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评估行业与经济社会的发展关系非常紧密,评估行业的发展关系到企业改革的进展、资本市场的信誉、司法审判的公正、资源配置的效率以及社会分配的公平等等。因此,评估立法不仅仅是评估行业自身的事情,而且是经济社会协调发展的重要保障。2009年初,根据十一届全国人大常委会的立法规划,评估领域新一轮立法工作再次启动。抓紧进行评估立法,是促进我国评估行业健康持续发展的一件大事,具有非常深远的现实意义。
一、加快评估立法符合现实需要
我国资产评估行业是八十年代末在国有企业改制的基础上发展起来的,属于一个新兴的中介行业。最初主要围绕国有企业改制涉及的产权变动开展评估活动,由归口财政部的原国家国有资产管理局管理。随着土地有偿转让和房地产市场的发展,土地估价和房地产估价行业应运而生。作为一种专业性的中介服务,评估业是我国社会主义市场经济不可或缺的重要组成部分,经过二十来年的发展,业务领域不断扩大,从国有资产评估,到企业价值、抵押贷款、知识产权转化、森林资源市场化、拍卖、诉讼等多领域的评估服务,在保证国有资产安全、保护投资者权益、维护经济秩序、防范金融风险、保障交易公平等方面都具有不可替代的作用。目前,各类评估机构合计约1万余家,执业的注册评估师约10万人,评估从业人员达30多万人。
然而,在法律制度方面,尽管近年来国家出台了一些法律和行政法规,政府部门制定了相关规章制度,行业协会发布了评估准则和技术规范,但在总体上,现行评估法制建设远远跟不上评估业发展的步伐,满足不了市场经济发展的客观需要。其存在的许多缺陷和不足,突出表现在以下几个方面:
一是过于分散且权威性不够。除了国务院颁布的《国有资产评估管理办法》以外,与评估有关的法律规定散见在公司法、证券法、企业国有资产法、城市房地产管理法等多部法律中,缺乏系统性和一致性。各项规章制度分别由有关行政管理部门制定,在资产评估、土地估价、房地产估价等领域表现形式又不尽相同,它们有的是部门规章,有的是法律级次更低的规范性文件,权威性和约束性比较差。
二是不适应评估业的发展。随着市场经济的发展,资产评估服务领域不断拓宽,从国有企业扩展到非国有企业,从企业改制扩展到贷款抵押、破产清算、房地产投资和保险理赔,已经远远超出了现有行政法规的调整范围。在实践中,很多本应予以规范的评估行为,由于法律没有做出相应的规定,致使评估机构和评估人员无法可依。
三是不同部门制定的规章制度相互矛盾现象比较严重。各有关行政管理部门在其管辖范围内制定评估规章时,存在以邻为壑的现象,彼此缺乏协调沟通,以至于对同一类问题出现了不尽一致甚或相互矛盾的规定,令评估机构和评估人员无所适从。
市场经济是法治经济,评估活动涉及各方当事人的权益,也涉及相关社会经济各个方面,理应受到法律规范。因此,制定一部统一的评估法,弥补现有法律制度的缺陷和不足,并对现有规章制度进行全面彻底的清理,将评估师、评估机构及其评估活动纳入法律规范的轨道,势在必行。
二、评估立法需要解决的主要问题
现行评估法律制度大多在20世纪90年代颁布实施,当时的评估技术体系建设处于起步阶段,评估实践尚在探索之中,国有企业改革和国有资产管理体制正在发生调整变化,更侧重于对管理体制、评估机构设立、评估师资格等方面作出规定,而对法律责任等的规定不够明确。随着我国经济体制改革的逐步深入和经济结构的进一步调整,评估业发展的形势比以往更加复杂,现行评估法律制度已不能适应变化了的经济社会形势,暴露出越来越多的问题,主要表现在以下四个方面:
一是评估行业多种资格并存、部门分割,不利于评估行业的整体发展。目前,评估行业资格比较多,经2003年国务院办公厅认可的评估资格,有注册资产评估师、房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、旧机动车鉴定评估师、保险公估人员六种,分别由财政部、建设部、国土资源部、商务部、保监会五个部门归口管理,而实践中各评估资格往往通过行业准入制度设置壁垒。这种格局直接导致了评估市场的分割,增加了评估机构的执业成本和管理成本,加大了政府部门的监管难度,加重了评估客户的负担,影响了评估结果的准确性和合理性,不利于评估行业的健康发展。
二是评估行业管理体制不顺,监管力量不足。各种评估资格分别由不同部门管理,但不同部门的管理模式千差万别。有的部门既管评估人员,又管评估机构;有的部门只管评估机构,不管评估人员;有的部门将评估机构和人员均交由行业协会管理。而行业协会自律管理内容、方式及与政府部门的关系也各不相同。评估机构的审批、评估人员资格的认定、评估方法标准的制定以及评估项目的管理等等,各评估专业自成体系。在不同的管理模式下,对评估行业的监管力度不一,加之现行评估法律责任本身就缺乏规定,各行政管理部门无法有效地对评估违法行为进行惩处。
三是评估环境不完善,评估执业受外界影响较大。目前,资产评估行业总体上处于买方市场,评估机构多,评估业务有限,机构间竞争激烈。机构的生存与发展,很大程度上依赖于其招揽业务的能力。而当前大量的业务具有“法定业务”或“准法定业务”的性质,如国有企业改制评估、房地产交易估价等,委托方或相关管理机构具有较强的评估资源控制力。这种情况下,在评估机构承揽业务时,部分委托方或评估资源控制方要求业务收入分成,甚至公开索要回扣,或者假借招标名义选择评估机构,非法实行“二次准入”,制造权力寻租空间。此外,一些政府部门往往对评估结果、评估时间和评估收费随意干预。有的被评估方在评估机构执业时,故意不配合评估机构的工作,少提供或提供虚假资料,严重影响评估机构的执业质量。
四是部分评估机构执业不规范,个别评估师职业道德意识薄弱。虽然目前评估行业主管部门制定了一系列的评估准则和估价规范规程,但由于评估人员专业水平差异较大,对有关法律法规和评估准则、技术标准理解不准确,造成评估程序不够规范,评估假设脱离实际,评估方法运用不当,评估参数选择随意,评估报告内容不全。另一方面,现实中也确实存在个别评估师不能坚持职业操守,职业道德意识薄弱,在利益面前禁不住诱惑,迎合委托方的不当要求出具评估报告,丧失了独立、客观、公正的基本准则,成为腐败行为的推动者或参与者。
三、关于评估立法的基本思路
起草评估法是一项复杂的系统工程,需要规范的内容很多,涉及评估行业的方方面面。因此,既要尊重历史,又要着眼未来发展需要;既要结合中国国情,又要借鉴国外先进经验;既要有利于加强政府监管,又要充分发挥行业协会自律管理的作用。从评估的基本要素入手,重点解决阻碍评估行业发展的主要矛盾和突出问题,是一个有效、可行的思路。
思路一:谁来评估
评估机构和评估人员,是评估业务的执行主体,也是评估法所约束的主要对象。2003年国务院办公厅规定了六种评估师资格,而市场发展还在不断提出新的评估需求,如果继续按专业划分评估师资格,将会出现更严重的政出多门、市场分割问题。同样,评估机构的设立及其组织形式也需要依法规范,以统一市场准入,减少各种行政壁垒。因此,在对评估机构和评估人员的管理上,必须建立统一的行政管理体制,明确一个评估行政主管部门,统一负责全行业评估机构的设立审批和评估资格管理,监督评估机构的执业情况,对违法执业的机构和人员进行行政处罚,协调评估行业外部环境,指导和监督评估行业协会工作,并制定相关的行政管理规章制度。
实际上,工商行政管理并不区分登记注册的企业属于哪个行业,而实行统一的工商登记制度。作为工商登记的前置行政许可,也应当可以实行统一的行政管理体制。只有如此,才能符合市场经济发展对评估行业的需求,彻底解决政府部门多头管理造成的市场分割问题,建立素质合格、标准划一的评估机构和评估师队伍,采取适用全行业统一的惩戒尺度,树立评估行业的公信力。
思路二:评估什么
目前,各评估专业不论是企业资产、土地、房屋,还是矿业权、旧机动车、保险公估等,都有自己的专业特点和从业范围,经过十几年的发展,已经初步形成各自的框架体系,各行政主管部门都有着特定的管理要求。基于这种现实,评估立法在统一评估管理体制的同时,还应当保留各行政主管部门对所辖领域评估对象专业性的具体管理,包括评估资产的权属管理,确定专业资产的评估范围,实施评估项目的核准或者备案管理,建立专业的资产评估基础数据库,监督资产评估报告的使用情况,并制定有关规章制度。
在统一评估管理体制的前提下,对各评估专业的评估对象具体问题分而治之,将评估主体与评估对象的行政管理剥离开来,符合各专业领域发展的实际要求,既有利于推进政府部门职能的转变,消除产生腐败的权力寻租空间,又有利于评估行业的专业化向纵深发展,还有利于加强评估机构及人员之间的分工协作,实现一个机构、多种资格的目标,为推进评估机构做强做大创造条件。
思路三:如何评估
评估业务的执行涉及到评估方法、评估技术、评估职业道德、评估报告、评估法律责任等多个方面,主要以评估准则加以规范,并实行行业自律管理。这一系列内容更多地涉及到专业技术范畴问题,而在市场经济环境中,这些专业技术问题应当主要通过加强行业自律去解决。因此,在评估机构自主执业的基础上,组建统一的评估行业协会来实施自律管理是比较可行的体制安排。行业自律管理的核心内容,是建立包括评估规范和职业道德在内的评估准则体系,并引导、监督评估机构和评估人员实施。这是规范评估行为的基本要求,也是判断评估师和评估机构执业行为是否规范的重要依据。
在评估立法中,赋予行业协会实施自律管理法律地位,其意义在于,一是评估行业协会拟定和组织实施的评估准则,成为判断评估执业“独立、客观、公正”的专业标准,有利于界定和维护评估师、委托人、评估报告使用人等有关当事方的权利、义务和法律责任,实现权利、义务和责任的对等和平衡;二是基于评估准则体系,评估行业协会可以组织专门、专业委员会深入研究不同领域资产评估的专业标准、技术规范,建立人才培养和后续培训机制,指导评估机构完善内部治理结构和执业质量控制体系;三是明确行业协会自律监管的权力和责任,可以促进行业协会建立健全执业质量检查、自律惩戒、诚信档案管理等规章制度,既利于配合、协助行政主管部门进行监督检查,形成对评估行业的监管合力,又利于引导、监督评估机构和评估人员依照评估准则独立、客观、公正地执业。
(作者单位:财政部企业司)
一、加快评估立法符合现实需要
我国资产评估行业是八十年代末在国有企业改制的基础上发展起来的,属于一个新兴的中介行业。最初主要围绕国有企业改制涉及的产权变动开展评估活动,由归口财政部的原国家国有资产管理局管理。随着土地有偿转让和房地产市场的发展,土地估价和房地产估价行业应运而生。作为一种专业性的中介服务,评估业是我国社会主义市场经济不可或缺的重要组成部分,经过二十来年的发展,业务领域不断扩大,从国有资产评估,到企业价值、抵押贷款、知识产权转化、森林资源市场化、拍卖、诉讼等多领域的评估服务,在保证国有资产安全、保护投资者权益、维护经济秩序、防范金融风险、保障交易公平等方面都具有不可替代的作用。目前,各类评估机构合计约1万余家,执业的注册评估师约10万人,评估从业人员达30多万人。
然而,在法律制度方面,尽管近年来国家出台了一些法律和行政法规,政府部门制定了相关规章制度,行业协会发布了评估准则和技术规范,但在总体上,现行评估法制建设远远跟不上评估业发展的步伐,满足不了市场经济发展的客观需要。其存在的许多缺陷和不足,突出表现在以下几个方面:
一是过于分散且权威性不够。除了国务院颁布的《国有资产评估管理办法》以外,与评估有关的法律规定散见在公司法、证券法、企业国有资产法、城市房地产管理法等多部法律中,缺乏系统性和一致性。各项规章制度分别由有关行政管理部门制定,在资产评估、土地估价、房地产估价等领域表现形式又不尽相同,它们有的是部门规章,有的是法律级次更低的规范性文件,权威性和约束性比较差。
二是不适应评估业的发展。随着市场经济的发展,资产评估服务领域不断拓宽,从国有企业扩展到非国有企业,从企业改制扩展到贷款抵押、破产清算、房地产投资和保险理赔,已经远远超出了现有行政法规的调整范围。在实践中,很多本应予以规范的评估行为,由于法律没有做出相应的规定,致使评估机构和评估人员无法可依。
三是不同部门制定的规章制度相互矛盾现象比较严重。各有关行政管理部门在其管辖范围内制定评估规章时,存在以邻为壑的现象,彼此缺乏协调沟通,以至于对同一类问题出现了不尽一致甚或相互矛盾的规定,令评估机构和评估人员无所适从。
市场经济是法治经济,评估活动涉及各方当事人的权益,也涉及相关社会经济各个方面,理应受到法律规范。因此,制定一部统一的评估法,弥补现有法律制度的缺陷和不足,并对现有规章制度进行全面彻底的清理,将评估师、评估机构及其评估活动纳入法律规范的轨道,势在必行。
二、评估立法需要解决的主要问题
现行评估法律制度大多在20世纪90年代颁布实施,当时的评估技术体系建设处于起步阶段,评估实践尚在探索之中,国有企业改革和国有资产管理体制正在发生调整变化,更侧重于对管理体制、评估机构设立、评估师资格等方面作出规定,而对法律责任等的规定不够明确。随着我国经济体制改革的逐步深入和经济结构的进一步调整,评估业发展的形势比以往更加复杂,现行评估法律制度已不能适应变化了的经济社会形势,暴露出越来越多的问题,主要表现在以下四个方面:
一是评估行业多种资格并存、部门分割,不利于评估行业的整体发展。目前,评估行业资格比较多,经2003年国务院办公厅认可的评估资格,有注册资产评估师、房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、旧机动车鉴定评估师、保险公估人员六种,分别由财政部、建设部、国土资源部、商务部、保监会五个部门归口管理,而实践中各评估资格往往通过行业准入制度设置壁垒。这种格局直接导致了评估市场的分割,增加了评估机构的执业成本和管理成本,加大了政府部门的监管难度,加重了评估客户的负担,影响了评估结果的准确性和合理性,不利于评估行业的健康发展。
二是评估行业管理体制不顺,监管力量不足。各种评估资格分别由不同部门管理,但不同部门的管理模式千差万别。有的部门既管评估人员,又管评估机构;有的部门只管评估机构,不管评估人员;有的部门将评估机构和人员均交由行业协会管理。而行业协会自律管理内容、方式及与政府部门的关系也各不相同。评估机构的审批、评估人员资格的认定、评估方法标准的制定以及评估项目的管理等等,各评估专业自成体系。在不同的管理模式下,对评估行业的监管力度不一,加之现行评估法律责任本身就缺乏规定,各行政管理部门无法有效地对评估违法行为进行惩处。
三是评估环境不完善,评估执业受外界影响较大。目前,资产评估行业总体上处于买方市场,评估机构多,评估业务有限,机构间竞争激烈。机构的生存与发展,很大程度上依赖于其招揽业务的能力。而当前大量的业务具有“法定业务”或“准法定业务”的性质,如国有企业改制评估、房地产交易估价等,委托方或相关管理机构具有较强的评估资源控制力。这种情况下,在评估机构承揽业务时,部分委托方或评估资源控制方要求业务收入分成,甚至公开索要回扣,或者假借招标名义选择评估机构,非法实行“二次准入”,制造权力寻租空间。此外,一些政府部门往往对评估结果、评估时间和评估收费随意干预。有的被评估方在评估机构执业时,故意不配合评估机构的工作,少提供或提供虚假资料,严重影响评估机构的执业质量。
四是部分评估机构执业不规范,个别评估师职业道德意识薄弱。虽然目前评估行业主管部门制定了一系列的评估准则和估价规范规程,但由于评估人员专业水平差异较大,对有关法律法规和评估准则、技术标准理解不准确,造成评估程序不够规范,评估假设脱离实际,评估方法运用不当,评估参数选择随意,评估报告内容不全。另一方面,现实中也确实存在个别评估师不能坚持职业操守,职业道德意识薄弱,在利益面前禁不住诱惑,迎合委托方的不当要求出具评估报告,丧失了独立、客观、公正的基本准则,成为腐败行为的推动者或参与者。
三、关于评估立法的基本思路
起草评估法是一项复杂的系统工程,需要规范的内容很多,涉及评估行业的方方面面。因此,既要尊重历史,又要着眼未来发展需要;既要结合中国国情,又要借鉴国外先进经验;既要有利于加强政府监管,又要充分发挥行业协会自律管理的作用。从评估的基本要素入手,重点解决阻碍评估行业发展的主要矛盾和突出问题,是一个有效、可行的思路。
思路一:谁来评估
评估机构和评估人员,是评估业务的执行主体,也是评估法所约束的主要对象。2003年国务院办公厅规定了六种评估师资格,而市场发展还在不断提出新的评估需求,如果继续按专业划分评估师资格,将会出现更严重的政出多门、市场分割问题。同样,评估机构的设立及其组织形式也需要依法规范,以统一市场准入,减少各种行政壁垒。因此,在对评估机构和评估人员的管理上,必须建立统一的行政管理体制,明确一个评估行政主管部门,统一负责全行业评估机构的设立审批和评估资格管理,监督评估机构的执业情况,对违法执业的机构和人员进行行政处罚,协调评估行业外部环境,指导和监督评估行业协会工作,并制定相关的行政管理规章制度。
实际上,工商行政管理并不区分登记注册的企业属于哪个行业,而实行统一的工商登记制度。作为工商登记的前置行政许可,也应当可以实行统一的行政管理体制。只有如此,才能符合市场经济发展对评估行业的需求,彻底解决政府部门多头管理造成的市场分割问题,建立素质合格、标准划一的评估机构和评估师队伍,采取适用全行业统一的惩戒尺度,树立评估行业的公信力。
思路二:评估什么
目前,各评估专业不论是企业资产、土地、房屋,还是矿业权、旧机动车、保险公估等,都有自己的专业特点和从业范围,经过十几年的发展,已经初步形成各自的框架体系,各行政主管部门都有着特定的管理要求。基于这种现实,评估立法在统一评估管理体制的同时,还应当保留各行政主管部门对所辖领域评估对象专业性的具体管理,包括评估资产的权属管理,确定专业资产的评估范围,实施评估项目的核准或者备案管理,建立专业的资产评估基础数据库,监督资产评估报告的使用情况,并制定有关规章制度。
在统一评估管理体制的前提下,对各评估专业的评估对象具体问题分而治之,将评估主体与评估对象的行政管理剥离开来,符合各专业领域发展的实际要求,既有利于推进政府部门职能的转变,消除产生腐败的权力寻租空间,又有利于评估行业的专业化向纵深发展,还有利于加强评估机构及人员之间的分工协作,实现一个机构、多种资格的目标,为推进评估机构做强做大创造条件。
思路三:如何评估
评估业务的执行涉及到评估方法、评估技术、评估职业道德、评估报告、评估法律责任等多个方面,主要以评估准则加以规范,并实行行业自律管理。这一系列内容更多地涉及到专业技术范畴问题,而在市场经济环境中,这些专业技术问题应当主要通过加强行业自律去解决。因此,在评估机构自主执业的基础上,组建统一的评估行业协会来实施自律管理是比较可行的体制安排。行业自律管理的核心内容,是建立包括评估规范和职业道德在内的评估准则体系,并引导、监督评估机构和评估人员实施。这是规范评估行为的基本要求,也是判断评估师和评估机构执业行为是否规范的重要依据。
在评估立法中,赋予行业协会实施自律管理法律地位,其意义在于,一是评估行业协会拟定和组织实施的评估准则,成为判断评估执业“独立、客观、公正”的专业标准,有利于界定和维护评估师、委托人、评估报告使用人等有关当事方的权利、义务和法律责任,实现权利、义务和责任的对等和平衡;二是基于评估准则体系,评估行业协会可以组织专门、专业委员会深入研究不同领域资产评估的专业标准、技术规范,建立人才培养和后续培训机制,指导评估机构完善内部治理结构和执业质量控制体系;三是明确行业协会自律监管的权力和责任,可以促进行业协会建立健全执业质量检查、自律惩戒、诚信档案管理等规章制度,既利于配合、协助行政主管部门进行监督检查,形成对评估行业的监管合力,又利于引导、监督评估机构和评估人员依照评估准则独立、客观、公正地执业。
(作者单位:财政部企业司)