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〔摘要〕与一般的社会资本不同,区域社会资本具有复杂性和多层次性,是独具区域特色的结构性资源。其与区域应急协作存在着内在的结构性契合,前者为后者提供协作平台、制度框架、心理和社会基础。基于区域社会资本的视角,加强区域应急协作需着力发展自愿社团,建立区域应急协作网络;健全区域应急协作制度规范,整合各主体的自主行动;实现信息资源高度共享,建立区域应急协作信任机制;积极引导区域应急认知,形成区域应急协作共识。
〔关键词〕区域,社会资本,应急协作,应急协作网络
〔中图分类号〕D633〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0101-04
一、引言
日渐勃兴的社会资本理论虽然因为其无法测度性、定义模糊性和理解对象的复杂性而在理论界备受争议,但却为我们加强区域应急联动协作,理解和塑造应急单元间的关系结构、互动模式与整合机制,最终实现区域公共安全和区域持续协调发展提供了新的视角。
20世纪80年代以来,源自经济学领域的社会资本理论迅速拓展为整个社会科学领域的思想潮流,成为人类社会探索治理之道、力图走出发展困境的一种具有高度概括性和解释力的理论范式。从社会资本分析的层次上来讲,学界较为认可的观点是:将社会资本分为行动者个体拥有的微观社会资本和群体中表现为规范、信任和社会网络的宏观社会资本两个层次。
在此基础上,笔者将宏观层面的区域社会资本界定为区域内个体和组织在长期交往互动过程中形成,以社会参与网络为载体,以信任、合作、规范及认同为核心,内嵌于区域社会结构之中的潜在资本和无形资源。它除了具备持续性、增值性、无形性、不可度量性以及公共性等一般社会资本的共同属性之外,其主体与层次的特殊性又使之具有了自身的特质。
首先,区域是由众多共生单元,通过相互作用和相互连接形成的一个动态开放的共生系统,主体的多元性直接带来了区域社会资本的复杂性和多层次性。从构成要素上看,区域社会资本是包括关系网络、社会规范、社会信任、社会凝聚力、区域认同等在内的各种要素耦合交织而成的复杂系统;从层次上看,区域社会资本包括行动者个体的微观社会资本、组织内部的关系网络以及宏观层面的区域整体社会资本。其次,区域社会资本植根于血缘、地缘、业缘关系和文化传统等区域环境,是个体和组织在特定区域背景下的长期交往互动过程中逐渐积累,并在此基础上最终凝练而成的独具区域特色的结构性资源。最后,社会资本具有社会公共物品的共享性和非排他性,不被任何个体单独占有,并在成员之间的频繁互动中实现增值。然而就区域社会资本而言,能够得以共享的成员范围仅限于区域内部,外部主体却难以从中获益,因而其具有俱乐部物品性(介于私人物品与公共物品之间)。
二、区域社会资本与区域应急协作的内在契合
在当前我国区域协调发展过程中,各种风险因素正逐步积聚裂变,并在不断蔓延、转化、衍生和耦合的过程中形成突发公共事件。而与区域一体化进程不断加快相伴随的,彼此基于地域的密切耦合性、对资源能力的高度依赖性,以及业已建成的网络立体化综合交通运输体系和信息沟通网络,都将极大地增强任何区域突发公共事件的扩散外溢性,最终形成对区域公共安全的巨大威胁。因而,加强区域应急协作既是应对区域巨灾的前瞻性要求,同时也是危机时刻区域内各个主体的基本责任所在。然而,在区域公共安全这一纯粹的公共物品领域,分散的个体自主的理性行为并不一定能够在“看不见的手”的指引下产生最佳的社会整体效果,最终形成的往往是公用地的悲剧。“社会资本则组成了一种力量,这种力量能提高社会的凝聚力,把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员……协同治理的广度、深度和质量都取决于社会资本的存在状况” 〔1 〕。在既定体制框架内,区域社会资本与区域应急协作之间存在着内在的结构性关联,前者为后者提供协作平台、制度框架、心理和社会基础,以及解决道德陷阱和集体行动困境的方法。
(一)组织网络:区域应急协作的常设平台。区域应急协作需要打破传统的组织边界、地域界限以及社会分层状态,充分整合区域内碎片化的应急资源,实现各应急单元间制度化的通力协作和携手应急,随之而来的则将是政治—社会结构及其关系模式的重构以及得以支撑其可持续性、组织化行动和制度化协同的互动平台建设。靠命令与控制秩序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的传统官僚层级此时日益显得捉襟见肘,网络则以其组织结构柔性化、管理方式弹性化以及管理成本最小化等核心优势成为日常公共管理,尤其是应急协作过程中理想的平台设计。在应急管理研究领域,网络视角成为了几十年来的焦点, 〔2 〕它已不再仅仅是一个“隐喻”,更是现实的政策和管理工具,并将在世界各国应对各种威胁过程中日益凸显其积极作用。〔3 〕在区域应急协作过程中,地方政府在重新明确各部分权责关系、充分整合自身应急资源的基础上将继续发挥主导作用,“对资源和价值进行权威性分配”。同时,应围绕共建共享区域公共安全的目标任务,在组织网络内制度化地纳入区域内所有利益相关者,使其全程参与,彼此之间建立精诚协作、灵活柔性的战略伙伴关系,通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和共同目标等方式形成集体应急行动,实现区域应急能力的整体提升和应急功能的巨大优化。
(二)行为规范:区域应急协作的制度框架。寄希望于在利益取向、目标追求、组织文化等方面存在着重大差异甚至冲突的自主行动者在提供区域安全的公共领域能自觉约束自己的行为,自动生成协调一致的行动计划,这是难以想象的。应急协作管理“是一种独特的制度形式,它不同于市场自发协作或者等级制度下有意识的管理的诸多过程” 〔4 〕 (P22),需要借助贯穿于应急协作意向达成、协作行为的具体践行以及协作监督管理等过程始终的制度安排和行为规范,对应急过程中的角色、责任以及具體的行动步骤作出明确界定,形成为大家所共同认可和自觉遵守的行动规则,实现应急协作的制度化与规范化。区域应急协作规范既包括来自由国家或中央、上级政府作为强有力的第三方所制定的、用以调节区域应急协作行为与关系的各种强制性法律、法规和规章制度等外部准则,也包括区域各方作为地位与权利相互平等的行动主体,经过友好协商、互动博弈实现意思一致,并共同签署和自觉遵守的应急合作协议。从形式上看,既有对区域应急协作问题作出详尽规定和明确法律解释的正式规则,也有在长期互动过程中逐步积淀而成并内化于各方日常行为的非正式规则,以及各种制度的具体实施机制。
(三)彼此信任:区域应急协作的心理基础。如上所述,各主体全程参与区域应急过程,也就在事实上将自己卷入了难以监控的活动范围之中,既需要面对突发事件本身的高度不确定性,同时也难以准确预知其他应急主体的自主行动,彼此之间的信任就成了协作的前提条件和心理基础。“因为参与者的数量众多,而这些参与者中的每一个都是自由的和不可预测的行动者,这种不确定性和风险成倍地增加了。所以,信任具有特别的重要性,信任是合作的润滑剂”。 〔5 〕 (P82)如今多数相关的研究同样预设组织网络的运行逻辑或治理机制以信任为基本前提,而且许多经验研究也都支持这一观点。区域应急协作过程中的信任在横向上表现为社会公众之间基于频繁而密切的人际互动形成的人际信任,社会组织之间、地方政府及部门之间对对方不以自私自利方式行为的可能性的理解、对彼此互助互利的相信,以及体现在应急过程中的支援、协作行为。在纵向上自下而上表现为社会公众对社会组织能力和价值的合法性认可,社会公众和各类社会组织对政府应急决策行为的制度信任以及应急过程中的自觉配合与参与,自上而下表现为政府消除对社会力量将成长为对峙于主流政治力量的担忧以及对社会组织和公众应急能力的信任,并制度化地纳入其全程参与过程中。
(四)区域认同:区域应急协作的社会基础。认同常常被定义为建立在成员同一性基础上产生的对共同体的归属感,它是人类所特有的认知方式和过程,“在这一过程中自我和他者的界限变得模糊起来,并在交界处产生完全的超越,把自我和他者合为同一身份,使行为体把他者的利益界定为自我利益的一部分,亦即具有利他性”。 〔6 〕 (P287)人们只有归属于某一群体才能获致个体的身份认同和情感归属,并按照确定一致的价值观、行动范式、社会期望、态度与信仰自觉约束自己的行为,实现集体行动。认同感与归属感是社会资本理论中“认知性社会资本”的重要表现形式,同时也是建立稳定、持久社会网络关系的基础。“区域不仅是一种地理事实,而且是一种集体意识”, 〔7 〕 (P106)区域应急协作机制的建立依赖于所有成员对区域在长期的历史积淀过程中形成的价值理念、信仰系统、行为范式的自觉认可,对突发公共事件将严重危及区域公共安全的严峻形势、区域内所有成员生死与共的生存状态和区域应急协作目标的高度认同,以及对政府应急管理决策的合法性认可和积极参与。由此产生强大的内在凝聚力和感召力,形成对共建共享区域安全目标的认同和承诺,在自主行动过程中自觉实现整合协调。
三、通过培育区域社会资本促进区域应急协作
区域应急协作意在突破行政区划对区域整体应急事务的刚性分割、组织和部门间的组织边界以及政府与市场、社会间的封闭隔离,在继承和超越现存应急实践中初具雏形的区域应急联动体系基础上,拓展应急联动主体和领域,涵盖区域内各地方的力量整合、地理空间上的跨域联合行动、政府组织内部的跨部门协作以及政府与社会、市场的战略伙伴关系,形成统一指挥、协调有序、协同共治、运转高效的柔性化、全覆盖式区域整体应急格局。这既需要从权力配置、机构设置、管理理念等方面进行全方位的变革与创新,同时也需要通过促进区域内自愿社团的成长、健全应急协作的制度规范、实现资源信息的高度共享、引导区域应急认知等,不断培育和提升区域社会资本存量,发挥其在区域应急协作过程中更为基础性、长效性的作用。
(一)促进自愿社团的成长,建立区域应急协作网络。在应急实践中,包括长三角与珠三角地区在内的各经济区域已逐步建立起突发公共卫生事件应急协调和联防联控机制、区域环境监管与应急联动机制、危险化学品道路运输安全监管联控机制、金融风险的共同预警和防范机制等。但它仍然只是在特定时间和特定领域内,依赖于行政主导方式的强力推动,以政府单向度、半封闭式管理为主实现的跨域府际合作。由于制度化全程参与的渠道缺失,社会力量往往只是在事后为响应政治动员或基于对切身利益的维护而采取被动配合行动,形成的仍然是以政府部门为核心、以倡导性会议和论坛为主要形式的高度分散化应对格局。
有学者认为,自愿社团的成长促进了社会资本的形成和转化,“志愿性团体承担着创造社会资本的信任和互惠的主要责任”, 〔1 〕尤其是在应急过程中,更具有贴近基层、灵活弹性、技能专业化以及有效聚集资源等政府组织所难以比拟的核心优势。因此需要在继续完善地方政府应急协作机制基础上,实现政府职能的深层转变,在政府权力与公民社会权利之间保持必要的张力,逐步拓展自愿社团的生存空间与制度化参与渠道,通过边缘职能的逐步让渡、公共事务委托、财政补助、辅导监督等方式促进其发展和应急能力的提高。在此基础上,吸纳区域内所有利益相关者的全程参与,涵盖区域内各地方的力量整合、地理空间上的跨域联合行动、政府组织内部的跨部门协作以及政府与社会、市场的战略伙伴关系而构建的一个全主体、全风险要素、全过程应对,点、线、面相结合且柔性化、全覆盖的长期合作网络和制度平台,逐步实现从单一的强势政府、单向度封闭或半封闭管理向多主体、双向度、开放式的区域共同治理网络转变,在区域内众多应急单元制度化全程参与过程中实现共同应对、携手应急的整体应对格局。
(二)健全区域应急协作的制度规范,整合各主体的自主行动。在充分对话协商基础上达成合意,并经由行政首长联席会议共同签署的应急合作协议是实践中地方政府区域应急协作的主要制度安排。然而从国家层面来看,我国《宪法》、《地方组织法》以及《突发事件应对法》等法律对区域应急协作问题的具体规定近乎空白,协作缔约权的适宪性及适法性的缺失,极大地消解了协议的制度功能和普遍约束力。就应急合作协议自身来看,它在很大程度上仍然只是各地方政府所达成的应急协作共识和意向,缺乏具体的、适于操作的实施细则。因此,
一方面,需要借助细化《突发事件应对法》的契机,明确中央和地方政府在区域应急过程中的权责划分,赋予地方政府缔结应急合作协议的权力,提供高位阶的法律保障,同时经由各地立法机关批准的宪政程序将其上升为具有广泛约束力的地方法律法规;另一方面,完善协议的范围与内容,对应急协作的主体构成、责任和义务、协作争端的解决、协作成本的分担和补偿等作出明确的界定,建立区域应急协作制度规范的专门执行与管理机构,对各方应急协作行为实施监督管理,而这也是在区域应急协作中塑造更为稳定持久的非人际信任关系的必然要求。
(三)实现资源信息的高度共享,建立区域应急协作信任机制。威廉姆森认为,信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为,信任是组织之间在合作过程中多次动态博弈的结果,而这种博弈必须以对成员组织行为的充分了解并形成信任性的认识为基础,信息的缺乏必将促使区域应急协作过程中机会主义行为的出现,因而需要通过各种渠道实现应急信息快速、真实和全面获取,在信息自由传递和高度共享中增进成员间的相互理解,以及在行动选择上的相互依赖和彼此配合。近年来区域内各地方政府投入大量的人力、物力和财力,已初步建立起各自管辖范围内的应急平台。但这些高度分散化的地方应急平台之间缺乏有效的对接,降低了区域应急预测预警以及作出反应的前瞻性和敏感度。因而必须在继续加大各地方应急平台建设的过程中,统一术语、统一通信联络、统一指挥、统一资源管理,实现彼此间的无缝对接,形成上下贯通、左右衔接、互联互通、统一高效、互有侧重且互为支撑的区域整体应急平台,为应急信息库的建立、应急信息的获取、分析、评价以及信息的披露提供强有力的技术支撑,实现对应急协作的任务目标、可供利用的资源、可供选择的应急手段等信息的高度共享以及应急资源的自由调配,以此减少区域应急协作过程中的复杂性和不确定性,增进成员组织之间的信任与协作。这种彼此间的信任反过来又会进一步促进信息资源的自由流通,最终共同实现区域应急实践中的通力协作。
(四)积极引导区域应急认知,形成区域应急协作共识。在区域应急协作过程中,各个应急单元基于对区域突发事件所带来的对共同安全威胁的认识和相互依赖性的把握,彼此之间达成共识,采取一致的自主行动是可能的,也是必要的。区域应急认知管理就是通过管理各应急单元对应急状态的衡量和看法,使之由最初的不解、怀疑、反对,变为认可、理解、赞同,最后改变其行为方式并作出有利于區域整体应急的行动选择,这是区域应急协作的基础和前提,并贯穿于应急过程的始终。引导区域内所有应急协作主体的应急认知,依赖于政府、媒体和社会三者间的相互体认和良性互动,通过应急认知管理理念、制度、方法等的全面创新,建立开放的信息传播与认证渠道,在各个应急单元之间就应急情境的定义、共同的行为规范、行动步骤以及优选方案达成较为一致的共识,更为全面深刻地理解区域突发事件将给区域公共安全和各自利益所带来的威胁以及实现区域应急协作的必要性,以此推动应急合作和集体行动。显然,这将是一个更加取决于人文本质的潜移默化的过程,也是实践中经常被忽略的部分,但其积极效用却是不可估量的。
参考文献:
〔1〕〔英〕肯尼斯·纽顿.社会资本与民主〔J〕.马克思主义与现实,2000,(2).
〔2〕Naim Kapucu. Interstate partnerships in emergency management: emergency management assistance compact in response to catastrophicdisasters〔J〕.Public Administration Review ,2009,(2).
〔3〕Naim Kapucu. Public-nonprofit partnerships for collective action in dynamic context of emergency 〔J〕. Public Administration, 2006,(1).
〔4〕〔美〕罗伯特·阿格拉诺夫.协作性公共管理:地方政府新战略〔M〕.北京:北京大学出版社,2007.
〔5〕〔波兰〕彼得·什托姆普卡.信任:一种社会学理论〔M〕. 北京:中华书局,2005.
〔6〕〔美〕亚历山大·温特.国际政治的社会理论〔M〕.上海:上海人民出版社,2000.
〔7〕郑长德.世界不发达地区开发史鉴〔M〕.北京:民族出版社,2001.
责任编辑周荣
〔关键词〕区域,社会资本,应急协作,应急协作网络
〔中图分类号〕D633〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)04-0101-04
一、引言
日渐勃兴的社会资本理论虽然因为其无法测度性、定义模糊性和理解对象的复杂性而在理论界备受争议,但却为我们加强区域应急联动协作,理解和塑造应急单元间的关系结构、互动模式与整合机制,最终实现区域公共安全和区域持续协调发展提供了新的视角。
20世纪80年代以来,源自经济学领域的社会资本理论迅速拓展为整个社会科学领域的思想潮流,成为人类社会探索治理之道、力图走出发展困境的一种具有高度概括性和解释力的理论范式。从社会资本分析的层次上来讲,学界较为认可的观点是:将社会资本分为行动者个体拥有的微观社会资本和群体中表现为规范、信任和社会网络的宏观社会资本两个层次。
在此基础上,笔者将宏观层面的区域社会资本界定为区域内个体和组织在长期交往互动过程中形成,以社会参与网络为载体,以信任、合作、规范及认同为核心,内嵌于区域社会结构之中的潜在资本和无形资源。它除了具备持续性、增值性、无形性、不可度量性以及公共性等一般社会资本的共同属性之外,其主体与层次的特殊性又使之具有了自身的特质。
首先,区域是由众多共生单元,通过相互作用和相互连接形成的一个动态开放的共生系统,主体的多元性直接带来了区域社会资本的复杂性和多层次性。从构成要素上看,区域社会资本是包括关系网络、社会规范、社会信任、社会凝聚力、区域认同等在内的各种要素耦合交织而成的复杂系统;从层次上看,区域社会资本包括行动者个体的微观社会资本、组织内部的关系网络以及宏观层面的区域整体社会资本。其次,区域社会资本植根于血缘、地缘、业缘关系和文化传统等区域环境,是个体和组织在特定区域背景下的长期交往互动过程中逐渐积累,并在此基础上最终凝练而成的独具区域特色的结构性资源。最后,社会资本具有社会公共物品的共享性和非排他性,不被任何个体单独占有,并在成员之间的频繁互动中实现增值。然而就区域社会资本而言,能够得以共享的成员范围仅限于区域内部,外部主体却难以从中获益,因而其具有俱乐部物品性(介于私人物品与公共物品之间)。
二、区域社会资本与区域应急协作的内在契合
在当前我国区域协调发展过程中,各种风险因素正逐步积聚裂变,并在不断蔓延、转化、衍生和耦合的过程中形成突发公共事件。而与区域一体化进程不断加快相伴随的,彼此基于地域的密切耦合性、对资源能力的高度依赖性,以及业已建成的网络立体化综合交通运输体系和信息沟通网络,都将极大地增强任何区域突发公共事件的扩散外溢性,最终形成对区域公共安全的巨大威胁。因而,加强区域应急协作既是应对区域巨灾的前瞻性要求,同时也是危机时刻区域内各个主体的基本责任所在。然而,在区域公共安全这一纯粹的公共物品领域,分散的个体自主的理性行为并不一定能够在“看不见的手”的指引下产生最佳的社会整体效果,最终形成的往往是公用地的悲剧。“社会资本则组成了一种力量,这种力量能提高社会的凝聚力,把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员……协同治理的广度、深度和质量都取决于社会资本的存在状况” 〔1 〕。在既定体制框架内,区域社会资本与区域应急协作之间存在着内在的结构性关联,前者为后者提供协作平台、制度框架、心理和社会基础,以及解决道德陷阱和集体行动困境的方法。
(一)组织网络:区域应急协作的常设平台。区域应急协作需要打破传统的组织边界、地域界限以及社会分层状态,充分整合区域内碎片化的应急资源,实现各应急单元间制度化的通力协作和携手应急,随之而来的则将是政治—社会结构及其关系模式的重构以及得以支撑其可持续性、组织化行动和制度化协同的互动平台建设。靠命令与控制秩序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的传统官僚层级此时日益显得捉襟见肘,网络则以其组织结构柔性化、管理方式弹性化以及管理成本最小化等核心优势成为日常公共管理,尤其是应急协作过程中理想的平台设计。在应急管理研究领域,网络视角成为了几十年来的焦点, 〔2 〕它已不再仅仅是一个“隐喻”,更是现实的政策和管理工具,并将在世界各国应对各种威胁过程中日益凸显其积极作用。〔3 〕在区域应急协作过程中,地方政府在重新明确各部分权责关系、充分整合自身应急资源的基础上将继续发挥主导作用,“对资源和价值进行权威性分配”。同时,应围绕共建共享区域公共安全的目标任务,在组织网络内制度化地纳入区域内所有利益相关者,使其全程参与,彼此之间建立精诚协作、灵活柔性的战略伙伴关系,通过合作、协商、伙伴关系、确认认同和共同目标等方式形成集体应急行动,实现区域应急能力的整体提升和应急功能的巨大优化。
(二)行为规范:区域应急协作的制度框架。寄希望于在利益取向、目标追求、组织文化等方面存在着重大差异甚至冲突的自主行动者在提供区域安全的公共领域能自觉约束自己的行为,自动生成协调一致的行动计划,这是难以想象的。应急协作管理“是一种独特的制度形式,它不同于市场自发协作或者等级制度下有意识的管理的诸多过程” 〔4 〕 (P22),需要借助贯穿于应急协作意向达成、协作行为的具体践行以及协作监督管理等过程始终的制度安排和行为规范,对应急过程中的角色、责任以及具體的行动步骤作出明确界定,形成为大家所共同认可和自觉遵守的行动规则,实现应急协作的制度化与规范化。区域应急协作规范既包括来自由国家或中央、上级政府作为强有力的第三方所制定的、用以调节区域应急协作行为与关系的各种强制性法律、法规和规章制度等外部准则,也包括区域各方作为地位与权利相互平等的行动主体,经过友好协商、互动博弈实现意思一致,并共同签署和自觉遵守的应急合作协议。从形式上看,既有对区域应急协作问题作出详尽规定和明确法律解释的正式规则,也有在长期互动过程中逐步积淀而成并内化于各方日常行为的非正式规则,以及各种制度的具体实施机制。
(三)彼此信任:区域应急协作的心理基础。如上所述,各主体全程参与区域应急过程,也就在事实上将自己卷入了难以监控的活动范围之中,既需要面对突发事件本身的高度不确定性,同时也难以准确预知其他应急主体的自主行动,彼此之间的信任就成了协作的前提条件和心理基础。“因为参与者的数量众多,而这些参与者中的每一个都是自由的和不可预测的行动者,这种不确定性和风险成倍地增加了。所以,信任具有特别的重要性,信任是合作的润滑剂”。 〔5 〕 (P82)如今多数相关的研究同样预设组织网络的运行逻辑或治理机制以信任为基本前提,而且许多经验研究也都支持这一观点。区域应急协作过程中的信任在横向上表现为社会公众之间基于频繁而密切的人际互动形成的人际信任,社会组织之间、地方政府及部门之间对对方不以自私自利方式行为的可能性的理解、对彼此互助互利的相信,以及体现在应急过程中的支援、协作行为。在纵向上自下而上表现为社会公众对社会组织能力和价值的合法性认可,社会公众和各类社会组织对政府应急决策行为的制度信任以及应急过程中的自觉配合与参与,自上而下表现为政府消除对社会力量将成长为对峙于主流政治力量的担忧以及对社会组织和公众应急能力的信任,并制度化地纳入其全程参与过程中。
(四)区域认同:区域应急协作的社会基础。认同常常被定义为建立在成员同一性基础上产生的对共同体的归属感,它是人类所特有的认知方式和过程,“在这一过程中自我和他者的界限变得模糊起来,并在交界处产生完全的超越,把自我和他者合为同一身份,使行为体把他者的利益界定为自我利益的一部分,亦即具有利他性”。 〔6 〕 (P287)人们只有归属于某一群体才能获致个体的身份认同和情感归属,并按照确定一致的价值观、行动范式、社会期望、态度与信仰自觉约束自己的行为,实现集体行动。认同感与归属感是社会资本理论中“认知性社会资本”的重要表现形式,同时也是建立稳定、持久社会网络关系的基础。“区域不仅是一种地理事实,而且是一种集体意识”, 〔7 〕 (P106)区域应急协作机制的建立依赖于所有成员对区域在长期的历史积淀过程中形成的价值理念、信仰系统、行为范式的自觉认可,对突发公共事件将严重危及区域公共安全的严峻形势、区域内所有成员生死与共的生存状态和区域应急协作目标的高度认同,以及对政府应急管理决策的合法性认可和积极参与。由此产生强大的内在凝聚力和感召力,形成对共建共享区域安全目标的认同和承诺,在自主行动过程中自觉实现整合协调。
三、通过培育区域社会资本促进区域应急协作
区域应急协作意在突破行政区划对区域整体应急事务的刚性分割、组织和部门间的组织边界以及政府与市场、社会间的封闭隔离,在继承和超越现存应急实践中初具雏形的区域应急联动体系基础上,拓展应急联动主体和领域,涵盖区域内各地方的力量整合、地理空间上的跨域联合行动、政府组织内部的跨部门协作以及政府与社会、市场的战略伙伴关系,形成统一指挥、协调有序、协同共治、运转高效的柔性化、全覆盖式区域整体应急格局。这既需要从权力配置、机构设置、管理理念等方面进行全方位的变革与创新,同时也需要通过促进区域内自愿社团的成长、健全应急协作的制度规范、实现资源信息的高度共享、引导区域应急认知等,不断培育和提升区域社会资本存量,发挥其在区域应急协作过程中更为基础性、长效性的作用。
(一)促进自愿社团的成长,建立区域应急协作网络。在应急实践中,包括长三角与珠三角地区在内的各经济区域已逐步建立起突发公共卫生事件应急协调和联防联控机制、区域环境监管与应急联动机制、危险化学品道路运输安全监管联控机制、金融风险的共同预警和防范机制等。但它仍然只是在特定时间和特定领域内,依赖于行政主导方式的强力推动,以政府单向度、半封闭式管理为主实现的跨域府际合作。由于制度化全程参与的渠道缺失,社会力量往往只是在事后为响应政治动员或基于对切身利益的维护而采取被动配合行动,形成的仍然是以政府部门为核心、以倡导性会议和论坛为主要形式的高度分散化应对格局。
有学者认为,自愿社团的成长促进了社会资本的形成和转化,“志愿性团体承担着创造社会资本的信任和互惠的主要责任”, 〔1 〕尤其是在应急过程中,更具有贴近基层、灵活弹性、技能专业化以及有效聚集资源等政府组织所难以比拟的核心优势。因此需要在继续完善地方政府应急协作机制基础上,实现政府职能的深层转变,在政府权力与公民社会权利之间保持必要的张力,逐步拓展自愿社团的生存空间与制度化参与渠道,通过边缘职能的逐步让渡、公共事务委托、财政补助、辅导监督等方式促进其发展和应急能力的提高。在此基础上,吸纳区域内所有利益相关者的全程参与,涵盖区域内各地方的力量整合、地理空间上的跨域联合行动、政府组织内部的跨部门协作以及政府与社会、市场的战略伙伴关系而构建的一个全主体、全风险要素、全过程应对,点、线、面相结合且柔性化、全覆盖的长期合作网络和制度平台,逐步实现从单一的强势政府、单向度封闭或半封闭管理向多主体、双向度、开放式的区域共同治理网络转变,在区域内众多应急单元制度化全程参与过程中实现共同应对、携手应急的整体应对格局。
(二)健全区域应急协作的制度规范,整合各主体的自主行动。在充分对话协商基础上达成合意,并经由行政首长联席会议共同签署的应急合作协议是实践中地方政府区域应急协作的主要制度安排。然而从国家层面来看,我国《宪法》、《地方组织法》以及《突发事件应对法》等法律对区域应急协作问题的具体规定近乎空白,协作缔约权的适宪性及适法性的缺失,极大地消解了协议的制度功能和普遍约束力。就应急合作协议自身来看,它在很大程度上仍然只是各地方政府所达成的应急协作共识和意向,缺乏具体的、适于操作的实施细则。因此,
一方面,需要借助细化《突发事件应对法》的契机,明确中央和地方政府在区域应急过程中的权责划分,赋予地方政府缔结应急合作协议的权力,提供高位阶的法律保障,同时经由各地立法机关批准的宪政程序将其上升为具有广泛约束力的地方法律法规;另一方面,完善协议的范围与内容,对应急协作的主体构成、责任和义务、协作争端的解决、协作成本的分担和补偿等作出明确的界定,建立区域应急协作制度规范的专门执行与管理机构,对各方应急协作行为实施监督管理,而这也是在区域应急协作中塑造更为稳定持久的非人际信任关系的必然要求。
(三)实现资源信息的高度共享,建立区域应急协作信任机制。威廉姆森认为,信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为,信任是组织之间在合作过程中多次动态博弈的结果,而这种博弈必须以对成员组织行为的充分了解并形成信任性的认识为基础,信息的缺乏必将促使区域应急协作过程中机会主义行为的出现,因而需要通过各种渠道实现应急信息快速、真实和全面获取,在信息自由传递和高度共享中增进成员间的相互理解,以及在行动选择上的相互依赖和彼此配合。近年来区域内各地方政府投入大量的人力、物力和财力,已初步建立起各自管辖范围内的应急平台。但这些高度分散化的地方应急平台之间缺乏有效的对接,降低了区域应急预测预警以及作出反应的前瞻性和敏感度。因而必须在继续加大各地方应急平台建设的过程中,统一术语、统一通信联络、统一指挥、统一资源管理,实现彼此间的无缝对接,形成上下贯通、左右衔接、互联互通、统一高效、互有侧重且互为支撑的区域整体应急平台,为应急信息库的建立、应急信息的获取、分析、评价以及信息的披露提供强有力的技术支撑,实现对应急协作的任务目标、可供利用的资源、可供选择的应急手段等信息的高度共享以及应急资源的自由调配,以此减少区域应急协作过程中的复杂性和不确定性,增进成员组织之间的信任与协作。这种彼此间的信任反过来又会进一步促进信息资源的自由流通,最终共同实现区域应急实践中的通力协作。
(四)积极引导区域应急认知,形成区域应急协作共识。在区域应急协作过程中,各个应急单元基于对区域突发事件所带来的对共同安全威胁的认识和相互依赖性的把握,彼此之间达成共识,采取一致的自主行动是可能的,也是必要的。区域应急认知管理就是通过管理各应急单元对应急状态的衡量和看法,使之由最初的不解、怀疑、反对,变为认可、理解、赞同,最后改变其行为方式并作出有利于區域整体应急的行动选择,这是区域应急协作的基础和前提,并贯穿于应急过程的始终。引导区域内所有应急协作主体的应急认知,依赖于政府、媒体和社会三者间的相互体认和良性互动,通过应急认知管理理念、制度、方法等的全面创新,建立开放的信息传播与认证渠道,在各个应急单元之间就应急情境的定义、共同的行为规范、行动步骤以及优选方案达成较为一致的共识,更为全面深刻地理解区域突发事件将给区域公共安全和各自利益所带来的威胁以及实现区域应急协作的必要性,以此推动应急合作和集体行动。显然,这将是一个更加取决于人文本质的潜移默化的过程,也是实践中经常被忽略的部分,但其积极效用却是不可估量的。
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责任编辑周荣