或过程，更何况现在的乡镇财政能力不足，无法实现所有的供应。
四、总结
中国乡镇政府的公共服务体制的确立，一方面必须适应我的国政治体制改革的大方向和过程，另一方面必须符合我国农民村的现状。总之，政府的各管理功能和权力不能再分散在乡镇层上，需要集中行使，从而提高政府对农业的重组、协调、服务和资源配置功能。
参考文献：
[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社.
[2]宋金金.我国乡镇政府公共服务职能的实现途径研究[J].河南大学，2011.
[3]朱泊霖.服务型政府视角下的乡镇政府行政管理体制改革研究[J].河南大学，2013.
关键词：乡镇政府；服务体制
一、我国乡镇政府建立公共服务体制的必然性
（一）我国广大农村需要国家的权力和治理，乡镇不能实行自治
无论是改革的长期目标还是近期的目标，都是乡镇政府不应该把镇的自治作为价值的选择和追求。乡镇的自治在中国有着悠久的历史传统，但不符合今天中国的现实，中国的许多农村需要国家权力和管理。首先，地区农民的分散性减弱了作为全国阶级的集体身份的意识。小农人数多，他们的生活條件相同，但相互之间没有各种关系，他们的生产方式并不是让他们互相交往，而是互相隔离，这是因为各农民之间有地域的联系。他们的利益同质性不在他们之间形成任何共同的关系，也不能形成全国性的关系，不能形成任何政治组织，也不能形成压力组。[1]因此，他们不能以自己的名义来保护自己的利益，只依靠党和政府的权力和政策就可以保护他们不会侵犯其他阶级。第二，各农户几乎都是自给自足的。他们大部分生活的资料是与自然的交换，这并不是与他们自然地斗争，直接指挥的政府权力的威势斗争。因此，许多农村村民自治组织不是政治组织，只是一种集团经济组织，这种组织不能代替乡镇政府；第三，农民的耕作种类劳动的重量和单调性，不需要劳动分工，或者不需要应用由教育获得的技能和知识。政治动员所需要的组织的准备不足是乡镇政府决定了乡镇政权组织不能在农民的直接选举中。
（二）乡镇政府和村民自治组织在农村社会治理中的作用不能互相取代
在政府和农民之间，两个组织的联系是不可缺少的。其一是政府必须建立新的、经费上有富余的行政组织，并配备立志改革大业的专门人才，创立专司的机构。中国乡镇政府和村民自治组织代表了两个权力的不同来源和权力的归属。两个组织在农村也发挥着重要的作用。第一，乡镇政府的存在，实际上加强了国家与农村的联系。乡镇政府是拥有国家权力背景的地方权威组织，上党和政府各项目的方针、政策通过乡镇政府传达给村级组织，由村级管理者具体传递给村民，加强了农民和国家政权的亲和力。第二，村民自治组织的存在，农村由过去的族姓和家族的区分组成不同的层次的人组成。这样的结构被作为国家强制能力的权力所支撑，这种结构组织化的村民自治组织与血缘组织的结构不同。大大地抑制了传统中国农村的家族权力势力。
（三）是我国国家进步、社会发展的必然选择
以统治、控制为核心的管理模式，不适应当今中国的现实，需要改革现行乡镇政府的管理体制，建立以公共服务为核心的管理体制。政府和其他公共企业经历了公共管理革命，成为了人们关注的中心。该革命是公共部门在技术、政治、全球经济、公民的需求和偏好等各领域发生的巨大变化的反应，同时是原生产者社会到客户社会的转换反应。今天，政府关心的焦点是，根据客户的需要，政府的功能、政府的行动、政府的改革等以顾客为中心，提供公共服务。客户满意度作为政府的最大使命，乡镇政府管理体制的目标也指向客户，向价值方向提供公共服务，这是社会发展的必然选择。
二、乡镇政府如何建立以公共服务为核心导向的管理体制
（一）全面转变乡镇政府职能，合理界定政府行为“坐标”
乡镇政府的职能需要从管制转变为服务功能。尽管中国改革开放已经多年了，但在计划经济时代留下的限制行为仍然很严格，许可证、配额的审查许可和计划管理仍然很盛行。许多乡镇政府在制定农村计划时，要规划几亩水果，种植多少亩大豆，并计划几头猪养了多少羊。管制不仅会导致严重的贸易扭曲，而且还可以利用权力获取私利。由于发生的腐败、过度的介入而产生的干燥的集团的摩擦、以及业绩工程由于决策错误而造成资源浪费等一系列问题。这一切要求必须将乡镇政府职能从管制转变为服务行业，农村、农业和农民提供充足的市场信息和营销服务、技术推广、培训和咨询，要提供病虫害预报、灾害救援、风险管理。检查公共产品和服务，包括检查和基础设施。
（二）改变乡镇政府的权力运行模式
权力的分散是指将权力分散到地方，向地方政府赋予更多的实际意义的决定权。乡镇政府把权移交给居民政府的阶层，不需要回权。一般而言，县级以上政府分散决策和政策执行的权限，乡镇政府应当集中决策和政策执行的权限，并希望党政以一体化的体制行使权力。我国目前的农业生产前、生产中和产后的管理跨越了十几个政府部门，加入了地区封锁，形成部门分割、行业垄断和地方保护的僵持结构，这就制定了政策，执行和调整的成本不高。另外，产生了产品交易费用的大幅浪费。一个产品从地里经过十几名的部门和地区就看不见了调整结果，许多发达国家都基于农业产业链各环节的管理和政策综合农业管理部门，这对今后我国政府的农业管理体制改革有很大影响。
（三）乡镇政府改革应体现市场化治理理念
公共的选择理论预计，由于组织成员、特别是机关的最高长官对自己的利益具有关心，所以政府的体制没有富余，对其经费提供者要求更多的经费。官僚的职业的持续性，特别是他们的情报的垄断，使他们在与他人交往的时候处于有利地位。从这个角度来看，政府部门失败的基本原因是官僚行为。根据中国的特殊国情，政府在管理社会公共事务方面有着长期的核心地位，但与上层政府的管理型、治理理念和行为方式不同，特别是在治理的理念上应该有一点差距。越是上级的政府机关，越是必须体现官僚体制的特征，政府机关就成为了国家机关的支配理念，越是下级政府机关，就必须体现市场化的治理模型的特征[2]。
（四）乡镇政府应扶持和壮大行业协会和社会中介组织
行业团体和社会中介组织不仅起到了有效地组织生产和营巢活动、提高竞争力的作用，还起到了技术传播载体和政府施政载体的作用。各级政府，特别是乡镇政府，应当认识到本区域内农业资源的优先顺序，整合资源，政策上培养大型农业企业，形成行业协会，如果不能形成跨越地区的经营者协会和中介组织，应当鼓励形成产业协会。立足于现实，在地区内形成有特色的行业的调和集团，另一方面，政府也应该学习这些大农业企业与行业协会的交往方法。这不仅体现了政府一贯的行业政策、规范行业行为准则和提高组织程度，而且还体现了各个行业的利益。这可能是政府的一个重大挑战。他们参加政府的决策过程的欲望和游说能力正在提高。 （五）乡镇政府的决策机制需要从独断向参与转变
随着农业税政政策的实施，中国农业又迎来了历史性的发展机遇，农业生产力进一步解放，与此同时对乡镇政府的决策机制也提出了新的要求。乡镇政府不仅要摆脱过分的直接介入，而且在该领域也必须参与相关的相关人员协会。如果说目前工商工业等领域的协会在相关政策制定过程中起着一定的作用，那么首先改革的农业，其决策过程的改革是最落后的，规制的色彩也最高。如果基本上没有参与政策制定过程的代表参加，政策缺乏充分的信息支持，容易引起利益差别，而且很难达成政策上的协议。因此，农民的自身利益代表必须参与政策制定过程，以真正降低农民增收的政策。农村民益代表至少要参加乡镇政府公共政策的执行过程。农民的收入增加，农民利益的保护只能在这种决策机制中得到最终的体现。当然，要形成这样的机制，有必要提高乡镇政府主导的邀请函农民组织的高度发育和农民参与政治的素质。
三、如何确保我国乡镇政府公共服务体制的建立
（一）撤乡并镇、精简机构和人员
20世纪80年代中期以后，十几年的努力，乡镇政府各级干部以及临时录用人员增加数倍、数十倍，是一个巨大的乡村镇政府是农民负担的重要原因，给财政造成负担由于这样的机构，不能确保中国乡镇政府的公共服务体制的确立。面对农村税费改革带来的财政压力，面对这样巨大的乡镇公共组织，如何降低乡镇政府的运营成本。第一，提高乡镇区域内资源共享能力，实现相同政府机构规模不变或若干增加时政府规模的管理效率，降低行政运营成本；第二，通过合并可以实现简单的机构和人员目的。一般来说，乡是指经济主要以农业为主，职能单一，乡政府财政收入主要来源于农业和农民消费型地[3]。镇主要发展第二产业，以第三产业为主，职能比较复杂，其财力可以供養一级政府，那些人口少，规模和经济总量与比较小的乡合并，其次应城市化要求，以发展为城市的乡镇为中心，奖励个人出资。
（二）参与公共产品供给，缓解农村公共产品供求矛盾
改变乡镇政府的作用，不仅是单纯的机构简化和人事改革的问题，还需要改变政府体制的独占性。打破政府垄断的最佳方法是利用私人组织或半个人组织提供公共服务。作为非营利组织的政府，与以营利为目标的企业完全不同，但在市场经济的背景下，政府向竞争导入了公共服务的市场竞争机构，必须改变对公共服务的垄断和垄断。允许和鼓励民间参与和公共服务的提供，在公共机关和民营机关之间、公共机关、民营机关和民营机关之间互相竞争，提供更有效的公共服务。政府利用竞争和顾客的选择，提取质量高的服务提供者，使重视诚实、质量的服务。农村的道路建设、卫生服务设施、文化教育设施等农村公共产品的供应，基本上由乡镇财政提供，采用垄断做法。乡镇政府的财政应当为农村公共产品的供应迈出步伐。但是，这都是所有的公共产品乡并不是必须由镇财政提供的。也就是说，所有公共产品的供应只能采用这一模式或过程，更何况现在的乡镇财政能力不足，无法实现所有的供应。
四、总结
中国乡镇政府的公共服务体制的确立，一方面必须适应我的国政治体制改革的大方向和过程，另一方面必须符合我国农民村的现状。总之，政府的各管理功能和权力不能再分散在乡镇层上，需要集中行使，从而提高政府对农业的重组、协调、服务和资源配置功能。
参考文献：
[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集[M].北京：人民出版社.
[2]宋金金.我国乡镇政府公共服务职能的实现途径研究[J].河南大学，2011.
[3]朱泊霖.服务型政府视角下的乡镇政府行政管理体制改革研究[J].河南大学，2013.