论文部分内容阅读
1 引言
近年来，随着我国对外经济、贸易、科学和文化交流逐渐深入，国内外各类重大活动的举办频率越来越高，规模也愈发庞大。为了规范重大活动的食品安全管理，我国已于2011年发布《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》，用于指导各级监管部门在重大活动时期的食品安全管理工作，确保活动期间的食品安全。该标准发布至今已近10年，期间，我国部分省市也陆续发布了相关的实施指南、细则或管理规范来细化监管机制和措施。客观来看，我国的重大活动食品安全法规基础较为雄厚，但在内容上仍然存在一定的盲点。
2 我国重大活动食品安全监管法规现状
2.1 法规基础逐渐完善
我国举办重大活动的历史由来已久，但直到2011年才首次正式发布了《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》，以此为重大活动的食品安全监管提供法律依据。
自该规范发布以来，各地为进一步加强重大活动食品安全监管工作也陆续发布了相应的规范性文件，部分省级规范性文件见表1。
除此之外，针对国家级和省级主管部门发布的文件，部分市级主管部门也发布了相应的实施细则用于指导具体工作的开展，部分市级主管单位发布实施细则的情况见表2。
另外，从法规内容上看，原国家食品药品监督管理总局发布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》的内容分为总则、主办单位责任、餐饮服务提供者责任、监管部门责任、监管程序和附则共计6章34条内容;各个省级、市级主管部门发布的监管实施细则、管理办法或工作指南则更加侧重于实际操作。以重庆市市场监督管理局于2020年1月发布的《重庆市重大活动食品安全监督管理实施细则（试行）》为例，其内容包括总则、承办单位责任、餐饮服务提供者责任、食品供应商责任、监督管理、事故应急处置、工作要求和附则共计8章52条内容，是对《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》的扩充和细化。
由此可见，我国重大活动监管相关的法规基础正于近年逐渐完善，形成了从国家级到市级、宏观到微观、方向性到落地性的法规架构。
2.2 各地对重大活动的分级标准不统一
原国家食品药品监督管理总局发布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》中提到，“重大活动餐饮服务食品安全监督管理坚持预防为主、科学管理、属地负责、分级监督的原则”。重大活动的分级管理不仅体现在监管分级上，也体现在分级保障、科学管理等方面。对重大活动进行分级、优化资源以避免监管和食品安全保障资源的浪费，以及重点和科学管理，是目前重大活动食品安全监管的主要做法。
事实上，各地对重大活动的分级标准和用途存在一定区别。例如，部分省份对重大活动的分级通常根据重大活动的规模和性质进行区分，但分级的用途主要为监管部门进行分级管理和监管资源配置。北京市对重大活动的分级不仅用于监管，还用于对其他相关方在重大活动食品安全保障工作中资源的合理配置和使用。
分级标准的差异主要来自于各地区的经济文化发展水平、重大活动类型和规模大小等，这可能导致同一个活动在不同地区举办时所匹配的食品安全管理水平不一致，从而致使食品安全保障效果有所差异，其具体利弊值得继续深入探索。但从趋势上看，对重大活动进行分级监管和保障已成为各地区合理分配资源、实现科学管理的主要方式之一。
2.3 对承办单位职责的强调较弱
原国家食品药品监督管理总局发布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》对主办方职责的要求共计5条，包括要求主办方建立健全餐饮服务食品安全管理机构并对重大活动餐饮服务食品安全及其管理负责、根据要求选择符合规定的餐饮服务提供者、提前20个工作日向监管部门进行信息通报并提供监管工作开展的必要条件，以及对餐饮服务提供者进行监管并督促其落实餐饮服务食品安全责任等。然而，相较于对餐饮服务提供者和监管部门的职责与工作流程要求，对主办方的要求在法规中强调的不多，也未明确提及承办单位的相关职责。以2020年发布的《重庆市重大活动食品安全监督管理实施细则（试行）》为例，其内容中虽然提到了“承办单位责任”，但具体要求与《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》中对主办方职责的要求基本一致。
对承办单位职责的强调普遍较弱是目前我国重大活动食品安全监管相关法规的特点之一。是否需要将承办单位的职责更加细化或进行扩展，是食品安全管理为达到“预防为主、科学管理”的目标需要进一步考量的内容。
2.4 部分相关方在法规中缺席
虽然大部分的相关法规和制度对承办单位、监管部门、餐饮服务提供者和食品供应商都提出了明确要求。但是，随着我国重大活动规模的扩大和供餐模式的多样化，重大活动食品安全相关方的类型也在逐渐增多。
例如，室内外的会场提供单位尚未被赋予食品安全管理责任。同时，南京青奥会设立了食品总仓、深圳大运会引进了餐饮监理机构等，这些新形式的機构也未被相关法规纳入到重大活动食品安全的管理工作之中。然而，诸多相关方在重大活动食品安全的保障中均具有重要职责。另外，展会场馆、自动盒饭售卖机等新的相关方正陆续进入食品安全管理的角色中。以展会场馆为例，许多城市新建的展会场馆园区都引进了便利店、餐饮店等食品经营单位，这类在场馆内固定经营的单位将会在重大活动举办的过程中继续在场馆中进行食品经营。因此，将其纳入规范管理具有必要性。
3 建议和展望
3.1 对分级进行更多的应用
分级监管是重大活动食品安全监管的原则，故可在分级监管的基础上对其他相关方的食品安全保障或管理赋予分级的理念。例如，食品供应商在应对更高级别的重大活动时可以将食品安全管理向供应链上端前移;监管部门在应对更高级别的重大互动时可以将监管范围向生产过程前移。根据风险级别的不同而采用差异化的风险防控手段，是目前国际通行的风险管理方式。
3.2 对承办单位的职责进行强化
对承办单位的食品安全管理职责进行强化是落实“预防为主”原则的重要方式。重大活动的食品安全管理不仅需要食品安全监管部门和食品生产经营者严格落实责任，承办单位的作用也十分重要——在遴选餐饮服务提供者时应考虑食品安全管理水平和条件;在选择活动场所时应考虑其是否具备提供食品安全保障和管理的条件，如电压、通风、排气、照明、废弃物处理等。
3.3 针对各相关方出台更细节的指导文件
目前，获得更细节的指导文件是重大活动食品安全各相关方较为迫切的需求。例如，原国家食品药品监督管理总局发布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》中第十八条提到，“餐饮服务提供者应当与主办单位共同做好餐饮服务从业人员的培训，满足重大活动的特殊需求”。但就培训的范围和内容、培训的时间和频次并未进行更多描述和要求，亦未阐明活动主办方和餐饮服务提供者的具体分工，导致在实际操作中容易出现培训不到位的情况。因此，对相关方提供更为细节的指导文件依然很有必要。
4 总结
自《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》发布至今的近10年间，我国各省市也陆续在发布相关的实施指南、细则或管理规范。从整体上看，重大活动的法规建设已经在逐年丰富与完善。但是，仍存在各地对重大活动的分级标准不一、对承办单位职责的强调较弱和部分相关方在法规中缺席等一些盲点。建议在法规中对分级管理进行更多应用，进一步强化承办单位的职责，并对其进行更为细节的工作指导，进而完善重大活动食品安全法规内容，以及对重大活动的食品安全管理提供更科学的指导。
近年来，随着我国对外经济、贸易、科学和文化交流逐渐深入，国内外各类重大活动的举办频率越来越高，规模也愈发庞大。为了规范重大活动的食品安全管理，我国已于2011年发布《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》，用于指导各级监管部门在重大活动时期的食品安全管理工作，确保活动期间的食品安全。该标准发布至今已近10年，期间，我国部分省市也陆续发布了相关的实施指南、细则或管理规范来细化监管机制和措施。客观来看，我国的重大活动食品安全法规基础较为雄厚，但在内容上仍然存在一定的盲点。
2 我国重大活动食品安全监管法规现状
2.1 法规基础逐渐完善
我国举办重大活动的历史由来已久，但直到2011年才首次正式发布了《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》，以此为重大活动的食品安全监管提供法律依据。
自该规范发布以来，各地为进一步加强重大活动食品安全监管工作也陆续发布了相应的规范性文件，部分省级规范性文件见表1。
除此之外，针对国家级和省级主管部门发布的文件，部分市级主管部门也发布了相应的实施细则用于指导具体工作的开展，部分市级主管单位发布实施细则的情况见表2。
另外，从法规内容上看，原国家食品药品监督管理总局发布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》的内容分为总则、主办单位责任、餐饮服务提供者责任、监管部门责任、监管程序和附则共计6章34条内容;各个省级、市级主管部门发布的监管实施细则、管理办法或工作指南则更加侧重于实际操作。以重庆市市场监督管理局于2020年1月发布的《重庆市重大活动食品安全监督管理实施细则（试行）》为例，其内容包括总则、承办单位责任、餐饮服务提供者责任、食品供应商责任、监督管理、事故应急处置、工作要求和附则共计8章52条内容，是对《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》的扩充和细化。
由此可见，我国重大活动监管相关的法规基础正于近年逐渐完善，形成了从国家级到市级、宏观到微观、方向性到落地性的法规架构。
2.2 各地对重大活动的分级标准不统一
原国家食品药品监督管理总局发布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》中提到，“重大活动餐饮服务食品安全监督管理坚持预防为主、科学管理、属地负责、分级监督的原则”。重大活动的分级管理不仅体现在监管分级上，也体现在分级保障、科学管理等方面。对重大活动进行分级、优化资源以避免监管和食品安全保障资源的浪费，以及重点和科学管理，是目前重大活动食品安全监管的主要做法。
事实上，各地对重大活动的分级标准和用途存在一定区别。例如，部分省份对重大活动的分级通常根据重大活动的规模和性质进行区分，但分级的用途主要为监管部门进行分级管理和监管资源配置。北京市对重大活动的分级不仅用于监管，还用于对其他相关方在重大活动食品安全保障工作中资源的合理配置和使用。
分级标准的差异主要来自于各地区的经济文化发展水平、重大活动类型和规模大小等，这可能导致同一个活动在不同地区举办时所匹配的食品安全管理水平不一致，从而致使食品安全保障效果有所差异，其具体利弊值得继续深入探索。但从趋势上看，对重大活动进行分级监管和保障已成为各地区合理分配资源、实现科学管理的主要方式之一。
2.3 对承办单位职责的强调较弱
原国家食品药品监督管理总局发布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》对主办方职责的要求共计5条，包括要求主办方建立健全餐饮服务食品安全管理机构并对重大活动餐饮服务食品安全及其管理负责、根据要求选择符合规定的餐饮服务提供者、提前20个工作日向监管部门进行信息通报并提供监管工作开展的必要条件，以及对餐饮服务提供者进行监管并督促其落实餐饮服务食品安全责任等。然而，相较于对餐饮服务提供者和监管部门的职责与工作流程要求，对主办方的要求在法规中强调的不多，也未明确提及承办单位的相关职责。以2020年发布的《重庆市重大活动食品安全监督管理实施细则（试行）》为例，其内容中虽然提到了“承办单位责任”，但具体要求与《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》中对主办方职责的要求基本一致。
对承办单位职责的强调普遍较弱是目前我国重大活动食品安全监管相关法规的特点之一。是否需要将承办单位的职责更加细化或进行扩展，是食品安全管理为达到“预防为主、科学管理”的目标需要进一步考量的内容。
2.4 部分相关方在法规中缺席
虽然大部分的相关法规和制度对承办单位、监管部门、餐饮服务提供者和食品供应商都提出了明确要求。但是，随着我国重大活动规模的扩大和供餐模式的多样化，重大活动食品安全相关方的类型也在逐渐增多。
例如，室内外的会场提供单位尚未被赋予食品安全管理责任。同时，南京青奥会设立了食品总仓、深圳大运会引进了餐饮监理机构等，这些新形式的機构也未被相关法规纳入到重大活动食品安全的管理工作之中。然而，诸多相关方在重大活动食品安全的保障中均具有重要职责。另外，展会场馆、自动盒饭售卖机等新的相关方正陆续进入食品安全管理的角色中。以展会场馆为例，许多城市新建的展会场馆园区都引进了便利店、餐饮店等食品经营单位，这类在场馆内固定经营的单位将会在重大活动举办的过程中继续在场馆中进行食品经营。因此，将其纳入规范管理具有必要性。
3 建议和展望
3.1 对分级进行更多的应用
分级监管是重大活动食品安全监管的原则，故可在分级监管的基础上对其他相关方的食品安全保障或管理赋予分级的理念。例如，食品供应商在应对更高级别的重大活动时可以将食品安全管理向供应链上端前移;监管部门在应对更高级别的重大互动时可以将监管范围向生产过程前移。根据风险级别的不同而采用差异化的风险防控手段，是目前国际通行的风险管理方式。
3.2 对承办单位的职责进行强化
对承办单位的食品安全管理职责进行强化是落实“预防为主”原则的重要方式。重大活动的食品安全管理不仅需要食品安全监管部门和食品生产经营者严格落实责任，承办单位的作用也十分重要——在遴选餐饮服务提供者时应考虑食品安全管理水平和条件;在选择活动场所时应考虑其是否具备提供食品安全保障和管理的条件，如电压、通风、排气、照明、废弃物处理等。
3.3 针对各相关方出台更细节的指导文件
目前，获得更细节的指导文件是重大活动食品安全各相关方较为迫切的需求。例如，原国家食品药品监督管理总局发布的《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》中第十八条提到，“餐饮服务提供者应当与主办单位共同做好餐饮服务从业人员的培训，满足重大活动的特殊需求”。但就培训的范围和内容、培训的时间和频次并未进行更多描述和要求，亦未阐明活动主办方和餐饮服务提供者的具体分工，导致在实际操作中容易出现培训不到位的情况。因此，对相关方提供更为细节的指导文件依然很有必要。
4 总结
自《重大活动餐饮服务食品安全监督管理规范》发布至今的近10年间，我国各省市也陆续在发布相关的实施指南、细则或管理规范。从整体上看，重大活动的法规建设已经在逐年丰富与完善。但是，仍存在各地对重大活动的分级标准不一、对承办单位职责的强调较弱和部分相关方在法规中缺席等一些盲点。建议在法规中对分级管理进行更多应用，进一步强化承办单位的职责，并对其进行更为细节的工作指导，进而完善重大活动食品安全法规内容，以及对重大活动的食品安全管理提供更科学的指导。