论文部分内容阅读
编者按：近日，一则关于私产历史建筑“书隐楼”修缮维护的新闻，引发了人们对私产历史建筑保护的关注。在产权不明或者产权人无法有效修缮保护历史建筑的情况下，如何妥善地維护修缮历史建筑，成为摆在产权利益人与政府职能部门面前的一道亟待破解的难题。
私产历史建筑保护的博弈
改革开放至今近40年的高速发展期，城市建设进入快车道，大批高楼大厦平地而起，历史建筑则经历着“消失的阵痛期”。据百度百科数据显示，1978年至2008年，4万余处不可移动文物已在我国消失。这些文物正遭受着修缮不力，因各种商业、市政等因素而被动拆迁的命运。私产历史建筑更面临着产权利益人与政府职能部门之间相互博弈的过程。
近日，上海新闻综合频道报道的明代私家花园日涉园中的组成部分“书隐楼”的保护就是一个典型案例。清末，郭万丰买下了“书隐楼”，其部分后人居住至今。故郭氏后人是“书隐楼”的产权利益人。早在1987年11月，“书隐楼”已被上海市人民政府明确列为“文物保护单位”，每年相关部门均会派员对房屋进行小修小补。据此，政府职能部门显然对“书隐楼”尽到了修缮义务。可是，现实情况是一千多平方米“书隐楼”建筑的整体保护效果却甚微！2002年夏季的暴风雨更令“书隐楼”的西厢房轰然倒塌。“书隐楼”的产权利益人人数众多，却无力承担修缮保护义务，政府职能部门有心却无力，这样的案例在全国不胜枚举！
值得关注的是，我国对城市历史建筑的法律法规已相对完备。1982年，我国出台了针对文物（包含与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代代表性建筑）的《中华人民共和国文物保护法》（以下简称：《文物保护法》），以立法的形式开启了对城市历史建筑的保护与修缮。之后，《中华人民共和国文物保护法实施细则》《中华人民共和国文物保护法实施条例》陆续颁布施行，《文物保护法》亦历经了1991年6月、2002年10月、2007年12月、2013年6月四次修订。与此同时，全国各地接连颁布地方性法规、规章细化城市历史建筑的保护方案。比如：上海早在2002年就发布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，从地方性法规的角度界定了上海市优秀历史建筑的确定及其保护管理的责任。又比如：四川省成都市于2014年11月在全国率先出台了首部地方性政府规章《成都市历史建筑保护办法》，明确了成都市历史建筑保护的范围及职责。纵观其中涉及私产历史建筑的条文，可发现从法律到行政法规，由地方性法规至地方性政府规章，多个层面的立法保护体系已然形成。
据《文物保护法》第21条之规定，“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担”。由此，私产历史建筑的修缮、保养责任人系“该建筑的所有人”，当地人民政府亦有相应的责任与权利。然而，虽然法律法规有规定责任主体，但如何令建筑产权利益人与政府职能部门之间形成合力，切实促使私产历史建筑得到有效保护，存在客观难点！
“保护”难点何在
目前，私产历史建筑的修缮保养，涉及产权、资金等诸多问题。其中争论最多的无疑是“产权归属”及“政府责任”两方面。
难点一：产权归属如何界定
显然，明晰地界定产权是保护历史建筑的关键一步。诚如上海市长宁区华阳社区文化活动中心主任茅青所言，“产权是建筑保护的关键所在。若产权没保护好，保护就失去主体责任。”由于私产历史建筑多数历经了数代人的传承，业主也在氏族间几经变迁，如今的产权利益人可能多达数十人，甚至上百人。且有不少产权利益人身在海外，或者国籍已发生变化，如何在产权人之间达成统一的申请修缮方案值得研究。
据《中华人民共和国物权法》（以下简称：《物权法》）第97条之规定，“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”。据此，私产历史建筑的重大修缮，均需三分之二的按份共有人或者全体共同共有人的同意，才能符合立法本意。这为私产历史建筑的修缮埋下了立法限制的隐患！即便政府或者第三人欲赎买，私产历史建筑的产权利益人亦均需至少达成绝对多数的意见，方能有买卖双方合意的基础。此外，正如上海震旦律师事务所副主任郑琦所言，“目前，私产历史建筑无法进行市场评估，赎买价格协商机制有待形成”。当前对私产历史建筑的专门评估机制未建立，恰恰制约了赎买机制的建立。
难点二：政府责任如何设限
《文物保护法》第21条第2款规定，“对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准”。据此，属地人民政府文物行政部门系私产历史建筑的政府职能部门。另据《文物保护法》第21条第3款之规定，“文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担”。由此，私产历史建筑的修缮、迁移、重建，在立法上应由属地人民政府文物行政部门与私产历史建筑产权利益人协商一致的情况下，委托具有资质的单位进行具体施工。
中国城市发展研究院副院长王小舟认为，“历史建筑的修缮与保护面临着资金短缺的难题。其修缮造价可能比翻新或者仿建的成本高出许多，而这笔资金单纯依靠政府是不可能的。”诚然，资金缺口是老调重弹的顽疾。当前，历史建筑的保养一般不能使用地方性人民政府的文物保护基金，譬如广州市。而目前地方性法规、规章并没统一明确针对历史建筑的专项基金的使用细则。
综上，如何对属地人民政府文物行政部门进行责任设限，在专项修缮基金方面予以扶持，是当前的一大难题。 多渠道护航“私产”历史建筑
确实，单纯依托私产历史建筑的产权利益人或者政府职能部门一方输血，均难以筑牢建筑保护的城墙。正如新加坡国立大学设计与环境学院教授刘少瑜所言，“历史建筑保护如何达到文化价值和经济价值的统一，有赖于各方的努力，需多方共识”。因此，唯有建立多渠道、多路径的保护修缮途径，才能防止制度虚设。
笔者认为：首先，可以建立私产历史建筑的赎买机制。历史建筑固然有其私产特性，但其承载历史文化的属性不容忽视。在上位法《物权法》规定私有产权的同意前提下，是否能通过修改《文物保护法》为私有产权的赎买打开方便之门，通过特别法优于一般法的原则，赋予赎买以生命力，形成真正的破窗效应。正如长宁区华阳社区文化活动中心主任茅青所言：“对私产历史建筑，最好采取赎买的办法，将私有变成公产，更有利于保护。在产权明晰后，可允许新的产权所有人把历史建筑引入旅游业或其他第三产业，培育历史建筑的内在活力，有效分担政府的财政负担。”这样的操作方式可解决大规模历史建筑保护的资金需求，以构建长远保护机制。比如，修建于20世纪30年代的上海马勒别墅，整栋建筑已百疮千孔。幸运的是，上海衡山集团于2001年通过赎买的方式取得了马勒别墅的使用权，后出资人民币2700万元对其进行修缮，并开发成为一座拥有欧式客房的精品酒店，营业利润相当可观。通过此种方式，不仅保护了本就伤痕累累的历史建筑，更能实现历史建筑的潜在商业价值。
其次，可以建立政府的替代修缮机制。在赎买暂未达成一致的情况下，属地人民政府文物行政部门不能缺位。上海市黄浦区第一房屋征收所总经理张国樑认为，“现在有共有产权，你没钱修，国家出钱帮你修，帮你保护，修缮的费用是不是可以转换为股份，或将修缮的费用记录清楚，作为历史保护建筑一直遗留下去。一旦房屋要挪作他用，这些钱就需收回。如果在法律上有支撐，对私产的保护也是有好处的。”因此，产权利益人是保护主体，全然推给政府不尽合理，政府的替代修缮机制亦非无偿。对此，可以借鉴上海“新天地”开发和保护的案例。在开发过程中，黄浦区政府对石库门老居民建筑实施“整旧如旧”，建设成为城市新景观，让古建筑与新建筑融合为一体，创造出新的价值。又比如，目前，广州市已确定478处历史建筑，在保护的同时，这些建筑也面临修缮和活化利用的现实问题。《广州历史文化名城保护条例》修订草案规定，“非国有历史建筑的修缮费用，由保护责任人承担80%，政府补贴20%”；“非国有历史建筑保护责任人承担修缮费用确有困难的，可以向市、区人民政府申请困难补助”，并制定了配套的奖励办法。
再次，可建立第三方（包括政府）介入修缮保护机制。例如，福建有名的文化遗产“永定土楼”。属地政府和当地村民协商达成了旅游开发和收益的分配方案，居民既可在土楼居住生活，又能享受旅游带来的商机。又譬如，福州市区的三坊七巷对历史建筑既非赎买也非强拆，而是安排住户居住至新地方，每年给予一笔可观的租金，将整个三坊七巷综合开发，修复成历史风貌区。这种通过产权的多元化，实现历史建筑保护的情形，值得学习和借鉴……
编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com
私产历史建筑保护的博弈
改革开放至今近40年的高速发展期，城市建设进入快车道，大批高楼大厦平地而起，历史建筑则经历着“消失的阵痛期”。据百度百科数据显示，1978年至2008年，4万余处不可移动文物已在我国消失。这些文物正遭受着修缮不力，因各种商业、市政等因素而被动拆迁的命运。私产历史建筑更面临着产权利益人与政府职能部门之间相互博弈的过程。
近日，上海新闻综合频道报道的明代私家花园日涉园中的组成部分“书隐楼”的保护就是一个典型案例。清末，郭万丰买下了“书隐楼”，其部分后人居住至今。故郭氏后人是“书隐楼”的产权利益人。早在1987年11月，“书隐楼”已被上海市人民政府明确列为“文物保护单位”，每年相关部门均会派员对房屋进行小修小补。据此，政府职能部门显然对“书隐楼”尽到了修缮义务。可是，现实情况是一千多平方米“书隐楼”建筑的整体保护效果却甚微！2002年夏季的暴风雨更令“书隐楼”的西厢房轰然倒塌。“书隐楼”的产权利益人人数众多，却无力承担修缮保护义务，政府职能部门有心却无力，这样的案例在全国不胜枚举！
值得关注的是，我国对城市历史建筑的法律法规已相对完备。1982年，我国出台了针对文物（包含与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代代表性建筑）的《中华人民共和国文物保护法》（以下简称：《文物保护法》），以立法的形式开启了对城市历史建筑的保护与修缮。之后，《中华人民共和国文物保护法实施细则》《中华人民共和国文物保护法实施条例》陆续颁布施行，《文物保护法》亦历经了1991年6月、2002年10月、2007年12月、2013年6月四次修订。与此同时，全国各地接连颁布地方性法规、规章细化城市历史建筑的保护方案。比如：上海早在2002年就发布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，从地方性法规的角度界定了上海市优秀历史建筑的确定及其保护管理的责任。又比如：四川省成都市于2014年11月在全国率先出台了首部地方性政府规章《成都市历史建筑保护办法》，明确了成都市历史建筑保护的范围及职责。纵观其中涉及私产历史建筑的条文，可发现从法律到行政法规，由地方性法规至地方性政府规章，多个层面的立法保护体系已然形成。
据《文物保护法》第21条之规定，“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担”。由此，私产历史建筑的修缮、保养责任人系“该建筑的所有人”，当地人民政府亦有相应的责任与权利。然而，虽然法律法规有规定责任主体，但如何令建筑产权利益人与政府职能部门之间形成合力，切实促使私产历史建筑得到有效保护，存在客观难点！
“保护”难点何在
目前，私产历史建筑的修缮保养，涉及产权、资金等诸多问题。其中争论最多的无疑是“产权归属”及“政府责任”两方面。
难点一：产权归属如何界定
显然，明晰地界定产权是保护历史建筑的关键一步。诚如上海市长宁区华阳社区文化活动中心主任茅青所言，“产权是建筑保护的关键所在。若产权没保护好，保护就失去主体责任。”由于私产历史建筑多数历经了数代人的传承，业主也在氏族间几经变迁，如今的产权利益人可能多达数十人，甚至上百人。且有不少产权利益人身在海外，或者国籍已发生变化，如何在产权人之间达成统一的申请修缮方案值得研究。
据《中华人民共和国物权法》（以下简称：《物权法》）第97条之规定，“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外”。据此，私产历史建筑的重大修缮，均需三分之二的按份共有人或者全体共同共有人的同意，才能符合立法本意。这为私产历史建筑的修缮埋下了立法限制的隐患！即便政府或者第三人欲赎买，私产历史建筑的产权利益人亦均需至少达成绝对多数的意见，方能有买卖双方合意的基础。此外，正如上海震旦律师事务所副主任郑琦所言，“目前，私产历史建筑无法进行市场评估，赎买价格协商机制有待形成”。当前对私产历史建筑的专门评估机制未建立，恰恰制约了赎买机制的建立。
难点二：政府责任如何设限
《文物保护法》第21条第2款规定，“对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准”。据此，属地人民政府文物行政部门系私产历史建筑的政府职能部门。另据《文物保护法》第21条第3款之规定，“文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担”。由此，私产历史建筑的修缮、迁移、重建，在立法上应由属地人民政府文物行政部门与私产历史建筑产权利益人协商一致的情况下，委托具有资质的单位进行具体施工。
中国城市发展研究院副院长王小舟认为，“历史建筑的修缮与保护面临着资金短缺的难题。其修缮造价可能比翻新或者仿建的成本高出许多，而这笔资金单纯依靠政府是不可能的。”诚然，资金缺口是老调重弹的顽疾。当前，历史建筑的保养一般不能使用地方性人民政府的文物保护基金，譬如广州市。而目前地方性法规、规章并没统一明确针对历史建筑的专项基金的使用细则。
综上，如何对属地人民政府文物行政部门进行责任设限，在专项修缮基金方面予以扶持，是当前的一大难题。 多渠道护航“私产”历史建筑
确实，单纯依托私产历史建筑的产权利益人或者政府职能部门一方输血，均难以筑牢建筑保护的城墙。正如新加坡国立大学设计与环境学院教授刘少瑜所言，“历史建筑保护如何达到文化价值和经济价值的统一，有赖于各方的努力，需多方共识”。因此，唯有建立多渠道、多路径的保护修缮途径，才能防止制度虚设。
笔者认为：首先，可以建立私产历史建筑的赎买机制。历史建筑固然有其私产特性，但其承载历史文化的属性不容忽视。在上位法《物权法》规定私有产权的同意前提下，是否能通过修改《文物保护法》为私有产权的赎买打开方便之门，通过特别法优于一般法的原则，赋予赎买以生命力，形成真正的破窗效应。正如长宁区华阳社区文化活动中心主任茅青所言：“对私产历史建筑，最好采取赎买的办法，将私有变成公产，更有利于保护。在产权明晰后，可允许新的产权所有人把历史建筑引入旅游业或其他第三产业，培育历史建筑的内在活力，有效分担政府的财政负担。”这样的操作方式可解决大规模历史建筑保护的资金需求，以构建长远保护机制。比如，修建于20世纪30年代的上海马勒别墅，整栋建筑已百疮千孔。幸运的是，上海衡山集团于2001年通过赎买的方式取得了马勒别墅的使用权，后出资人民币2700万元对其进行修缮，并开发成为一座拥有欧式客房的精品酒店，营业利润相当可观。通过此种方式，不仅保护了本就伤痕累累的历史建筑，更能实现历史建筑的潜在商业价值。
其次，可以建立政府的替代修缮机制。在赎买暂未达成一致的情况下，属地人民政府文物行政部门不能缺位。上海市黄浦区第一房屋征收所总经理张国樑认为，“现在有共有产权，你没钱修，国家出钱帮你修，帮你保护，修缮的费用是不是可以转换为股份，或将修缮的费用记录清楚，作为历史保护建筑一直遗留下去。一旦房屋要挪作他用，这些钱就需收回。如果在法律上有支撐，对私产的保护也是有好处的。”因此，产权利益人是保护主体，全然推给政府不尽合理，政府的替代修缮机制亦非无偿。对此，可以借鉴上海“新天地”开发和保护的案例。在开发过程中，黄浦区政府对石库门老居民建筑实施“整旧如旧”，建设成为城市新景观，让古建筑与新建筑融合为一体，创造出新的价值。又比如，目前，广州市已确定478处历史建筑，在保护的同时，这些建筑也面临修缮和活化利用的现实问题。《广州历史文化名城保护条例》修订草案规定，“非国有历史建筑的修缮费用，由保护责任人承担80%，政府补贴20%”；“非国有历史建筑保护责任人承担修缮费用确有困难的，可以向市、区人民政府申请困难补助”，并制定了配套的奖励办法。
再次，可建立第三方（包括政府）介入修缮保护机制。例如，福建有名的文化遗产“永定土楼”。属地政府和当地村民协商达成了旅游开发和收益的分配方案，居民既可在土楼居住生活，又能享受旅游带来的商机。又譬如，福州市区的三坊七巷对历史建筑既非赎买也非强拆，而是安排住户居住至新地方，每年给予一笔可观的租金，将整个三坊七巷综合开发，修复成历史风貌区。这种通过产权的多元化，实现历史建筑保护的情形，值得学习和借鉴……
编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com