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良善的公共政策不但应该合情合理，更须注重细节设计和保证公众的知情权，否则难以获得预期效果
延续多年的上海私车牌照额度拍卖制度存废之争，在2008年新年伊始有了阶段性答案。1月7日，上海市政府召开年度首场新闻发布会，宣布维持这项制度，仅作微调。
微调是指对拍卖规则进行调整，即把过去的密封拍卖法改为二级密封价格拍卖法，旨在增加拍卖的透明度，使得竞标者能够精确报价，以收平抑价格之效。
五天后，1月12日12时，按新规则进行的2008年首场“私人、私企客车额度投标拍卖”结束。拍卖最低中标价8100元，平均中标价格23370元，较此前2007年12月的拍卖均价56042元下跌约六成。
这也正是政府方面希望看到的结果。当初，在私人车辆迅猛增长和城市交通压力的矛盾面前，上海市独立于全国采用了总量控制、市场化分配的私车牌照额度拍卖制度。始料未及的是，拍卖价格一再飙升，2006年至2007年两年，上海私车牌照额度拍卖均价从3万元暴涨至5万元，百姓怨声载道，制度存废一直是公众议论的焦点。
如今，政府以微调抑价而平息物议，业内人士对此举能否治本仍表怀疑。毕竟，造成价格飚升的内在因素并没有因为调整而消失。而存废之争，料将在下一轮价格上涨后重新出现。
细究上海私车牌照制度之进退两难，可知良善的公共政策不但应该合情合理，更需注重细节设计和保证公众知情权，否则难以获得预期效果。
额度管理是与非
渐次步入消费时代的中国城市，居民私人汽车拥有量不断上升。截至2007年6月，全国汽车保有量达5356万辆，其中私人汽车3239万辆。来自建设部的数据显示，国内私车数量正以年均20％的幅度增长，远超总体经济增幅。
发展汽车工业和减轻交通压力，多年来成为国内几大中心城市的两难选题。上海的车牌额度拍卖制度源起于上世纪80年代，20年发展过程中曾具有多重政策目标，本地政府的主观色彩亦相当浓重。
额度拍卖制度建立之初，投放市场的“沪Z”私车牌照，数量甚少，以10万元天价起拍，在当时的收入水平之下，实有“奢侈税”意味。
据上海市经济信息中心汽车产业研究室主任朱君奕介绍，上海市民较早产生私人汽车需求，而本市路面交通状况不甚理想，所以对私车的控制措施也萌生較早。在上述拍卖实行的基础上，1994年上海政府发布规定，以有底价、不公开拍卖的方式，对私车牌照额度进行市场化分配。这被认为是该市私车牌照额度拍卖的发端。
为了支持本地汽车工业，1998年，上海针对本地产桑塔纳车的部分车型，制定了2万元的特殊拍卖价，购买非沪产车，仍维持10万元起拍。这一带有地方保护主义的制度，一度引起了其他省份的贸易报复，两年后终于废止。
2000年，上海市开始实行“国产生活用小客车上牌额度无底价竞购”，适用于所有国产车，每月拍卖一次，首月拍卖，最低中标价8800元。不过，进口车牌照额度仍须5万元起拍。
2000年－2001年间，为了保护本地汽车厂商的市场占有率以及促进房地产的发展，上海一度短暂出台过一些举措。购买本地厂商出产的部分车型汽车或购买特定房产者，可免费获得私车牌照，此举后因争议较大终被取消。
2003年3月，考虑到中国加入WTO等因素，上海最终将国产车和进口车上牌额度合并进行拍卖，基本形成现有拍卖制度格局。
在这一制度下，政府每个月会发放一定数量的牌照额度。上海的购车者可在规定时间内，根据自己的预期，通过电话、网络或者现场报价，价高者得。
自实施以来，上海的私车额度拍卖制度饱受争议。本地居民反对者众，认为此举限制了拥有机动车的权利。2004年5月24日，时任商务部部长助理的黄海也通过央视公开表示，上海私车牌照额度拍卖违反了当年5月1日开始实施的《道路交通安全法》， “希望上海方面能够按照新的道路安全法规，对这个行为再进行一次认真的研究。”
据《财经》记者了解，上海以市场化手段分配短缺公共资源，其政策用意本不乏支持者。从实际效果看，额度拍卖制度减轻了机动车过快增长给上海交通带来的压力，为发展公共交通换来了时间和空间。在今年1月7日的新闻发布会上，上海市交通局副局长五一就表示，“私车额度拍卖制度实施13年来，上海市减少了约150万辆机动车。”
但是，这项政策的决策过程被指不透明，程序合法性缺失则广受诟病。
1997年，上海市人大通过的《道路交通管理条例》，明确本地机动车辆实行总量控制方针，具体额度管理办法则授权当时的市计划委员会与交通管理等部门联合制定。然而截至目前，牌照额度拍卖所依据的《上海市私人自备车、二轮摩托车额度竞购办法(试行)》仍为“内部文件”，公众无从查考。
正因这一缺陷，每当额度拍卖价格高企，质疑制度的舆论便随之而起；地方政府背负政治压力，只得反复强调政策的实际效用。
有别于上海的限制私车政策，北京近年来对公共交通发放巨额财政补贴，思路是以低价公交诱导市民减少私车使用，从而缓解交通压力。据当地财政部门数据，2004年-2006年三年间，北京市财政共投入241.17亿元支持公交、地铁等公交事业。2007年一年，市政府补贴市民公交费用41.5亿元，仅地铁就补贴10.3亿元。
上海市通过车牌额度拍卖获得的近百亿元收入，用途亦缺乏透明度。尽管社会呼吁多年，目前仍未进入人大审核监督范围，这也引起颇多质疑。
当车牌成为资产
此次牌照额度价格应声回落，上海政府修改拍卖规则之举似已收效。但舆论质疑之声仍未平息，原因之一是过去高价拍得额度者抱怨不公。
两难格局源于制度设计的细节。当初上海的这项政策，曾参考了新加坡的私车额度拍卖制度，不过在细节设计上却忽略了新加坡的一个方法：额度只能在车辆登记之前转让，“牌车合一”八年后额度便将作废。上海则允许车牌额度自由转让，额度在车辆报废或转手时可与之分离，进入二手市场交易。
由于并无使用年限，二手车牌额度和一手车牌额度完全没有价值区别，车牌额度因而成为一种市场公认的“硬通货”。由于供给始终小于需求，这一稀缺资产的市场价格便势必不断走高，其总体上涨行情往往只因政策预期改变而逆转。
回顾历史数据可以发现，上海私车牌照额度价格走势，与整个经济的景气程度直接相关。2001年到2004年间，额度价格即已经历一轮快速上涨，至2004年4月，中标平均价格已达4.5万元。当年5月商务部黄海发表政策异议后，中标均价迅速回落至2万元。
此后数年，这一价格再次缓慢上升，至2006年全国范围资产价格暴涨，上海私车额度拍卖价亦狂飚再起。当年，中标均价从3万元涨至4万元，2007年则续升至5.6万元。
在市场人士看来，由于供需矛盾毫无改变，今年1月的价格回落从表面看是拍卖规则改变挤出了“市场泡沫”，但更根本的原因，在于政府方面发出了政策调整的信号。
1月7日的新闻发布会上，上海市交通局副局长五一前所未有地强调：车牌就是车牌，不是保值增值的资产。此言正击中众多高价购买牌照额度者的心理要害。从改变预期的角度看，这个信号和当年商务部异议所带来的效果如出一辙。
对于一项公共政策而言，制定者和接受者各有利益着眼点。考虑到车牌额度可自由转让和不设年限的制度设计，长期以来，这项政策的潜在平衡点，正在于政府通过限量供应获得“特别税收”；而私车拥有者相信，车牌额度所内涵的交通资源使用权可以长期增值。
因而只有这种长期增值的预期改变，才能根本扭转价格行情。
从政府角度而言，这个潜在的平衡点实则埋下危机。一来价格高涨会令政府背负舆论压力，二来上海没有新加坡那样的岛国封闭环境，一旦本地车牌额度价格过高，市民便会选择到外省市办理车辆登记手续。
近年来，上海私车外地上牌已成普遍现象。市场认可的估算数据是，上海200万辆汽车总量中，至少有10%-15%挂外地牌照。这一现象导致上海的养路费等税费收入流向外省，却要承担这部分车辆占用本地交通资源带来的压力。
为此，上海方面制定了针对外地车牌车辆的限制政策，外地车辆须缴费进入上海，周一到周五上下班高峰期，亦不得在本市中心区主要高架路上行驶。这一维系本地私车额度拍卖制度的必然选择，又招致设置省际藩篱的舆论指责。
替代政策難行
2001年-2002年，上海市建委即已牵头组织调研征收交通拥挤费的替代政策。
交通拥挤费起源于上世纪70年代，顾名思义，即是通过在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取一定的费用，以控制出行需求，调整出行路径，减少拥挤区域道路交通流量。
与牌照额度拍卖制度相比，此举为控制汽车的使用而非拥有，在法律层面上相对争议较小。目前，新加坡、伦敦等地已实施这一制度，国内也有北京、深圳、南京、杭州等地正在调研考察。
2003年，以同济大学交通运输工程学院教授孙立军为主导的“上海市拥挤收费课题组”课题组，完成了《上海实施交通拥挤收费的可行性研究》；2004年中，在上海的牌照额度拍卖制度遭商务部批评之后，上海市政府方面就改征道路交通拥挤费展开第二轮讨论。
当年7月，“上海市中心区交通拥挤收费综合技术研究”正式启动。专题调研由上海市建委牵头，市发展改革委、市科委、市信息委、市规划局、市交通局、市市政局、市交巡警总队、同济大学等单位共同参与。
次年初，多家当地媒体报道称，有关成果已被市政府采纳，但此事再次不了了之，据悉原因仍是实际操作困难、反对意见较大。
2007年，随着上海牌照价格走高，上海方面对交通拥挤收费进行了第三轮讨论。此时的一个重要的考量，便是上海不希望因为牌照额度价格暴涨而凸显本地政策与国家法律的悖离。
“单纯从技术手段来说，通过无线电频率或图像监控方式，针对部分区域、部分时段的收费并无障碍，本地车子可以通过电子卡计费、外地车则可在关卡缴费。”参与部分讨论的一位技术官员介绍。
但他本人则对此持反对意见，认为新规一旦推出，可能遭到公众激烈反对。如何定价、如何补偿本身住在拥挤区内的居民、如何处理与外地车的关系等问题，亦须充分考虑。
不过，即使征收道路交通拥挤费可行，如何消化牌照拍卖制度的遗产，也是一个难题。 “上海已经实行了13年的牌照拍卖制度，假如废除，如何补偿此前通过拍卖获得牌照的居民？” 上海市经济信息中心汽车产业研究室主任朱君奕一语道出政策替代的核心难点。
而市场人士认为，此番政府强调车牌并非资产，或已为政策调整埋下伏笔。
延续多年的上海私车牌照额度拍卖制度存废之争，在2008年新年伊始有了阶段性答案。1月7日，上海市政府召开年度首场新闻发布会，宣布维持这项制度，仅作微调。
微调是指对拍卖规则进行调整，即把过去的密封拍卖法改为二级密封价格拍卖法，旨在增加拍卖的透明度，使得竞标者能够精确报价，以收平抑价格之效。
五天后，1月12日12时，按新规则进行的2008年首场“私人、私企客车额度投标拍卖”结束。拍卖最低中标价8100元，平均中标价格23370元，较此前2007年12月的拍卖均价56042元下跌约六成。
这也正是政府方面希望看到的结果。当初，在私人车辆迅猛增长和城市交通压力的矛盾面前，上海市独立于全国采用了总量控制、市场化分配的私车牌照额度拍卖制度。始料未及的是，拍卖价格一再飙升，2006年至2007年两年，上海私车牌照额度拍卖均价从3万元暴涨至5万元，百姓怨声载道，制度存废一直是公众议论的焦点。
如今，政府以微调抑价而平息物议，业内人士对此举能否治本仍表怀疑。毕竟，造成价格飚升的内在因素并没有因为调整而消失。而存废之争，料将在下一轮价格上涨后重新出现。
细究上海私车牌照制度之进退两难，可知良善的公共政策不但应该合情合理，更需注重细节设计和保证公众知情权，否则难以获得预期效果。
额度管理是与非
渐次步入消费时代的中国城市，居民私人汽车拥有量不断上升。截至2007年6月，全国汽车保有量达5356万辆，其中私人汽车3239万辆。来自建设部的数据显示，国内私车数量正以年均20％的幅度增长，远超总体经济增幅。
发展汽车工业和减轻交通压力，多年来成为国内几大中心城市的两难选题。上海的车牌额度拍卖制度源起于上世纪80年代，20年发展过程中曾具有多重政策目标，本地政府的主观色彩亦相当浓重。
额度拍卖制度建立之初，投放市场的“沪Z”私车牌照，数量甚少，以10万元天价起拍，在当时的收入水平之下，实有“奢侈税”意味。
据上海市经济信息中心汽车产业研究室主任朱君奕介绍，上海市民较早产生私人汽车需求，而本市路面交通状况不甚理想，所以对私车的控制措施也萌生較早。在上述拍卖实行的基础上，1994年上海政府发布规定，以有底价、不公开拍卖的方式，对私车牌照额度进行市场化分配。这被认为是该市私车牌照额度拍卖的发端。
为了支持本地汽车工业，1998年，上海针对本地产桑塔纳车的部分车型，制定了2万元的特殊拍卖价，购买非沪产车，仍维持10万元起拍。这一带有地方保护主义的制度，一度引起了其他省份的贸易报复，两年后终于废止。
2000年，上海市开始实行“国产生活用小客车上牌额度无底价竞购”，适用于所有国产车，每月拍卖一次，首月拍卖，最低中标价8800元。不过，进口车牌照额度仍须5万元起拍。
2000年－2001年间，为了保护本地汽车厂商的市场占有率以及促进房地产的发展，上海一度短暂出台过一些举措。购买本地厂商出产的部分车型汽车或购买特定房产者，可免费获得私车牌照，此举后因争议较大终被取消。
2003年3月，考虑到中国加入WTO等因素，上海最终将国产车和进口车上牌额度合并进行拍卖，基本形成现有拍卖制度格局。
在这一制度下，政府每个月会发放一定数量的牌照额度。上海的购车者可在规定时间内，根据自己的预期，通过电话、网络或者现场报价，价高者得。
自实施以来，上海的私车额度拍卖制度饱受争议。本地居民反对者众，认为此举限制了拥有机动车的权利。2004年5月24日，时任商务部部长助理的黄海也通过央视公开表示，上海私车牌照额度拍卖违反了当年5月1日开始实施的《道路交通安全法》， “希望上海方面能够按照新的道路安全法规，对这个行为再进行一次认真的研究。”
据《财经》记者了解，上海以市场化手段分配短缺公共资源，其政策用意本不乏支持者。从实际效果看，额度拍卖制度减轻了机动车过快增长给上海交通带来的压力，为发展公共交通换来了时间和空间。在今年1月7日的新闻发布会上，上海市交通局副局长五一就表示，“私车额度拍卖制度实施13年来，上海市减少了约150万辆机动车。”
但是，这项政策的决策过程被指不透明，程序合法性缺失则广受诟病。
1997年，上海市人大通过的《道路交通管理条例》，明确本地机动车辆实行总量控制方针，具体额度管理办法则授权当时的市计划委员会与交通管理等部门联合制定。然而截至目前，牌照额度拍卖所依据的《上海市私人自备车、二轮摩托车额度竞购办法(试行)》仍为“内部文件”，公众无从查考。
正因这一缺陷，每当额度拍卖价格高企，质疑制度的舆论便随之而起；地方政府背负政治压力，只得反复强调政策的实际效用。
有别于上海的限制私车政策，北京近年来对公共交通发放巨额财政补贴，思路是以低价公交诱导市民减少私车使用，从而缓解交通压力。据当地财政部门数据，2004年-2006年三年间，北京市财政共投入241.17亿元支持公交、地铁等公交事业。2007年一年，市政府补贴市民公交费用41.5亿元，仅地铁就补贴10.3亿元。
上海市通过车牌额度拍卖获得的近百亿元收入，用途亦缺乏透明度。尽管社会呼吁多年，目前仍未进入人大审核监督范围，这也引起颇多质疑。
当车牌成为资产
此次牌照额度价格应声回落，上海政府修改拍卖规则之举似已收效。但舆论质疑之声仍未平息，原因之一是过去高价拍得额度者抱怨不公。
两难格局源于制度设计的细节。当初上海的这项政策，曾参考了新加坡的私车额度拍卖制度，不过在细节设计上却忽略了新加坡的一个方法：额度只能在车辆登记之前转让，“牌车合一”八年后额度便将作废。上海则允许车牌额度自由转让，额度在车辆报废或转手时可与之分离，进入二手市场交易。
由于并无使用年限，二手车牌额度和一手车牌额度完全没有价值区别，车牌额度因而成为一种市场公认的“硬通货”。由于供给始终小于需求，这一稀缺资产的市场价格便势必不断走高，其总体上涨行情往往只因政策预期改变而逆转。
回顾历史数据可以发现，上海私车牌照额度价格走势，与整个经济的景气程度直接相关。2001年到2004年间，额度价格即已经历一轮快速上涨，至2004年4月，中标平均价格已达4.5万元。当年5月商务部黄海发表政策异议后，中标均价迅速回落至2万元。
此后数年，这一价格再次缓慢上升，至2006年全国范围资产价格暴涨，上海私车额度拍卖价亦狂飚再起。当年，中标均价从3万元涨至4万元，2007年则续升至5.6万元。
在市场人士看来，由于供需矛盾毫无改变，今年1月的价格回落从表面看是拍卖规则改变挤出了“市场泡沫”，但更根本的原因，在于政府方面发出了政策调整的信号。
1月7日的新闻发布会上，上海市交通局副局长五一前所未有地强调：车牌就是车牌，不是保值增值的资产。此言正击中众多高价购买牌照额度者的心理要害。从改变预期的角度看，这个信号和当年商务部异议所带来的效果如出一辙。
对于一项公共政策而言，制定者和接受者各有利益着眼点。考虑到车牌额度可自由转让和不设年限的制度设计，长期以来，这项政策的潜在平衡点，正在于政府通过限量供应获得“特别税收”；而私车拥有者相信，车牌额度所内涵的交通资源使用权可以长期增值。
因而只有这种长期增值的预期改变，才能根本扭转价格行情。
从政府角度而言，这个潜在的平衡点实则埋下危机。一来价格高涨会令政府背负舆论压力，二来上海没有新加坡那样的岛国封闭环境，一旦本地车牌额度价格过高，市民便会选择到外省市办理车辆登记手续。
近年来，上海私车外地上牌已成普遍现象。市场认可的估算数据是，上海200万辆汽车总量中，至少有10%-15%挂外地牌照。这一现象导致上海的养路费等税费收入流向外省，却要承担这部分车辆占用本地交通资源带来的压力。
为此，上海方面制定了针对外地车牌车辆的限制政策，外地车辆须缴费进入上海，周一到周五上下班高峰期，亦不得在本市中心区主要高架路上行驶。这一维系本地私车额度拍卖制度的必然选择，又招致设置省际藩篱的舆论指责。
替代政策難行
2001年-2002年，上海市建委即已牵头组织调研征收交通拥挤费的替代政策。
交通拥挤费起源于上世纪70年代，顾名思义，即是通过在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取一定的费用，以控制出行需求，调整出行路径，减少拥挤区域道路交通流量。
与牌照额度拍卖制度相比，此举为控制汽车的使用而非拥有，在法律层面上相对争议较小。目前，新加坡、伦敦等地已实施这一制度，国内也有北京、深圳、南京、杭州等地正在调研考察。
2003年，以同济大学交通运输工程学院教授孙立军为主导的“上海市拥挤收费课题组”课题组，完成了《上海实施交通拥挤收费的可行性研究》；2004年中，在上海的牌照额度拍卖制度遭商务部批评之后，上海市政府方面就改征道路交通拥挤费展开第二轮讨论。
当年7月，“上海市中心区交通拥挤收费综合技术研究”正式启动。专题调研由上海市建委牵头，市发展改革委、市科委、市信息委、市规划局、市交通局、市市政局、市交巡警总队、同济大学等单位共同参与。
次年初，多家当地媒体报道称，有关成果已被市政府采纳，但此事再次不了了之，据悉原因仍是实际操作困难、反对意见较大。
2007年，随着上海牌照价格走高，上海方面对交通拥挤收费进行了第三轮讨论。此时的一个重要的考量，便是上海不希望因为牌照额度价格暴涨而凸显本地政策与国家法律的悖离。
“单纯从技术手段来说，通过无线电频率或图像监控方式，针对部分区域、部分时段的收费并无障碍，本地车子可以通过电子卡计费、外地车则可在关卡缴费。”参与部分讨论的一位技术官员介绍。
但他本人则对此持反对意见，认为新规一旦推出，可能遭到公众激烈反对。如何定价、如何补偿本身住在拥挤区内的居民、如何处理与外地车的关系等问题，亦须充分考虑。
不过，即使征收道路交通拥挤费可行，如何消化牌照拍卖制度的遗产，也是一个难题。 “上海已经实行了13年的牌照拍卖制度，假如废除，如何补偿此前通过拍卖获得牌照的居民？” 上海市经济信息中心汽车产业研究室主任朱君奕一语道出政策替代的核心难点。
而市场人士认为，此番政府强调车牌并非资产，或已为政策调整埋下伏笔。