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摘要：飞地经济作为我国近年来经济发展的新兴产物，是创新区域合作模式、促进区域协调发展的重要举措。由于没有先例可循，如何突破行政区域界限，打造成熟飞地治理样板，优化飞地法治环境，成为目前促进飞地经济健康发展的重大障碍。改革应当依法展开和进行，立法则应当主动适应改革的需要。我国应当进一步释放地方立法权限，通过加强省级人大及其常委会的立法工作，为飞地经济发展提供法制保障，让飞地经济在法治的轨道上运行，推进飞地经济高质量发展。
关键词：深汕特别合作区;飞地经济;地方立法权;飞地立法
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2020）03-0116-06
一、问题的提出
为了方便统治与管理，将独立的主权国家划分为若干行政区域，是世界各国的普遍做法。我国自秦朝建立郡县制起，以后的历朝历代都沿用了类似于郡县制的行政区划制度，并在此基础上不断发展。新中国成立后我国也建立了行政区划制度，并一直延续至今。在经济与信息欠发达的计划经济年代，刚性地要求以行政区域为单位发展行政区域经济，由地方政府对经济活动进行管理，“建立画地为牢的内部流通王国”①，对于维持社会稳定具有一定的积极意义。然而，人为切割市场与社会主义市场经济发展理念相悖，不但容易造成地方本位主义盛行，加剧行政区之间的矛盾，而且会拉大区域之间的经济差距，影响经济社会和谐发展。
中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长向高质量发展转变，区域发展不平衡问题日益成为制约我国经济高质量发展的突出短板。“区域问题直接影响一国经济发展、社会稳定、可持续发展和整体竞争力，世界各国对区域战略和区域政策都给予高度重视。”② 如何攻克区域协调发展难题，已然成为党和国家正在关注并迫切需要解决的突出问题。近年来，我国部分地区打破行政区划限制，创新跨区域合作模式，发展以一方让渡经济事务管理权和双方共同分享合作收益为特征的“飞地经济”③，取得了积极成效。其中，以广东、江苏为典型代表。两省在试验飞地经济合作，促进区域协调发展方面取得了显著成绩，建立了不少成功的飞地经济样板，如广东深汕特别合作区、广东顺德清远（英德）工业园、江苏苏南与苏北共建的产业园区，等等。
一直以来，党和国家高度重视飞地经济发展，并给予了大力支持，鼓励地方大胆创新。2017年5月，国家发改委等八部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，旨在扫清障碍，促进飞地经济良性发展、规范运作;2019年2月，中共中央、国务院联合印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确指出：“深化区域合作，有序发展‘飞地经济’”;2019年8月9日，中共中央、国务院又联合发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提出：“创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制”。在一系列积极政策的鼓舞下，全国各地正在涌现出愈来愈多的飞地经济实践，并渐成规模。
然而，飞地经济在推动区域协调发展的同时，也带来了一系列治理难题。飞地经济在我国属于新时代经济发展的新兴产物，普遍缺乏完善的配套制度。如何有效治理经济飞地④，成为推动飞地经济良性运作的必然命题。立法是国家治理最重要的手段之一。可是，非接壤式的跨行政区域协同发展在我国主要表现为经济合作或扶贫协作，针对经济飞地的专项立法几乎空白，实践中也没有可借鉴的经验，大部分经济飞地或是由政府出台规范性文件调整，或是由政府间达成行政协议加以规范，但这些方式已经无法满足飞地经济发展的需要。本文选取深汕特别合作区为研究对象，从立法学视角，深入分析当前我国“飞地立法”中遇到的困境，并试图提出具有针对性的建议，为飞地治理寻找出路，推动我国飞地经济高质量发展。
二、飞地立法的必要性分析
飞地经济在我国已成事实，并且发展势头良好，我们不能因为其突破当前的体制机制则以教条主义的观念磨灭其存在的合理性，应该主动推动飞地立法建设，保障其发展有法可依，在法治轨道上运行。
（一）弥补中央立法不足
我国是单一制国家，维护法制统一是立法体制必须始终坚持的原则。然而，我国又疆域辽阔，人口众多，各地政治、经济、文化、社会、生态等方面发展极不平衡，如果法律“一切都由中央制定、颁布，并且定得很死，全国一刀切，那就很难适应千差万别的具体情况，不是挂一漏万，就是主观主义，实践证明不行。”⑤ 而且无论中央立法多么完备，也无论其考虑得如何周全，“中央立法要想做到全面妥善回应各个地方的不同需求，几近神话。”⑥ 中央立法主要是解决涉及国家整体利益或者关乎公民基本权利的全局性、根本性和整体性等问题，地方立法则是反映本地方的特殊性，解决涉及本地方公共事务管理与服务或者关系本行政区域内群体利益的问题。“中央和地方立法权力的配置实际上是在法制统一的原则下分工合作。”⑦ 对于不关乎原则性的问题，交给地方在不抵触上位法的前提下根据自身实际立法调整，不仅能够充分调动地方的主动性和积極性，解决地方突出的而中央没有解决或者不宜解决的问题，为中央立法积累经验;而且通过创新立法体制与立法机制，以其较强的针对性与可操作性突破阻碍先进生产力发展的障碍，可以促进地方发展。
飞地经济是区域经济理论与实践的创新，目前仍处于试验阶段，尚未在全国普遍推广，由经济问题引发的社会、生态等一系列问题属于地方可以通过立法予以规范和解决的，暂时不宜由中央统一立法调整。况且，各地发展飞地经济并非采取统一的模式，如果由中央统一立法调整，不但在实践上难以操作，而且可能因为中央统一立法而遏制地方创新，僵化飞地经济发展，最终不利于区域发展。由于地方立法机关拥有立法权，在不触犯《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第8条规定的法律保留事项外，可以适时立法，弥补中央立法不足，推动飞地治理法治化。
（二）推动飞地法治进步 目前，我国飞地经济发展处于初步阶段，对经济飞地的治理普遍缺乏立法實践。各地方主要以党政机关核发的政策文件，即民间俗称的“红头文件”，对经济飞地的发展进行调整。“红头文件”以其灵活性强、程序简便的优点，能够满足地方党政机关较快实现特定目的的需求，长期以来深受各级党政机关青睐。但由于“红头文件”具有较强的主观随意性，且容易侵犯公民权利，其合法性饱受诟病，已经成为抨击的对象。
诚然，在实践中除了制定“红头文件”外，还有其他途径规范经济飞地发展，调整合作各方的行为。通过对现有经济飞地进行观察，可以发现飞地经济具有两项特征：一是主要是在省级及其以下行政区域内进行的;二是受集权主义传统的影响，无论飞地经济建设是由上级政府引导下级政府合作建设的，还是由同级地方政府自发合作建设的，最终都会由上级政府统筹协调。而一般而言，上级政府为避免合作方因利益冲突、政策壁垒而各自为营，会以出台规范性法律文件的方式统筹部署，交下级政府具体执行，促进飞地经济健康发展。如广东省政府于2012年5月发布的《广东顺德清远（英德）经济合作区管理服务规定》与2015年8月发布的《广东深汕特别合作区管理服务规定》两项政府规章，让经济飞地在发展中有法可依。由于合作区管理机构最接近经济飞地，能够及时发现经济飞地在发展中遇到的各种问题，上级政府为方便管理，还会规定合作区管理机构可以根据发展需要，制定规范性文件，在管辖区内实施。如以上所述广东省政府制定的两项规章都作出了类似的规定。但就全国而言，类似广东的立法实践毕竟是少数，更何况这些立法本身调整的对象也十分有限，无法满足飞地经济发展需要以及解决飞地经济发展中诱发的一系列问题。
除此之外，合作方在合作前一般会签订框架性协议，明确基本原则与合作内容，促使合作。然而，框架性协议不是法律，不存在法律效力，只对合作方产生约束力，而且框架性协议的执行具有较大的随意性，由合作方自愿执行。面对前述问题，飞地立法成为最佳选择，是最恰当、最有益于经济飞地发展的方式，能够为经济飞地发展提供更加充分的法制保障。客观而论，飞地立法能够让地方党政机关提升法治意识，更加重视运用法治方式解决问题，从而推动飞地法治建设。
（三）保障经济良性运作
由于“飞出地”政府的职能部门嵌入至“飞入地”政府的行政管理体制之中，“飞出地”政府行使着部分甚至全部原本属于“飞入地”政府的管辖权，这就导致经济飞地存在法律适用的灰色地带。如果不以立法方式予以明确，一方面会导致“飞出地”政府与“飞入地”政府各自为政、各行其是，从而引起法律适用的冲突，激化“飞出地”政府与“飞入地”政府的矛盾;另一方面由于法律适用存在模糊性，难以界定应当适用“飞出地”的法律，抑或是“飞入地”的法律，这将会给不法分子利用法律漏洞牟取非法利益的机会。经济飞地建立的主要目的是推动落后地区的经济发展，需要各方市场主体的加入。从我国改革开放的经验来看，为了吸引企业落户，尽可能地激发企业积极性，加快地区经济发展，在建设初期，地方政府往往会提供宽松的营商环境与优惠政策。企业是一个经济实体，以营利为目的，追求效益最大化是企业的主要目标，在法制不健全、社会治理能力不高的情况下，企业会出现经营不规范的问题，比如过于关注经济效益、忽视社会效益，从而引起垄断经营、欺行霸市、污染环境、偷税漏税等负外部性问题的出现。
此外，经济飞地法治滞后还会孕育一个较为适宜权力寻租的宽松环境，而缺乏法律监督的权力容易滋生腐败。权力腐败的根源是权力过于集中而又缺乏有效的制约和监督，制约和监督的关键手段则是法律监督。法律监督的依据不仅仅指由全国人大及其常委会制定的法律规范，它是全方位、多层次的，当然包括地方立法。实现法治的前提是要有完善的法制机制，法制不完备会诱发一系列问题，并且会因为无法可依而造成在问题暴露时手足无措。当飞地立法成为现实，经济飞地的方方面面都有法可依时，飞地经济才能健康发展、良性运作。
飞地经济崭露头角，飞地立法也应当同步开展。我们绝不能走过去先将问题搁置，待经济发展起来后解决的老路，否则将会付出巨大的成本和沉重的代价。历史的经验教训告诉我们，法治建设应该从起步抓起，飞地经济属于社会发展的新鲜事物，只有开好头、起好步，后面的路才能越走越稳、越走越顺畅。
三、当前飞地立法的窘境
无论采取何种飞地经济模式，“飞入地”政府都需要向“飞出地”政府转移部分或者全部管辖权。管辖权的行使必然牵涉法律适用问题，而法律适用则以立法为前提，没有立法，法律适用无从谈起。我国《立法法》没有专门针对飞地立法的立法权限问题进行规定，应当由哪一层级、哪一立法机关立法更合适，是目前飞地立法特别棘手的问题。
（一）合作区管理机构没有立法权
合作区管理机构具体负责经济飞地的开发、建设、发展和管理工作，是最接近经济飞地、最了解经济飞地实际情况的行政主体，从效率最优化考虑，由其立法无疑是最适合的，然而合作区管理机构不属于我国《立法法》规定的立法主体，没有立法权。合作区管理机构是地方政府的派出机构，拥有地级市管理权限，代表委派机关对外活动。但它本身不是一级国家行政机关，非独立的行政主体，没有独立的行政权力，不能以自己的名义对外活动和承担行政法律责任，我们只能姑且称之为“准政府”。2015年《立法法》的重要修改内容之一是赋予设区的市地方立法权，将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部284个设区的市，设区的市人大及其常委会、人民政府成为目前我国拥有地方立法权的最基础单位。因此，合作区管理机构的设置虽然符合《中华人民共和国地方组织法》的相关规定，但由于它在性质上属于派出机构，非一级政府，自然不享有地方立法权，更准确地说，没有政府规章制定权。
不可否认，合作区管理机构作为行政主体，尽管不属于立法学意义上的立法主体，不可以制定政府规章，但它可以根据发展需要，制定行政规范性文件⑧。行政规范性文件具有政府规章的一般特征，与政府规章的主要差别在于： 第一，从效力上看，制定政府规章属于立法活动，政府规章效力高于行政规范性文件。政府規章可以和国务院部门规章不一致，但行政规范性文件内容不得与规章相抵触;第二，从内容上看，《立法法》第82条第2款规定地方政府规章的内容既包括为执行法律法规需要而制定的执行性规范，也包括为加强地方事务管理而制定的创设性规范;行政规范性文件则仅可对法律、法规、规章规定的内容进行细化补充;第三，从权限上看，政府规章的权限更广。比如，《中华人民共和国行政处罚法》规定规章具有警告、一定数额罚款的设定权，还规定行政机关可以通过规章委托符合法定条件的组织实施行政处罚，但行政规范性文件没有这些权限。由此可见，行政规范性文件的功能明显不如立法性文件强。
（二）“飞入地”立法缺乏现实合理性
根据立法惯例，经济飞地位于“飞入地”的行政区域内，由“飞入地”进行属地立法符合当前的立法规定，但缺乏合理性。经济飞地是“飞入地”政府与“飞出地”政府双方合作的结果，同时“飞出地”政府往往扮演着更重要的角色。以深汕特别合作区为例，在行政级别上，汕尾与深圳都属于“设区的市”，拥有地方立法权，在合作的内容方面，汕尾除提供土地外，其余管理权力一概由深圳统筹。合作区内的治安管理、环境保护、税收收支、社会保障等都由深圳统筹、支配，并向深圳看齐，在许多方面都突破了现有的体制机制，如果由汕尾立法调整，而执法主体却是深圳，则意味着深圳要按照汕尾制定的规则对合作区进行管理，那么合作区难免会因事权与立法权不匹配而秩序混乱，发展缓慢，举步维艰。与此同时，不可忽视的是，受计划经济体制的影响，地方本位主义至今尚未完全消除。当涉及具体利益时，不排除在沟通实效的情况下，“飞入地”出于地方保护主义的目的，以立法方式设置壁垒，阻碍经济飞地发展的可能性。这样，区域协作发展将会成为一句空话。
（三）“飞出地”立法违背立法学基本原理
合作区管理机构立法不存在现实可能性，“飞入地”立法则存在严重瑕疵，那么能否由“飞出地”立法调整呢？“飞出地”全面主导经济飞地，实际管辖着经济飞地，由其立法符合情理，具有积极意义，不仅有利于经济飞地在适用法律上与“飞出地”衔接，方便“飞出地”的管理，还有利于经济飞地获得符合其发展需要的法制保障。然而，根据宪法学与立法学的基本原理，一个地方的地方性法规与政府规章仅能在该地方性法规与政府规章制定机关所辖行政区域范围内适用。简言之，立法要与行政区划相衔接。由“飞出地”立法调整属于“飞入地”行政区域内的经济飞地，违背属地立法原则，构成对“飞入地”立法权的侵犯。而且，“飞出地”跨界托管经济飞地，法律地位不明晰，对经济飞地的管理期限尚待明确，随时可能会因为上级党政机关的一项决策而丧失对经济飞地的管理权。立法的基本原则要求保持法律规范的稳定性与连续性，如果立法朝令夕改，法律规范就无法发挥社会关系调整器的功能，使人们无所适从。因此，由“飞出地”立法规范经济飞地并非最佳选项。
总而言之，合作区管理机构没有立法权，“飞入地”与“飞出地”的立法机关虽然都拥有宪法和立法法授予的立法权，但因为经济飞地的特殊性，由“飞入地”或者“飞出地”的立法机关立法都存在问题。可以说，飞地立法遇到的障碍是超乎想象的，可是如果因为飞地立法困难重重而搁置不理、久拖不决，势必会影响经济飞地的可持续发展。经过几十年的艰苦探索，在如何确定立法内容、规范立法程序上，我国已经形成了较为完善的理论基础与实践经验。因此，立什么法、如何立法不是解决飞地立法问题的关键，找出适格立法主体，即确立飞地立法权的归属，才是飞地立法的核心与前提。
四、飞地立法的法治化路径
飞地经济的出现与发展，引起了学界的广泛关注。完成体制机制调整后的“深汕模式”，更是吸引了国内不少学者积极建言献策，从多角度为“飞地立法”寻找出路。有学者提出通过调整行政区划，使“飞出地”名正言顺地以立法规范经济飞地发展，如知名经济学家金心异提出将深汕特别合作区“直接在行政区划上调整为深圳市辖区”。我们认为，抛开行政区划调整的可操作性分析，从地区利益出发，调整行政区划，对于深汕特别合作区而言具有一定的可能性和可行性，这将会推动深圳更加积极地开发建设深汕特别合作区。可是，站在全国整体的角度，从长远考虑，这是不现实的。我国未来将会出现更多的经济飞地，如果每出现一块经济飞地就调整行政区划，那么不仅会造成我国行政区划混乱，影响中央统筹管理，还会造成地方管理秩序紊乱。“由于行政区划所具有的稳定性特征，促进区域经济合作不可能较为频繁地调整行政区划。”⑨ 除此之外，当飞地经济出现在跨省区合作上时，出于利益衡量，以“割地”的方式参与合作，将会严重挫伤经济飞地原隶属的上级地方国家机关的积极性。长期以往，本是解决区域发展不平衡不充分问题的“灵丹”将变成“劣药”，相对欠发达的一方不愿意以飞地经济模式加强合作，飞地经济也即昙花一现。
还有学者提出设立新的经济特区。经济特区不仅拥有由全国人大及常委会授权制定经济特区法规的立法权，还拥有作为“设区的市”制定地方性法规的立法权，这就为经济特区灵活运用立法权促进经济社会发展提供了较大的空间。从理论上讲，倘若“飞入地”能够成为经济特区，将会为区域发展带来一系列红利。然而，回归现实，与调整行政区划一样，改经济飞地为经济特区具有巨大的操作难度。主要理由如下：一是国家对于设立经济特区是十分慎重的。经济特区既是对外开放的重要窗口，也是我国体制改革的试验区，在体制机制上与我国其他行政区域明显不同。作为试验区，经济特区拥有“试错权”，当试验失败时，由于试验范围狭小，不至于对全国整体利益造成冲击。这是改革开放四十多年，我国仅设置了七个经济特区的重要原因。如果允许城市之间以飞地经济合作之名设置经济特区，那么未来的中国将会出现“村村点火，镇镇冒烟”的尴尬局面，经济特区也就不再具有试验性与特殊性了;二是假如允许将经济飞地设置为经济特区，从逻辑与成本上分析，由经济飞地所在行政区域的地方国家机关直接向中央申请设置经济特区更为便捷，何必如此周折;三是“飞出地”向经济飞地投入大量的人力物力财力后，当经济飞地发展至一定规模时，将经济飞地设置为经济特区，合作成果最终归经济飞地独自享有。那么，这必将严重挫伤“飞出地”带动经济飞地及其周边地区发展的积极性。因此，就全国整体而言，以期将经济飞地调整为经济特区，通过重叠性立法权释放法治红利的想法也是不现实的。 深汕特别合作区绝非是我国飞地经济实践的终点，恰恰相反，它是创新我国飞地经济模式的新起点。2018年12月，广（州）清（远）特别合作区工作组正式进驻英德，提出借鉴深汕特别合作区经验打造全省新型区域合作示范区。2019年11月20日，广东《河源日报》刊发的一则信息称，河源市正在重点谋划“深（圳）河（源）特别合作区”。发展飞地经济是不可阻挡的趋势，如何有效治理经济飞地，成为进一步推动飞地经济高质量发展的关键。“在现代国家的治理体系中，法律治理是最为重要的一种方式，任何政策、协议最终都要通过法律规范的形式予以落实和保障”⑩，立法则是法律治理的前提和基础。为此，应突破视角限制，进一步释放省级人大及其常委会的立法权能，为飞地立法提供具有可执行性的立法发展路径。
（一）加强省级人大及其常委会的立法工作
进一步释放地方立法权能，加强省级人大及其常委会的立法工作，是解决飞地立法困境的最佳选择，也是当前实现飞地立法最为行之有效的路径。在飞地立法问题上，由省级人大及其常委会立法，其优势是其他地方立法机关无法比拟的。
从横向上看，省级人大及其常委会是地方最高立法机关，与省级政府相比，其优越性表现在三个方面：一是拥有更广泛的立法权限。我国现行《立法法》规定省级人大及其常委会拥有法律保留外的立法权限，可以进行“执行性立法、自主性立法、先行立法与授权立法”{11}，而省级政府仅可进行执行性立法与补充性立法。虽然《立法法》第82条第5款规定在制定地方性法规条件尚未成熟时，基于行政管理的迫切需要，可以制定地方性政府规章。但该款规定不但有两年的时效限制，而且在缺乏上位法依据时，地方政府规章不具有减损权利或者增设义务的设定权;二是拥有自主性立法空间。《立法法》第73条规定省级人大及其常委会可以针对地方性事务进行自主性立法，而省级政府“没有‘地方性事务立法’的权限”{12}。自主性立法是省级人大及其常委会的重要立法权限，“在性质上属于创制性立法，可以设定新的权利义务规范”{13}，能够满足经济飞地改革创新的需要;三是具有更严格的立法程序。地方性法规一般实行三审交付表决制，而政府规章的通过与否则以政府常务会议或者全体会议的方式讨论决定，前者的立法程序显然更加严格、规范。由省级政府立法规范经济飞地发展，因为不用提交省级人大或省级人大常委会表决，故而程序更为简便，被通过的可能性更高。但这也正是它的不足之处，其民主性、程序性远不如地方性法规强，导致制定的规章很可能与上位法相抵触。
从纵向上看，省级人大及其常委会制定的地方性法规与设区的市人大及其常委会制定的地方性法规相比，其优越性在于立法范围上更广，《立法法》规定设区的市人大及其常委会仅可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，而省级人大及其常委会的立法范围则没有如此限制。当前，飞地经济主要是在省级行政区域内进行的，省级人大及其常委会是“飞入地”与“飞出地”立法机关共同的上级机关，由其立法，发挥全局规划、统筹兼顾的作用，既可以全面照顾经济飞地的立法需求，又能够恰当地平衡“飞入地”与“飞出地”的利益，推动区域发展取得“1+1>2”的成效。
（二）实行省级人大及其常委会跨区域立法协作
随着我国改革开放的深入推进，横向经济联系日益密切，区域经济合作已经突破了传统行政区划的限制。考虑到存在跨省级行政区域合作发展飞地经济的现实可能性，未来中央还可以进一步释放地方立法权，允许省级人大及其常委会跨区域立法协作，推进飞地经济健康发展。由于受立法体制限制，“地方立法主体仍然是单一的制定主体，只有纵向的被批准和备案关系，没有横向的地方立法联合、协议和合作关系，这似乎已经不符合现实的需要。”{14} 区域经济合作并不仅仅指向经济问题，往往会衍生诸如社会保障、环境保护、社会治理等一系列问题，以行政区划为单位进行立法，“会因各行政区划对同一事项立法的不一致而导致市场分割、地方保护、跨区域性公共物品供给不足和公共事务治理失灵等诸多问题。”{15} 区域立法协作为合作方提供沟通协商的平台，能够有效解决因行政区划限制造成的横向立法冲突问题。由相关的省级人大及其常委会定期或不定期地召开立法协作会议，加强对话，具体的立法工作交由某一省级人大或其常委会负责，或由共同成立的立法机构承担。这样，既能够避免政府为了加强区域经济合作而忽略整体利益，也能够充分发扬民主，让立法结果为合作各方所接受，增强地方积极性。事实上，关于释放地方立法权，加强区域立法协作的研究，多年来备受学界的关注，并渐成体系。在实践中，中央一直不愿意放权，最重要的原因是维护国家法制统一。我们认为，中央无需对释放立法权过度紧张。首先，省级人大及其常委会不仅具有这种立法能力，并且作为地方最高一级立法机关具有强烈维护国家法制统一的意识，以及出于地方发展需要加强区域合作的愿望。其次，国家可以从程序上加强对省级人大及其常委会跨区域立法协作的管控，包括事前预防与事后救济。前者如落实听证程序、向社会公开征求立法意见、立法须经中央审批方可生效等，后者如细化备案审查制度、完善立法撤销制度等。立法应该主动适应改革的需要，国家应当借飞地经济发展契机，以试点的方式由省级人大及其常委会开展区域立法协作，为飞地经济发展提供法制保障，让飞地经济在法治轨道上有序运作。
注释：
① 刘君德、舒庆：《论行政區划、行政管理体制与区域经济发展战略》，《经济地理》1993年第1期。
② 郑新钰、叶中华：《纵横联动 下好区域协调发展“一盘棋”》，《中国城市报》2019年3月11日。
③ 飞地经济，指两个没有行政隶属关系、经济发展存在落差的地方政府，基于经济发展需要，双方突破行政体制机制限制，通过采取跨行政区域的行政管理和经济开发战略，最终实现双方优势互补、利益共享的区域经济合作模式。飞地经济按照管理方式的不同，可划分为共管模式、托管模式、园中园模式、项目合作与交流模式等四种类型。参见齐晓冰、顾颉：《“特区”与“老区”的飞地姻缘——从深汕特别合作区探索飞地经济新模式》，《中国市场》2018年第24期。
④ 经济飞地，飞地最初是一个人文地理概念，意指位于其他国家境内而与本国不相毗邻的领土，或在某国境内隶属于某一行政区却不与该区毗连的土地。这些飞地具有浓厚的政治色彩，无论是地理上还是行政区划上，它都与管辖权紧密联系在一起。伴随着工业化的扩张与区域经济一体化的深入发展，近年来国内出现一种为回避管辖权争议，以经济合作为目的，呈现经济形态的新型飞地——“经济飞地”。
⑤ 中共中央文献编辑委员会：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第387页。
⑥ 余凌云：《地方立法能力的适度释放——兼论“行政三法”的相关修改》，《清华法学》2019年第2期。
⑦ 刘平：《立法原理、程序与技术》，学林出版社2017年版，第104页。
⑧ 行政规范性文件，是指除立法性文件（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）外，由各级行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织根据法定权限和法定程序制定的，具有普遍约束力，并且能够反复适用的非立法性文件。
⑨ 麻宝斌、杜平：《区域经济合作中飞地经济治理研究》，《天津行政学院学报》2014年第2期。
⑩{15} 参见王崟屾：《地方立法权之研究——基于纵向分权所进行的解读》，浙江工商大学出版社2014年版，第108—115、130页。
{11} 郑春燕、田梦海：《立法前沿》第1辑，浙江大学出版社2017年版，第126页。
{12}{14} 崔卓兰等：《地方立法实证研究》，知识产权出版社2007年版，第10、493页。
{13} 叶一舟：《粤港澳大湾区协同立法机制建设刍议》，《地方立法研究》2018年第4期。
作者简介：高轩，暨南大学法学院/知识产权学院教授，广东广州，510632;张洪荣，暨南大学法学院/知识产权学院，广东广州，510632。
（责任编辑 李 涛）
关键词：深汕特别合作区;飞地经济;地方立法权;飞地立法
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2020）03-0116-06
一、问题的提出
为了方便统治与管理，将独立的主权国家划分为若干行政区域，是世界各国的普遍做法。我国自秦朝建立郡县制起，以后的历朝历代都沿用了类似于郡县制的行政区划制度，并在此基础上不断发展。新中国成立后我国也建立了行政区划制度，并一直延续至今。在经济与信息欠发达的计划经济年代，刚性地要求以行政区域为单位发展行政区域经济，由地方政府对经济活动进行管理，“建立画地为牢的内部流通王国”①，对于维持社会稳定具有一定的积极意义。然而，人为切割市场与社会主义市场经济发展理念相悖，不但容易造成地方本位主义盛行，加剧行政区之间的矛盾，而且会拉大区域之间的经济差距，影响经济社会和谐发展。
中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长向高质量发展转变，区域发展不平衡问题日益成为制约我国经济高质量发展的突出短板。“区域问题直接影响一国经济发展、社会稳定、可持续发展和整体竞争力，世界各国对区域战略和区域政策都给予高度重视。”② 如何攻克区域协调发展难题，已然成为党和国家正在关注并迫切需要解决的突出问题。近年来，我国部分地区打破行政区划限制，创新跨区域合作模式，发展以一方让渡经济事务管理权和双方共同分享合作收益为特征的“飞地经济”③，取得了积极成效。其中，以广东、江苏为典型代表。两省在试验飞地经济合作，促进区域协调发展方面取得了显著成绩，建立了不少成功的飞地经济样板，如广东深汕特别合作区、广东顺德清远（英德）工业园、江苏苏南与苏北共建的产业园区，等等。
一直以来，党和国家高度重视飞地经济发展，并给予了大力支持，鼓励地方大胆创新。2017年5月，国家发改委等八部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，旨在扫清障碍，促进飞地经济良性发展、规范运作;2019年2月，中共中央、国务院联合印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确指出：“深化区域合作，有序发展‘飞地经济’”;2019年8月9日，中共中央、国务院又联合发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提出：“创新完善、探索推广深汕特别合作区管理体制机制”。在一系列积极政策的鼓舞下，全国各地正在涌现出愈来愈多的飞地经济实践，并渐成规模。
然而，飞地经济在推动区域协调发展的同时，也带来了一系列治理难题。飞地经济在我国属于新时代经济发展的新兴产物，普遍缺乏完善的配套制度。如何有效治理经济飞地④，成为推动飞地经济良性运作的必然命题。立法是国家治理最重要的手段之一。可是，非接壤式的跨行政区域协同发展在我国主要表现为经济合作或扶贫协作，针对经济飞地的专项立法几乎空白，实践中也没有可借鉴的经验，大部分经济飞地或是由政府出台规范性文件调整，或是由政府间达成行政协议加以规范，但这些方式已经无法满足飞地经济发展的需要。本文选取深汕特别合作区为研究对象，从立法学视角，深入分析当前我国“飞地立法”中遇到的困境，并试图提出具有针对性的建议，为飞地治理寻找出路，推动我国飞地经济高质量发展。
二、飞地立法的必要性分析
飞地经济在我国已成事实，并且发展势头良好，我们不能因为其突破当前的体制机制则以教条主义的观念磨灭其存在的合理性，应该主动推动飞地立法建设，保障其发展有法可依，在法治轨道上运行。
（一）弥补中央立法不足
我国是单一制国家，维护法制统一是立法体制必须始终坚持的原则。然而，我国又疆域辽阔，人口众多，各地政治、经济、文化、社会、生态等方面发展极不平衡，如果法律“一切都由中央制定、颁布，并且定得很死，全国一刀切，那就很难适应千差万别的具体情况，不是挂一漏万，就是主观主义，实践证明不行。”⑤ 而且无论中央立法多么完备，也无论其考虑得如何周全，“中央立法要想做到全面妥善回应各个地方的不同需求，几近神话。”⑥ 中央立法主要是解决涉及国家整体利益或者关乎公民基本权利的全局性、根本性和整体性等问题，地方立法则是反映本地方的特殊性，解决涉及本地方公共事务管理与服务或者关系本行政区域内群体利益的问题。“中央和地方立法权力的配置实际上是在法制统一的原则下分工合作。”⑦ 对于不关乎原则性的问题，交给地方在不抵触上位法的前提下根据自身实际立法调整，不仅能够充分调动地方的主动性和积極性，解决地方突出的而中央没有解决或者不宜解决的问题，为中央立法积累经验;而且通过创新立法体制与立法机制，以其较强的针对性与可操作性突破阻碍先进生产力发展的障碍，可以促进地方发展。
飞地经济是区域经济理论与实践的创新，目前仍处于试验阶段，尚未在全国普遍推广，由经济问题引发的社会、生态等一系列问题属于地方可以通过立法予以规范和解决的，暂时不宜由中央统一立法调整。况且，各地发展飞地经济并非采取统一的模式，如果由中央统一立法调整，不但在实践上难以操作，而且可能因为中央统一立法而遏制地方创新，僵化飞地经济发展，最终不利于区域发展。由于地方立法机关拥有立法权，在不触犯《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第8条规定的法律保留事项外，可以适时立法，弥补中央立法不足，推动飞地治理法治化。
（二）推动飞地法治进步 目前，我国飞地经济发展处于初步阶段，对经济飞地的治理普遍缺乏立法實践。各地方主要以党政机关核发的政策文件，即民间俗称的“红头文件”，对经济飞地的发展进行调整。“红头文件”以其灵活性强、程序简便的优点，能够满足地方党政机关较快实现特定目的的需求，长期以来深受各级党政机关青睐。但由于“红头文件”具有较强的主观随意性，且容易侵犯公民权利，其合法性饱受诟病，已经成为抨击的对象。
诚然，在实践中除了制定“红头文件”外，还有其他途径规范经济飞地发展，调整合作各方的行为。通过对现有经济飞地进行观察，可以发现飞地经济具有两项特征：一是主要是在省级及其以下行政区域内进行的;二是受集权主义传统的影响，无论飞地经济建设是由上级政府引导下级政府合作建设的，还是由同级地方政府自发合作建设的，最终都会由上级政府统筹协调。而一般而言，上级政府为避免合作方因利益冲突、政策壁垒而各自为营，会以出台规范性法律文件的方式统筹部署，交下级政府具体执行，促进飞地经济健康发展。如广东省政府于2012年5月发布的《广东顺德清远（英德）经济合作区管理服务规定》与2015年8月发布的《广东深汕特别合作区管理服务规定》两项政府规章，让经济飞地在发展中有法可依。由于合作区管理机构最接近经济飞地，能够及时发现经济飞地在发展中遇到的各种问题，上级政府为方便管理，还会规定合作区管理机构可以根据发展需要，制定规范性文件，在管辖区内实施。如以上所述广东省政府制定的两项规章都作出了类似的规定。但就全国而言，类似广东的立法实践毕竟是少数，更何况这些立法本身调整的对象也十分有限，无法满足飞地经济发展需要以及解决飞地经济发展中诱发的一系列问题。
除此之外，合作方在合作前一般会签订框架性协议，明确基本原则与合作内容，促使合作。然而，框架性协议不是法律，不存在法律效力，只对合作方产生约束力，而且框架性协议的执行具有较大的随意性，由合作方自愿执行。面对前述问题，飞地立法成为最佳选择，是最恰当、最有益于经济飞地发展的方式，能够为经济飞地发展提供更加充分的法制保障。客观而论，飞地立法能够让地方党政机关提升法治意识，更加重视运用法治方式解决问题，从而推动飞地法治建设。
（三）保障经济良性运作
由于“飞出地”政府的职能部门嵌入至“飞入地”政府的行政管理体制之中，“飞出地”政府行使着部分甚至全部原本属于“飞入地”政府的管辖权，这就导致经济飞地存在法律适用的灰色地带。如果不以立法方式予以明确，一方面会导致“飞出地”政府与“飞入地”政府各自为政、各行其是，从而引起法律适用的冲突，激化“飞出地”政府与“飞入地”政府的矛盾;另一方面由于法律适用存在模糊性，难以界定应当适用“飞出地”的法律，抑或是“飞入地”的法律，这将会给不法分子利用法律漏洞牟取非法利益的机会。经济飞地建立的主要目的是推动落后地区的经济发展，需要各方市场主体的加入。从我国改革开放的经验来看，为了吸引企业落户，尽可能地激发企业积极性，加快地区经济发展，在建设初期，地方政府往往会提供宽松的营商环境与优惠政策。企业是一个经济实体，以营利为目的，追求效益最大化是企业的主要目标，在法制不健全、社会治理能力不高的情况下，企业会出现经营不规范的问题，比如过于关注经济效益、忽视社会效益，从而引起垄断经营、欺行霸市、污染环境、偷税漏税等负外部性问题的出现。
此外，经济飞地法治滞后还会孕育一个较为适宜权力寻租的宽松环境，而缺乏法律监督的权力容易滋生腐败。权力腐败的根源是权力过于集中而又缺乏有效的制约和监督，制约和监督的关键手段则是法律监督。法律监督的依据不仅仅指由全国人大及其常委会制定的法律规范，它是全方位、多层次的，当然包括地方立法。实现法治的前提是要有完善的法制机制，法制不完备会诱发一系列问题，并且会因为无法可依而造成在问题暴露时手足无措。当飞地立法成为现实，经济飞地的方方面面都有法可依时，飞地经济才能健康发展、良性运作。
飞地经济崭露头角，飞地立法也应当同步开展。我们绝不能走过去先将问题搁置，待经济发展起来后解决的老路，否则将会付出巨大的成本和沉重的代价。历史的经验教训告诉我们，法治建设应该从起步抓起，飞地经济属于社会发展的新鲜事物，只有开好头、起好步，后面的路才能越走越稳、越走越顺畅。
三、当前飞地立法的窘境
无论采取何种飞地经济模式，“飞入地”政府都需要向“飞出地”政府转移部分或者全部管辖权。管辖权的行使必然牵涉法律适用问题，而法律适用则以立法为前提，没有立法，法律适用无从谈起。我国《立法法》没有专门针对飞地立法的立法权限问题进行规定，应当由哪一层级、哪一立法机关立法更合适，是目前飞地立法特别棘手的问题。
（一）合作区管理机构没有立法权
合作区管理机构具体负责经济飞地的开发、建设、发展和管理工作，是最接近经济飞地、最了解经济飞地实际情况的行政主体，从效率最优化考虑，由其立法无疑是最适合的，然而合作区管理机构不属于我国《立法法》规定的立法主体，没有立法权。合作区管理机构是地方政府的派出机构，拥有地级市管理权限，代表委派机关对外活动。但它本身不是一级国家行政机关，非独立的行政主体，没有独立的行政权力，不能以自己的名义对外活动和承担行政法律责任，我们只能姑且称之为“准政府”。2015年《立法法》的重要修改内容之一是赋予设区的市地方立法权，将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部284个设区的市，设区的市人大及其常委会、人民政府成为目前我国拥有地方立法权的最基础单位。因此，合作区管理机构的设置虽然符合《中华人民共和国地方组织法》的相关规定，但由于它在性质上属于派出机构，非一级政府，自然不享有地方立法权，更准确地说，没有政府规章制定权。
不可否认，合作区管理机构作为行政主体，尽管不属于立法学意义上的立法主体，不可以制定政府规章，但它可以根据发展需要，制定行政规范性文件⑧。行政规范性文件具有政府规章的一般特征，与政府规章的主要差别在于： 第一，从效力上看，制定政府规章属于立法活动，政府规章效力高于行政规范性文件。政府規章可以和国务院部门规章不一致，但行政规范性文件内容不得与规章相抵触;第二，从内容上看，《立法法》第82条第2款规定地方政府规章的内容既包括为执行法律法规需要而制定的执行性规范，也包括为加强地方事务管理而制定的创设性规范;行政规范性文件则仅可对法律、法规、规章规定的内容进行细化补充;第三，从权限上看，政府规章的权限更广。比如，《中华人民共和国行政处罚法》规定规章具有警告、一定数额罚款的设定权，还规定行政机关可以通过规章委托符合法定条件的组织实施行政处罚，但行政规范性文件没有这些权限。由此可见，行政规范性文件的功能明显不如立法性文件强。
（二）“飞入地”立法缺乏现实合理性
根据立法惯例，经济飞地位于“飞入地”的行政区域内，由“飞入地”进行属地立法符合当前的立法规定，但缺乏合理性。经济飞地是“飞入地”政府与“飞出地”政府双方合作的结果，同时“飞出地”政府往往扮演着更重要的角色。以深汕特别合作区为例，在行政级别上，汕尾与深圳都属于“设区的市”，拥有地方立法权，在合作的内容方面，汕尾除提供土地外，其余管理权力一概由深圳统筹。合作区内的治安管理、环境保护、税收收支、社会保障等都由深圳统筹、支配，并向深圳看齐，在许多方面都突破了现有的体制机制，如果由汕尾立法调整，而执法主体却是深圳，则意味着深圳要按照汕尾制定的规则对合作区进行管理，那么合作区难免会因事权与立法权不匹配而秩序混乱，发展缓慢，举步维艰。与此同时，不可忽视的是，受计划经济体制的影响，地方本位主义至今尚未完全消除。当涉及具体利益时，不排除在沟通实效的情况下，“飞入地”出于地方保护主义的目的，以立法方式设置壁垒，阻碍经济飞地发展的可能性。这样，区域协作发展将会成为一句空话。
（三）“飞出地”立法违背立法学基本原理
合作区管理机构立法不存在现实可能性，“飞入地”立法则存在严重瑕疵，那么能否由“飞出地”立法调整呢？“飞出地”全面主导经济飞地，实际管辖着经济飞地，由其立法符合情理，具有积极意义，不仅有利于经济飞地在适用法律上与“飞出地”衔接，方便“飞出地”的管理，还有利于经济飞地获得符合其发展需要的法制保障。然而，根据宪法学与立法学的基本原理，一个地方的地方性法规与政府规章仅能在该地方性法规与政府规章制定机关所辖行政区域范围内适用。简言之，立法要与行政区划相衔接。由“飞出地”立法调整属于“飞入地”行政区域内的经济飞地，违背属地立法原则，构成对“飞入地”立法权的侵犯。而且，“飞出地”跨界托管经济飞地，法律地位不明晰，对经济飞地的管理期限尚待明确，随时可能会因为上级党政机关的一项决策而丧失对经济飞地的管理权。立法的基本原则要求保持法律规范的稳定性与连续性，如果立法朝令夕改，法律规范就无法发挥社会关系调整器的功能，使人们无所适从。因此，由“飞出地”立法规范经济飞地并非最佳选项。
总而言之，合作区管理机构没有立法权，“飞入地”与“飞出地”的立法机关虽然都拥有宪法和立法法授予的立法权，但因为经济飞地的特殊性，由“飞入地”或者“飞出地”的立法机关立法都存在问题。可以说，飞地立法遇到的障碍是超乎想象的，可是如果因为飞地立法困难重重而搁置不理、久拖不决，势必会影响经济飞地的可持续发展。经过几十年的艰苦探索，在如何确定立法内容、规范立法程序上，我国已经形成了较为完善的理论基础与实践经验。因此，立什么法、如何立法不是解决飞地立法问题的关键，找出适格立法主体，即确立飞地立法权的归属，才是飞地立法的核心与前提。
四、飞地立法的法治化路径
飞地经济的出现与发展，引起了学界的广泛关注。完成体制机制调整后的“深汕模式”，更是吸引了国内不少学者积极建言献策，从多角度为“飞地立法”寻找出路。有学者提出通过调整行政区划，使“飞出地”名正言顺地以立法规范经济飞地发展，如知名经济学家金心异提出将深汕特别合作区“直接在行政区划上调整为深圳市辖区”。我们认为，抛开行政区划调整的可操作性分析，从地区利益出发，调整行政区划，对于深汕特别合作区而言具有一定的可能性和可行性，这将会推动深圳更加积极地开发建设深汕特别合作区。可是，站在全国整体的角度，从长远考虑，这是不现实的。我国未来将会出现更多的经济飞地，如果每出现一块经济飞地就调整行政区划，那么不仅会造成我国行政区划混乱，影响中央统筹管理，还会造成地方管理秩序紊乱。“由于行政区划所具有的稳定性特征，促进区域经济合作不可能较为频繁地调整行政区划。”⑨ 除此之外，当飞地经济出现在跨省区合作上时，出于利益衡量，以“割地”的方式参与合作，将会严重挫伤经济飞地原隶属的上级地方国家机关的积极性。长期以往，本是解决区域发展不平衡不充分问题的“灵丹”将变成“劣药”，相对欠发达的一方不愿意以飞地经济模式加强合作，飞地经济也即昙花一现。
还有学者提出设立新的经济特区。经济特区不仅拥有由全国人大及常委会授权制定经济特区法规的立法权，还拥有作为“设区的市”制定地方性法规的立法权，这就为经济特区灵活运用立法权促进经济社会发展提供了较大的空间。从理论上讲，倘若“飞入地”能够成为经济特区，将会为区域发展带来一系列红利。然而，回归现实，与调整行政区划一样，改经济飞地为经济特区具有巨大的操作难度。主要理由如下：一是国家对于设立经济特区是十分慎重的。经济特区既是对外开放的重要窗口，也是我国体制改革的试验区，在体制机制上与我国其他行政区域明显不同。作为试验区，经济特区拥有“试错权”，当试验失败时，由于试验范围狭小，不至于对全国整体利益造成冲击。这是改革开放四十多年，我国仅设置了七个经济特区的重要原因。如果允许城市之间以飞地经济合作之名设置经济特区，那么未来的中国将会出现“村村点火，镇镇冒烟”的尴尬局面，经济特区也就不再具有试验性与特殊性了;二是假如允许将经济飞地设置为经济特区，从逻辑与成本上分析，由经济飞地所在行政区域的地方国家机关直接向中央申请设置经济特区更为便捷，何必如此周折;三是“飞出地”向经济飞地投入大量的人力物力财力后，当经济飞地发展至一定规模时，将经济飞地设置为经济特区，合作成果最终归经济飞地独自享有。那么，这必将严重挫伤“飞出地”带动经济飞地及其周边地区发展的积极性。因此，就全国整体而言，以期将经济飞地调整为经济特区，通过重叠性立法权释放法治红利的想法也是不现实的。 深汕特别合作区绝非是我国飞地经济实践的终点，恰恰相反，它是创新我国飞地经济模式的新起点。2018年12月，广（州）清（远）特别合作区工作组正式进驻英德，提出借鉴深汕特别合作区经验打造全省新型区域合作示范区。2019年11月20日，广东《河源日报》刊发的一则信息称，河源市正在重点谋划“深（圳）河（源）特别合作区”。发展飞地经济是不可阻挡的趋势，如何有效治理经济飞地，成为进一步推动飞地经济高质量发展的关键。“在现代国家的治理体系中，法律治理是最为重要的一种方式，任何政策、协议最终都要通过法律规范的形式予以落实和保障”⑩，立法则是法律治理的前提和基础。为此，应突破视角限制，进一步释放省级人大及其常委会的立法权能，为飞地立法提供具有可执行性的立法发展路径。
（一）加强省级人大及其常委会的立法工作
进一步释放地方立法权能，加强省级人大及其常委会的立法工作，是解决飞地立法困境的最佳选择，也是当前实现飞地立法最为行之有效的路径。在飞地立法问题上，由省级人大及其常委会立法，其优势是其他地方立法机关无法比拟的。
从横向上看，省级人大及其常委会是地方最高立法机关，与省级政府相比，其优越性表现在三个方面：一是拥有更广泛的立法权限。我国现行《立法法》规定省级人大及其常委会拥有法律保留外的立法权限，可以进行“执行性立法、自主性立法、先行立法与授权立法”{11}，而省级政府仅可进行执行性立法与补充性立法。虽然《立法法》第82条第5款规定在制定地方性法规条件尚未成熟时，基于行政管理的迫切需要，可以制定地方性政府规章。但该款规定不但有两年的时效限制，而且在缺乏上位法依据时，地方政府规章不具有减损权利或者增设义务的设定权;二是拥有自主性立法空间。《立法法》第73条规定省级人大及其常委会可以针对地方性事务进行自主性立法，而省级政府“没有‘地方性事务立法’的权限”{12}。自主性立法是省级人大及其常委会的重要立法权限，“在性质上属于创制性立法，可以设定新的权利义务规范”{13}，能够满足经济飞地改革创新的需要;三是具有更严格的立法程序。地方性法规一般实行三审交付表决制，而政府规章的通过与否则以政府常务会议或者全体会议的方式讨论决定，前者的立法程序显然更加严格、规范。由省级政府立法规范经济飞地发展，因为不用提交省级人大或省级人大常委会表决，故而程序更为简便，被通过的可能性更高。但这也正是它的不足之处，其民主性、程序性远不如地方性法规强，导致制定的规章很可能与上位法相抵触。
从纵向上看，省级人大及其常委会制定的地方性法规与设区的市人大及其常委会制定的地方性法规相比，其优越性在于立法范围上更广，《立法法》规定设区的市人大及其常委会仅可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，而省级人大及其常委会的立法范围则没有如此限制。当前，飞地经济主要是在省级行政区域内进行的，省级人大及其常委会是“飞入地”与“飞出地”立法机关共同的上级机关，由其立法，发挥全局规划、统筹兼顾的作用，既可以全面照顾经济飞地的立法需求，又能够恰当地平衡“飞入地”与“飞出地”的利益，推动区域发展取得“1+1>2”的成效。
（二）实行省级人大及其常委会跨区域立法协作
随着我国改革开放的深入推进，横向经济联系日益密切，区域经济合作已经突破了传统行政区划的限制。考虑到存在跨省级行政区域合作发展飞地经济的现实可能性，未来中央还可以进一步释放地方立法权，允许省级人大及其常委会跨区域立法协作，推进飞地经济健康发展。由于受立法体制限制，“地方立法主体仍然是单一的制定主体，只有纵向的被批准和备案关系，没有横向的地方立法联合、协议和合作关系，这似乎已经不符合现实的需要。”{14} 区域经济合作并不仅仅指向经济问题，往往会衍生诸如社会保障、环境保护、社会治理等一系列问题，以行政区划为单位进行立法，“会因各行政区划对同一事项立法的不一致而导致市场分割、地方保护、跨区域性公共物品供给不足和公共事务治理失灵等诸多问题。”{15} 区域立法协作为合作方提供沟通协商的平台，能够有效解决因行政区划限制造成的横向立法冲突问题。由相关的省级人大及其常委会定期或不定期地召开立法协作会议，加强对话，具体的立法工作交由某一省级人大或其常委会负责，或由共同成立的立法机构承担。这样，既能够避免政府为了加强区域经济合作而忽略整体利益，也能够充分发扬民主，让立法结果为合作各方所接受，增强地方积极性。事实上，关于释放地方立法权，加强区域立法协作的研究，多年来备受学界的关注，并渐成体系。在实践中，中央一直不愿意放权，最重要的原因是维护国家法制统一。我们认为，中央无需对释放立法权过度紧张。首先，省级人大及其常委会不仅具有这种立法能力，并且作为地方最高一级立法机关具有强烈维护国家法制统一的意识，以及出于地方发展需要加强区域合作的愿望。其次，国家可以从程序上加强对省级人大及其常委会跨区域立法协作的管控，包括事前预防与事后救济。前者如落实听证程序、向社会公开征求立法意见、立法须经中央审批方可生效等，后者如细化备案审查制度、完善立法撤销制度等。立法应该主动适应改革的需要，国家应当借飞地经济发展契机，以试点的方式由省级人大及其常委会开展区域立法协作，为飞地经济发展提供法制保障，让飞地经济在法治轨道上有序运作。
注释：
① 刘君德、舒庆：《论行政區划、行政管理体制与区域经济发展战略》，《经济地理》1993年第1期。
② 郑新钰、叶中华：《纵横联动 下好区域协调发展“一盘棋”》，《中国城市报》2019年3月11日。
③ 飞地经济，指两个没有行政隶属关系、经济发展存在落差的地方政府，基于经济发展需要，双方突破行政体制机制限制，通过采取跨行政区域的行政管理和经济开发战略，最终实现双方优势互补、利益共享的区域经济合作模式。飞地经济按照管理方式的不同，可划分为共管模式、托管模式、园中园模式、项目合作与交流模式等四种类型。参见齐晓冰、顾颉：《“特区”与“老区”的飞地姻缘——从深汕特别合作区探索飞地经济新模式》，《中国市场》2018年第24期。
④ 经济飞地，飞地最初是一个人文地理概念，意指位于其他国家境内而与本国不相毗邻的领土，或在某国境内隶属于某一行政区却不与该区毗连的土地。这些飞地具有浓厚的政治色彩，无论是地理上还是行政区划上，它都与管辖权紧密联系在一起。伴随着工业化的扩张与区域经济一体化的深入发展，近年来国内出现一种为回避管辖权争议，以经济合作为目的，呈现经济形态的新型飞地——“经济飞地”。
⑤ 中共中央文献编辑委员会：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第387页。
⑥ 余凌云：《地方立法能力的适度释放——兼论“行政三法”的相关修改》，《清华法学》2019年第2期。
⑦ 刘平：《立法原理、程序与技术》，学林出版社2017年版，第104页。
⑧ 行政规范性文件，是指除立法性文件（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）外，由各级行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织根据法定权限和法定程序制定的，具有普遍约束力，并且能够反复适用的非立法性文件。
⑨ 麻宝斌、杜平：《区域经济合作中飞地经济治理研究》，《天津行政学院学报》2014年第2期。
⑩{15} 参见王崟屾：《地方立法权之研究——基于纵向分权所进行的解读》，浙江工商大学出版社2014年版，第108—115、130页。
{11} 郑春燕、田梦海：《立法前沿》第1辑，浙江大学出版社2017年版，第126页。
{12}{14} 崔卓兰等：《地方立法实证研究》，知识产权出版社2007年版，第10、493页。
{13} 叶一舟：《粤港澳大湾区协同立法机制建设刍议》，《地方立法研究》2018年第4期。
作者简介：高轩，暨南大学法学院/知识产权学院教授，广东广州，510632;张洪荣，暨南大学法学院/知识产权学院，广东广州，510632。
（责任编辑 李 涛）