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摘 要 举报线索是检察机关查办职务犯罪的源头，管理好举报线索直接关系到检察机关取信于民和反腐败斗争的深入开展。实践中，对于经过查实立案进入诉讼程序的案件线索，有着较为稳定的监督体系。而对于经过初查后不立案线索，尚缺乏必要的监督制约机制，一些举报线索的价值并没有实现最大化，甚至造成线索资源浪费。加强内部监督制约，构建不立案线索审查机制，已成为新时期检察机关面临的重要课题之一。
关键词 不立案 线索 审查 机制
作者简介：杨立新，天津市宝坻区人民检察院副科长；李洋，天津市宝坻区人民检察院科员。
举报线索是检察机关查办职务犯罪的源头，管理好举报线索直接关系到检察机关取信于民和反腐败斗争的深入开展。实践中，对于经过查实立案进入诉讼程序的案件线索，从决定逮捕、审查起诉直至审判阶段，内、外监督制约几乎贯穿整个诉讼全过程，监督体系相对稳定。而对于经过初查后不立案线索，由于未进入诉讼程序，且涉及的内部职能部门较少，尚缺乏必要的监督制约机制，使得一些举报线索的价值没有实现最大化，甚至造成线索资源的浪费。为此，加强内部监督制约，构建不立案线索审查机制，已成为新时期检察机关面临的重要课题之一。本文拟就不立案线索审查机制的重要性、存在问题以及构建等问题作一探讨。
一、实行不立案线索审查的重要性
不立案线索审查机制是检察机关内部，对自侦部门作出不立案决定线索进行的专门审查活动。主要通过审查线索涉及的程序问题和实体问题是否已经全部查清、初查认定的事实是否构成犯罪以及是否存在违反法律规定等情形，确保线索得到及时、有效查处，从源头上预防和减少涉检信访。其特点有三：（1）内部监督性。不立案线索审查不以当事人提起为前提，是检察机关内部的一种自我监督，是自身对检察权行使的一种主动约束。（2）非程序性。不立案线索审查不是诉讼程序内的监督，现行诉讼法律对不立案线索审查并没有作出任何规定，与诉讼法中明确规定的程序内的监督相比较而言，它只是一项诉讼程序外的制度。（3）管理性。不立案线索审查是对职务犯罪案件线索的一种管理，是促进案件线索管理规范化、程序化的根本保证，是从制度上切实防止有案不查、压案不办等现象发生的一个重要途径和措施。
举报线索作为侦查工作的基础，决定着能否开展立案侦查，甚至直接关系到案件调查的成败。针对职务犯罪日趋复杂、隐蔽以及举报线索质量不高、数量下降等特点，实行不立案线索审查制度，增强举报线索的利用价值，有着极为重要的现实意义。
一是实行不立案线索审查，有利于强化内部监督。“现代管理制度的一大特色是讲究对权力运行的监督与制约。”豍曹建明检察长曾在全国检察机关强调“各级检察机关要牢固树立监督者必须接受监督的观念，始终以积极主动的姿态，切实把强化自身内部监督制约放到与强化法律监督同等重要的位置，用比监督别人更严的要求来监督自己”。作为法律监督者的检察机关同样要接受监督，不仅要接受来自外部的监督，而且更要不斷强化自身内部监督。实行不立案线索审查制度，就是完善检察机关内部监督制约机制的有益尝试。
二是实行不立案线索审查，有利于化解社会矛盾。当前，以民生问题为主的人民内部矛盾凸显，尽快提高化解社会矛盾的能力，妥善调处不同利益主体间的利益纠纷，成为检察机关日益迫切的重大任务。与此同时，由于人民群众民主法制意识的不断提高，通过司法程序维护自身合法权益的需求日益增强。“很多职务犯罪大案、要案的查处，如程维高、成克杰、厦门远华案等，都是通过群众举报发现案件线索的。”为此，我们理应把人民群众的司法需求作为执法办案的动力来源，通过实行不立案线索审查制度，正确处理人民群众的来信来访，着重解决群众反映强烈的突出问题，努力化解社会矛盾。
三是实行不立案线索审查，有利于促进执法办案质量不断提高。通过对自侦部门的初查工作实行内部监督，实现对举报线索有效管理和双向监督，从诉讼程序的第一道关口防范有案不立、违规执法、人情案等情况产生，从源头上保障举报人的合法权益，促进涉检信访案件息诉罢访。
二、不立案线索审查存在的问题
近年来，一些检察机关开始探索建立不立案线索审查制度，取得了一定的成效。但由于不立案线索审查尚处于完善、健全的过程中，在具体工作中仍存在着诸多问题。主要表现在：
1.制约机制缺失，对不立案线索的处理随意性很大。在缺乏有效监督制约下，举报线索分流到侦查部门后，侦查人员掌控线索的查与不查、何时查以及初查的力度，随意性很大。“检察院举报中心将线索分流到侦查部门后，侦查部门初查后的线索，可能通过侦查监督部门和公诉部门对办案是否合法以及办案质量进行监督和把关。但对于不能成案的线索，特别是举报人没有提出复议的线索，则没有相关部门和人员进行监督，这样就使部分案件线索处于不受监督的状况，既无法保证审查结果的正确性，也难以实现线索价值利用的最大化。”
2.评判标准不一，对不立案线索的审查较难操作。评判标准是否科学、适用、恰当，直接影响审查结果是否准确，及时。实践中，由于缺乏相对完善、规范的线索评判标准，确认一条线索的真实性、可查性往往也比较困难。哪些线索需要等时机成熟再查、哪些线索需要立即进行初核，在没有相对统一、规范标准的前提下，主观随意性很大，容易发生分歧，引致审查工作实践操作困难。
3.审查能力不高，不立案线索的审查结论难以服人。要在审查线索时发现可能监督立案的蛛丝马迹并非易事，且群众举报的案件线索往往与经济犯罪有关，需要具备敏锐的洞察力、丰富的社会经验以及深厚的法律功底。目前，对不立案线索的审查大多归于控申部门。控申部门工作人员在经济犯罪案件上的知识储备和业务能力相对较弱，监督起来常常会有力不从心的感觉。
4.归档不及时，不立案的线索被束之高阁。由于初查工作还未能进入正式的诉讼程序，法律对不立案的线索归档没有严格的规定，一些侦查人员对案件初查后决定不立案的线索，往往搁置在一边，归档不及时、不归档的现象比较普遍，容易造成资源流失。 三、构建不立案线索审查机制
监督靠制度作保障，结合前述分析，笔者拟就不立案线索审查机制的构建做如下设想。
1.培养内部监督的意识。把不立案线索审查工作纳入日常业务管理工作范畴，引导干警明确不立案线索审查既有利于促进自侦部门规范初查活动、拓宽线索可查范围、提高案件成案律；又有利于控申部门正确处理举报线索，从源头上预防和减少涉检信访。
2.建立联合审查机制。配强审查工作力量，将具有一定法律功底和办案经验的业务骨干充实到控申部门，通过岗位练兵、业务培训、经验交流等方式，提高干警处理案件线索的综合分析能力，确保审查工作质量。有条件的机关可成立不立案线索联合审查小组，由控申部门、自侦部门负责人和不立案线索审查员、自侦线索承办人组成，专门对不立案线索进行联合审查，形成合力。
3.健全不立案线索档案制度。初查后不立案线索是一个重要的可利用资源库。线索初查后不予立案的原因很多，常常是受时间、条件的限制，有些关键证据一时无法取得。但这并非一成不变。随着时间、条件等因素的发展变化，有些线索会显示出很高的利用价值。建议健全不立案线索存档制度，对经初查未成案的线索、证据材料装订成卷，及时交档案室存档，以便日后查询。
4.建立不立案线索反馈审查制度。（1）及时反馈。自侦部门对线索经初查决定不立案的，应在决定后的一定期限内将不立案意见和初查案卷移送控申部门审查。主要反馈：举报人反映的主要问题；调查核实的工作过程；决定不立案的依据。（2）全面审查。控申部门指派业务骨干为线索审查员，对案件线索的真实性、可查性进行全面分析、评估，提出处理意见，协助寻找突破口。主要审查：举报人反映的问题是否已查明；侦查部门的不立案决定是否符合法律规定；工作中是否存在违法、违纪问题等。（3）补充初查。审查中，如果认为不立案线索存在可利用价值，有深挖空间，可提出补充初查建议，退回自侦部门补充初查。（4）全程跟踪。对于退回补充初查的线索，该线索审查人员负责跟踪，全面了解掌握补充初查进展情况。（5）适时催办。为防止线索被无限期搁置，对于自侦部门未在规定期限内补充初查的，及时予以催办。拒不补充初查或者无故拖延造成严重后果的，报检察长决定。
5.规范不立案线索审查流程。为推进审查工作规范有序，制定《不立案线索审查规定》。（1）统一审查范围。主要包括：分流到侦查部门的举报线索；举报人对侦查部门处理结果不满意，多次向上级检察机关反映的举报线索；批示由控申部门审查的举报线索等。（2）统一审查标准。按照自侦部门初查工作规则，统一审查标准，从实体审查上与自侦部门初查工作保持一致，从而避免因实体标准不一而产生矛盾。（3）明确时间限制。对自侦部门移送初查材料、补充初查期限，控申部门审查期限以及延长审查期限、延长补充初查期限等，作出明确规定，提高审查工作效率。（4）规范法律文书。对《不立案线索意见书》、《补充初查意见书》、《补充初查催告书》、《不立案线索登记表》等一系列法律文书的格式及流转程序做出明确要求，赋予审查工作實践操作性。
6.建立不立案线索评估预警机制。一方面对不立案线索工作定期或者不定期地予以总结讲评，进行理性和综合性的分析，形成建设性的专题调研报告。将一些好的经验、做法进行总结和推广，提炼成符合检察工作实际的执法意见或者操作规程，形成长期有效约束制度。另一方面，对线索管理的发展态势提出预警。找出不立案线索中具有普遍性、典型性、倾向性的问题，分风险等级进行预测评估，制定相应工作预案，最大限度地预防和减少线索流失。
关键词 不立案 线索 审查 机制
作者简介：杨立新，天津市宝坻区人民检察院副科长；李洋，天津市宝坻区人民检察院科员。
举报线索是检察机关查办职务犯罪的源头，管理好举报线索直接关系到检察机关取信于民和反腐败斗争的深入开展。实践中，对于经过查实立案进入诉讼程序的案件线索，从决定逮捕、审查起诉直至审判阶段，内、外监督制约几乎贯穿整个诉讼全过程，监督体系相对稳定。而对于经过初查后不立案线索，由于未进入诉讼程序，且涉及的内部职能部门较少，尚缺乏必要的监督制约机制，使得一些举报线索的价值没有实现最大化，甚至造成线索资源的浪费。为此，加强内部监督制约，构建不立案线索审查机制，已成为新时期检察机关面临的重要课题之一。本文拟就不立案线索审查机制的重要性、存在问题以及构建等问题作一探讨。
一、实行不立案线索审查的重要性
不立案线索审查机制是检察机关内部，对自侦部门作出不立案决定线索进行的专门审查活动。主要通过审查线索涉及的程序问题和实体问题是否已经全部查清、初查认定的事实是否构成犯罪以及是否存在违反法律规定等情形，确保线索得到及时、有效查处，从源头上预防和减少涉检信访。其特点有三：（1）内部监督性。不立案线索审查不以当事人提起为前提，是检察机关内部的一种自我监督，是自身对检察权行使的一种主动约束。（2）非程序性。不立案线索审查不是诉讼程序内的监督，现行诉讼法律对不立案线索审查并没有作出任何规定，与诉讼法中明确规定的程序内的监督相比较而言，它只是一项诉讼程序外的制度。（3）管理性。不立案线索审查是对职务犯罪案件线索的一种管理，是促进案件线索管理规范化、程序化的根本保证，是从制度上切实防止有案不查、压案不办等现象发生的一个重要途径和措施。
举报线索作为侦查工作的基础，决定着能否开展立案侦查，甚至直接关系到案件调查的成败。针对职务犯罪日趋复杂、隐蔽以及举报线索质量不高、数量下降等特点，实行不立案线索审查制度，增强举报线索的利用价值，有着极为重要的现实意义。
一是实行不立案线索审查，有利于强化内部监督。“现代管理制度的一大特色是讲究对权力运行的监督与制约。”豍曹建明检察长曾在全国检察机关强调“各级检察机关要牢固树立监督者必须接受监督的观念，始终以积极主动的姿态，切实把强化自身内部监督制约放到与强化法律监督同等重要的位置，用比监督别人更严的要求来监督自己”。作为法律监督者的检察机关同样要接受监督，不仅要接受来自外部的监督，而且更要不斷强化自身内部监督。实行不立案线索审查制度，就是完善检察机关内部监督制约机制的有益尝试。
二是实行不立案线索审查，有利于化解社会矛盾。当前，以民生问题为主的人民内部矛盾凸显，尽快提高化解社会矛盾的能力，妥善调处不同利益主体间的利益纠纷，成为检察机关日益迫切的重大任务。与此同时，由于人民群众民主法制意识的不断提高，通过司法程序维护自身合法权益的需求日益增强。“很多职务犯罪大案、要案的查处，如程维高、成克杰、厦门远华案等，都是通过群众举报发现案件线索的。”为此，我们理应把人民群众的司法需求作为执法办案的动力来源，通过实行不立案线索审查制度，正确处理人民群众的来信来访，着重解决群众反映强烈的突出问题，努力化解社会矛盾。
三是实行不立案线索审查，有利于促进执法办案质量不断提高。通过对自侦部门的初查工作实行内部监督，实现对举报线索有效管理和双向监督，从诉讼程序的第一道关口防范有案不立、违规执法、人情案等情况产生，从源头上保障举报人的合法权益，促进涉检信访案件息诉罢访。
二、不立案线索审查存在的问题
近年来，一些检察机关开始探索建立不立案线索审查制度，取得了一定的成效。但由于不立案线索审查尚处于完善、健全的过程中，在具体工作中仍存在着诸多问题。主要表现在：
1.制约机制缺失，对不立案线索的处理随意性很大。在缺乏有效监督制约下，举报线索分流到侦查部门后，侦查人员掌控线索的查与不查、何时查以及初查的力度，随意性很大。“检察院举报中心将线索分流到侦查部门后，侦查部门初查后的线索，可能通过侦查监督部门和公诉部门对办案是否合法以及办案质量进行监督和把关。但对于不能成案的线索，特别是举报人没有提出复议的线索，则没有相关部门和人员进行监督，这样就使部分案件线索处于不受监督的状况，既无法保证审查结果的正确性，也难以实现线索价值利用的最大化。”
2.评判标准不一，对不立案线索的审查较难操作。评判标准是否科学、适用、恰当，直接影响审查结果是否准确，及时。实践中，由于缺乏相对完善、规范的线索评判标准，确认一条线索的真实性、可查性往往也比较困难。哪些线索需要等时机成熟再查、哪些线索需要立即进行初核，在没有相对统一、规范标准的前提下，主观随意性很大，容易发生分歧，引致审查工作实践操作困难。
3.审查能力不高，不立案线索的审查结论难以服人。要在审查线索时发现可能监督立案的蛛丝马迹并非易事，且群众举报的案件线索往往与经济犯罪有关，需要具备敏锐的洞察力、丰富的社会经验以及深厚的法律功底。目前，对不立案线索的审查大多归于控申部门。控申部门工作人员在经济犯罪案件上的知识储备和业务能力相对较弱，监督起来常常会有力不从心的感觉。
4.归档不及时，不立案的线索被束之高阁。由于初查工作还未能进入正式的诉讼程序，法律对不立案的线索归档没有严格的规定，一些侦查人员对案件初查后决定不立案的线索，往往搁置在一边，归档不及时、不归档的现象比较普遍，容易造成资源流失。 三、构建不立案线索审查机制
监督靠制度作保障，结合前述分析，笔者拟就不立案线索审查机制的构建做如下设想。
1.培养内部监督的意识。把不立案线索审查工作纳入日常业务管理工作范畴，引导干警明确不立案线索审查既有利于促进自侦部门规范初查活动、拓宽线索可查范围、提高案件成案律；又有利于控申部门正确处理举报线索，从源头上预防和减少涉检信访。
2.建立联合审查机制。配强审查工作力量，将具有一定法律功底和办案经验的业务骨干充实到控申部门，通过岗位练兵、业务培训、经验交流等方式，提高干警处理案件线索的综合分析能力，确保审查工作质量。有条件的机关可成立不立案线索联合审查小组，由控申部门、自侦部门负责人和不立案线索审查员、自侦线索承办人组成，专门对不立案线索进行联合审查，形成合力。
3.健全不立案线索档案制度。初查后不立案线索是一个重要的可利用资源库。线索初查后不予立案的原因很多，常常是受时间、条件的限制，有些关键证据一时无法取得。但这并非一成不变。随着时间、条件等因素的发展变化，有些线索会显示出很高的利用价值。建议健全不立案线索存档制度，对经初查未成案的线索、证据材料装订成卷，及时交档案室存档，以便日后查询。
4.建立不立案线索反馈审查制度。（1）及时反馈。自侦部门对线索经初查决定不立案的，应在决定后的一定期限内将不立案意见和初查案卷移送控申部门审查。主要反馈：举报人反映的主要问题；调查核实的工作过程；决定不立案的依据。（2）全面审查。控申部门指派业务骨干为线索审查员，对案件线索的真实性、可查性进行全面分析、评估，提出处理意见，协助寻找突破口。主要审查：举报人反映的问题是否已查明；侦查部门的不立案决定是否符合法律规定；工作中是否存在违法、违纪问题等。（3）补充初查。审查中，如果认为不立案线索存在可利用价值，有深挖空间，可提出补充初查建议，退回自侦部门补充初查。（4）全程跟踪。对于退回补充初查的线索，该线索审查人员负责跟踪，全面了解掌握补充初查进展情况。（5）适时催办。为防止线索被无限期搁置，对于自侦部门未在规定期限内补充初查的，及时予以催办。拒不补充初查或者无故拖延造成严重后果的，报检察长决定。
5.规范不立案线索审查流程。为推进审查工作规范有序，制定《不立案线索审查规定》。（1）统一审查范围。主要包括：分流到侦查部门的举报线索；举报人对侦查部门处理结果不满意，多次向上级检察机关反映的举报线索；批示由控申部门审查的举报线索等。（2）统一审查标准。按照自侦部门初查工作规则，统一审查标准，从实体审查上与自侦部门初查工作保持一致，从而避免因实体标准不一而产生矛盾。（3）明确时间限制。对自侦部门移送初查材料、补充初查期限，控申部门审查期限以及延长审查期限、延长补充初查期限等，作出明确规定，提高审查工作效率。（4）规范法律文书。对《不立案线索意见书》、《补充初查意见书》、《补充初查催告书》、《不立案线索登记表》等一系列法律文书的格式及流转程序做出明确要求，赋予审查工作實践操作性。
6.建立不立案线索评估预警机制。一方面对不立案线索工作定期或者不定期地予以总结讲评，进行理性和综合性的分析，形成建设性的专题调研报告。将一些好的经验、做法进行总结和推广，提炼成符合检察工作实际的执法意见或者操作规程，形成长期有效约束制度。另一方面，对线索管理的发展态势提出预警。找出不立案线索中具有普遍性、典型性、倾向性的问题，分风险等级进行预测评估，制定相应工作预案，最大限度地预防和减少线索流失。