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自1995年我国建立统账结合的企业职工基本养老保险制度以来，养老金制度体系不断完善，制度实现了全覆盖，待遇水平不断提高。然而，面对不断增长的民生需求，对于正进入适度普惠新阶段的中国社会保障来说，养老金制度仍需要进一步改革和完善。
一、我国养老金改革面临的矛盾问题相互交织
（一）养老金改革面临的主要问题
1、养老金收支缺口增大和地区差异显著
在我国养老金制度由现收现付转为部分积累制时，没有明确隐性债务的解决途径，希冀通过提高缴费率来达到制度运行中的自行消化。然而，在人口老龄化、人均预期寿命提高的大背景下，社会统筹账户入不敷出，出现统筹账户挤占个人账户的问题。养老金未实现全国统筹，又进一步放大了不同地区的收支差距。目前，存在大量资金结余的省份大都是人口流入地，这些地区利用大量年轻劳动力流入的窗口期进行征缴扩面，短期内获得丰厚的收入红利，但长期看，不能改变人口年龄结构老化后制度面临的财务失衡风险。由于大量流入的年轻劳动力将在未来10—20年内逐步老化，养老金财务压力可能被骤然放大。
2、个人账户做实试点停滞不前
探索做实个人账户的试点进行了十几年，但截止2011年底，做实的只有2703亿元。2008年金融危机以来，做实改革试点停滞不前，中央已允许个别省份从做实的个人账户中取钱来补足统筹部分所缺的资金。
3、养老金保值增值压力大
国家对个人账户养老金投资实行严格管制，由财政专户管理，只能购买国债和转存银行定期存款，投资渠道单一，个人账户养老金回报率普遍维持低水平。从全国层面看，2011年底，基本养老金累计结存1.9万亿元，其中，90%以上基金资产是银行存款，投资于国债的比例不到10%。十多年来，基本养老金的年均收益率不到2%，同期通货膨胀率为2.14%，实际投资收益为负数。为增强养老金保值增值能力，一些地方如广东省，已将部分基金委托于社保基金理事会管理。
4、双轨制下的待遇差距及企业职工的行政“调待”机制
由于企业和机关事业养老金制度改革不同步，制度模式、待遇计发办法和调整办法都不同，从2001年开始，两个制度间的待遇差距不断扩大，引发了许多社会矛盾。目前，机关事业单位养老金的平均替代率约为80%，大大高于企业职工的约50%。为平衡这一差距，自2002年起，国务院已决定连续13年提高企业退休人员的养老金水平，年均提高幅度为10%。这种行政指令性“调待”方式短期内起到了积极作用，但导致社会对于养老金待遇调整的预期不明确，离散了原有制度设计的收入关联关系，也导致政府必须进行刚性的待遇提高，显著增加财务压力。调整待遇标准计算方式不科学，存在逆向转移支付的可能，对于特定群体调整缺乏公平性，已经导致了在职职工工资与养老金待遇倒挂的问题。
5、统筹层次提高面临多重利益博弈
从1995年开始，国务院多次提出提高养老金统筹层次，但实际进展并不顺利。截止2012年底，全国仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等省实现了基本养老保险基金省级统收统支，绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度。统筹层次的提高，对于养老负担轻的地区来说，意味着部分资金无法自行掌控，而对于养老负担重的地区来说，则意味着一部分财政养老兜底的责任可以不用承担。由于欠发达地区在实行省级统筹时，得到中央财政补助的资金，目前已经实现省级统筹的地方大多属于欠发达地区。为确保养老金的按时足额发放，中央财政从1998年开始建立了养老保险补助制度，补助资金从1998年的20多亿元增加到了2012年的2100亿元，平均增长率达到38%。值得注意的是，在一些经济欠发达、老年人口比重较高的地区，为保证养老金按时足额发放，各级财政按照“谁家的孩子谁抱走”原则分解任务量，使得原来已经提高的统筹层次又逐级降低，成为市级统筹，甚至是县级统筹。
6、缴费率总体较高和地区差异显著
与多数国家比较，我国社会保险费率偏高，给企业和参保者带来了较重负担，影响灵活就业人员参保，促使单位和个人规避缴费。养老保险费率各地差距也较大。截至2011年底，全国实际执行的企业基本养老保险缴费率共有16种标准，最高为22%，最低为10%，有8个省份尚未实现省内费率统一，有的省份标准多达12种。缴费率地区差距造成的一个严重后果是，企业负担不平衡，地区发展机会不公平。中央财政补助金在支撑着分割的养老制度运行，中央财政的补贴实质上是留在了少数几个发达的盈余大省，而其低缴费率一定程度上是由年轻外来务工人员支撑的，这就使得发达地区获得额外的发展红利。相关研究表明：2010年平均每个跨省流动人口为打工地“创造”的养老基金收入为3424元，广东、上海、北京、浙江等省份，外来注入人口因素造成基金结余率上升超过10个百分点。
7、企业年金和个人自愿保障发展滞后
养老金发展长期注重政府，忽视市场，决策层和理论界关注的焦点一直是基本养老保险制度模式及运行情况，对应由市场起作用的企业年金和个人自愿储蓄保障的关注不足。2011年，企业年金覆盖率仅有0.36%，只有不到5%的城镇就业人口参加了企业年金计划。90%以上的企业年金基金来自大型国有企业，中小企业还不到总额的1%。小规模企业尤其是人数少于500人的企业，普遍缺乏企业年金制度。商业养老保险发展规模小，产品重理财、轻保障。
（二）养老金制度改革迫切需要顶层设计
1、养老金改革面临的问题相互交织
在人口老龄化加剧的背景下，养老金收支缺口大，财务风险突显。受统筹层次低的影响，收支缺口和缴费率的地区差距都较为明显。在现有养老金投资管理体制下，基金保值增值面临挑战，使个人账户做实试点难以推进。同时，由于要确保养老金足额按时发放，必须维持较高缴费率，这就使人们用于养老的资金更多集中于基本养老保险，挤占企业年金发展空间。企业年金和职业年金发展滞后，又增加了机关事业单位改革的阻力，增强了行政性“调待”压力。养老金收支缺口的增大、较高的缴费率都与转制成本有关，在解决这一问题上，已有2000年国有股减持的教训，2000年成立全国社保基金理事会，但养老储备资金何时启用仍是未知数。 2、养老金制度自身长期平衡发展的需要
养老金是一个人在不同生命周期和不同代人之间的收入——消费平滑制度，更多地受人口老龄化程度、退休年限、投资收益率等长期因素影响，要经历一个漫长的考验。然而，我国养老金制度的长期平衡需求正在受到一些政策性规定、行政考核等短期因素的影响，威胁制度的可持续发展。如地方政府通过扩面征缴来缓解短期支付压力，增加长期支付风险；养老金保值增值的长期投资需求与短期政治安全考虑之间的矛盾等。
3、地方探索创新的空间日益受限
1997年，城镇职工基本养老保险制度全国统一后，各地原有的实践探索有所消减，地方政府不再具有大规模改革的权力，缺乏制度创新上的积极性，但仍是养老金的运行和管理主体，这就使得养老金的运行和管理涉及中央政府和地方政府的一些深层利益博弈。欠发达地区“搭便车”和发达地区的地方保护主义并存，突出体现在缴费率、统筹层次、基金保值增值等非常具体的问题上，需要中央政府的统筹安排。
二、养老金改革任务的逻辑关联分析
（一）十八届三中全会《决定》提出的养老金改革任务
一是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，这就否定了很多地方实际操作中的混账管理现状，稳定统账结合的基本制度模式并逐渐定型；二是完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制。肯定个人账户制度，改变过去多年提出的“逐步做实个人账户”要求，指出目前个人账户制度存在着缺陷，其实现形式和内容有待完善；三是实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。明确了统账分账管理，养老金自身要与财政保持一定距离，并注重长期精算平衡；四是推进机关事业单位养老保险制度改革。按照统账结合的基本模式，破除养老保险“双轨制”，建立体现机关事业单位特点的职业年金制度；五是整合城乡居民基本养老保险制度；六是建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。以职工和居民收入为基础合理确定社会保障水平，建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制；七是适时适当降低社会保险费率；八是研究制定渐进式延迟退休年龄政策，综合考虑我国人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求，采取与此相适应的渐进式调整延迟退休年龄办法，逐步完善职工退休年龄政策；九是加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营；十是健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度；十一是加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。
（二）养老金制度改革是制度体系的完善和关键变量的调整
养老金制度改革主要任务中，制度模式确定是战略层面的，制度体系完善是战役层面的，关键变量调整是战术层面的。任务一奠定了制度基本模式，坚定了制度信心，其余所有改革任务都以此为基础展开，是战略层面的改革。涉及制度体系完善的改革有任务二、三、四、五、九、十、十一。其中任务五、任务十一是增量改革，推进城乡统一制度建设，是出于城乡居民公平社保权利的要求；发展企业年金、职业年金和商业保险是为提高制度的可持续性。任务二、三、四、九、十更多是存量改革。任务六、七、八是在制度体系下的关键变量调整，适时适当降低社会保障费率可以为多支柱体系发展让渡空间，也可以平衡不同地区的缴费负担，降低企业用工成本；渐进式延迟退休年龄可以激励缴费，降低当期支出，有利于缓解支出压力；科学合理的待遇调整机制可以使退休人员公平享受经济社会发展成果，也有利于平衡不同群体利益矛盾。
（三）养老金制度改革主要任务间的相互关系
养老金制度各项改革任务是紧密联系、相互交融的，任何一项改革举措都可能对其他改革产生影响，同时又需要其他改革协同配合。
第一，如何完善个人账户制度决定了基金管理体制改革的方向和财政投入的责任界定。如果采用“现收现付的名义账户制”，在人口老龄化背景下，可以有多少资金用于投资运营存在不确定性。若将企业和个人缴费全部纳入个人账户来投资运营，实质上是改变了统账结合的制度模式。若只将现有8%个人缴费形成的个人账户基金投资运营，国家还需要设定一个保底利率，相当于国家承担最终责任，这都影响基金投资管理运营的模式和社会保障财政投入制度。如果 “做实个人账户”，基金投资管理需要在做实基础上才能运行，面临两个问题：一是做实资金的财政压力；二是基金投资运营的风险，在国家强制建立的养老保险制度下，需要财政兜底责任。
第二，降低社会保险费率要以基础养老金全国统筹为条件，将推进企业年金快速发展。在现有企业职工基本养老保险制度企业缴费20%、个人缴费8%的情况下，仍有很多地方出现收支缺口，降低社会保险费率将使收支缺口进一步扩大。由于收支缺口地区差距明显，在大数法则作用下，提高统筹层次将在全国范围统筹调剂使用养老金，平衡收支缺口差距，据相关测算，基础养老金全国统筹将使养老保险缴费率下降10个百分点。缴费率的下降也会让渡企业年金发展空间。
第三，机关事业单位养老金制度改革的顺利推进要求建立职业年金制度，在此基础上才能建立健全兼顾各类人员的社保待遇调整机制。机关事业单位养老金制度要统一进行改革，但不能够削高补低，降低机关事业单位人员的退休金水平向企业看齐，那样的改革注定难以成功。因此，需要明确改革的目标模式是建立统账结合的养老金制度，并建立职业年金制度。目前我国现行养老金体系面临的最大不公平问题是机关事业和企业人员间养老待遇差距问题，建立健全合理兼顾各类人员的社保待遇确定和正常调整机制，重点是保持合理的机关事业和企业职工养老金待遇差距，逐步提高企业职工养老金水平。
三、养老金改革任务的配套关系分析
（一）需要配套条件的改革
在现有制度不变的基础上，实现基础养老金全国统筹才能为降低社会保险费率提供条件，也只有降低了费率，企业年金发展空间才会增大，才可能为机关事业单位养老金制度改为统账结合模式奠定条件，当然，也可以为机关事业单位人员优先建立职业年金制度，保障改革后的待遇水平不降低，但这会使双轨制带来的不公平问题更为突出，影响第六项改革任务的实现。机关事业养老金制度改革后，才可能在不同人群间建立合理的社保待遇确定和调整机制。 （二）相互影响制约的改革
完善个人账户的方向确定需要考虑基金投资管理运营和财政投入，而个人账户的发展方向也对未来的个人账户基金投资管理和财政投入产生重要影响。
（三）相对独立的改革事项
整合城乡居民基本养老保险制度和渐进式延迟退休年龄是相对独立的改革事项，一个是增量改革，一个是关键变量的调整，不需要更多的其他改革的配合即可完成。
四、养老金改革任务的可行性分析
从养老金改革实践进展及面临的主要障碍出发，分析养老金制度改革主要任务的可行性（见表1）。
五、养老金改革的重点和优先序
养老金制度改革应以牵扯性大、群众普遍关注和见效性的改革作为突破口和重点：一是实现基础养老金全国统筹。这是各项改革任务的逻辑起点，对其他改革任务的牵扯性大，且可很大程度上增进制度的公平性。二是机关事业单位养老金制度改革。这是群众关注的养老金重大公平问题，它可以成为倒逼养老金制度深化改革的楔子，既可使企业职工受益，又可促进建立多层次的养老保障体系，提高制度的公平性和可持续性。三是整合城乡居民基本养老保险。这是促进城乡社保公平发展的重要改革事项，且是相对独立的改革事项，见效快并已开始实施。
（一）“一步到位”实现基础养老金全国统筹
基础养老金全国统筹不需要从市、县级统筹到省级统筹再到全国统筹的步伐，可“一步到位”实现全国统筹。一是以基础养老金全国统收统支为核心，实现制度统一化，包括：统一缴费基数计算口径，统一企业缴费率，统一征缴收入，统一待遇支付，统一制度运行规范与监管，统一经办机制与信息系统。二是实行统账分离并平行运行。企业缴费全部纳入社会统筹账户，社会统筹账户基金归国家统一管理，采取现收现付财务模式，提升制度在不同地区、不同人群、不同代际间的共济性。养老金制度转轨带来的隐性债务可通过社会统筹账户在发展中逐步解决。三是在对一定时期内收支状况进行精算平衡分析基础上，确定统一的企业缴费率，可确定在12%—20%之间。四是明确中央政府为责任本位并实行全额预算管理。缴费形成的社会统筹账户不足于当期发放时，由中央财政补贴解决。五是明确历史结余和亏损的处理方式。实行新旧财务分离，在全国统筹前已经积累的养老保险基金均明确为地方所有，凡是全国统筹之日前出现的收支亏空，由中央、省级政府与地方政府按照一定比例分担。六是构建适应全国统筹的垂直管理体制。设置具有独立法人地位的国家养老保险总局，全面负责经办基础养老保险日常业务与基金管理工作。将现有各省市社会保险经办机构中的养老保险经办任务和人员的一部分独立出来，建立国家养老保险地区分局。
需要注意的是，全国统筹不是万能良药，它可以为适时适当降低缴费率奠定基础，有利于缩减不同地区的养老金收支缺口，有利于推动实现统账分离管理，但它无法降低未来的支付压力，仍需要完善个人账户制度设计来共同防范老龄风险。从完成这一改革的障碍来看，重在打破利益格局，需要将基础养老金全国统筹与完善个人账户制度相结合，调动地方积极性。
（二）做实做小个人账户，在中央与地方政府间分账管理
如何完善个人账户制度？是采取“名义账户”还是“逐步做实账户”？判断的依据在于哪种形式有利于“健全多缴多得激励机制，确保参保人权益”。
表2从一般意义上对两种方案的优劣进行比较，不同方案的具体效应如何还取决于制度设计。在现有统账结合制度模式不变的情况下，做实个人账户存在的困难，一方面是资金问题，即使是分期做实，给中央和地方的财务压力也很大；另一方面，中央和地方政府缺少做实的动机。现有养老金投资管理体制下，做实基金大部分只能存入银行，且对做实的地方，中央没有明确的激励措施，地方政府缺乏做实动力。对于中央政府来说，做实个人账户是制度“补漏”，在短期政治生态下做实动力也不足。
针对这些问题，本文主张做实做小个人账户，需要的制度配套设计有：一是完善多缴多得的激励机制，国家规定最低强制个人缴费率下限和上限，近期可规定下限为3%，上限不超过8%，具体费率由省级政府在全省范围内统一确定。远期可适当放宽上限费率，鼓励多缴多得。二是解决做实的资金问题，吸收各地做实个人账户试点经验教训，统筹账户和个人账户进行分账管理，个人账户本就是个人缴费形成，完全可当期做实。三是完善做实的动力机制，在中央和地方政府间进行分权，由各省区政府负责进行个人账户基金的管理运营。四是统一规定个人账户基金投资回报率，以便为个人账户所有者提供公平、稳定的安全预期。五是改革养老金投资管理制度，进行市场化、多元化投资运营，投资风险由地方政府承担，调动地方政府积极性，同时完善实账运营、投资收益、受托人管理等问题。
在以上政策组合下，做实做小个人账户的优势有：一是做小个人账户的当期财务压力小；二是与现有各地做小做实改革试点可以有效衔接；三是与财政保持一定距离，完善多缴多得机制；四是调动地方政府积极性，给地方政府足够的作为空间。因此，做小做实个人账户是完善个人账户制度的一个较为明智的政策选择。
（三）统一推进机关事业单位养老保险制度改革
构建基本养老保险+职业年金+年功年金体系，其中，基本养老保险宜定位为与职工基本养老保险制度相对应，实行统账结合模式，实行同样的筹资标准与责任分担机制，采取同样的待遇调整办法或增长机制，以实现基本养老保险制度的统一。职业年金是对基本养老保险的补充。年功年金可以视为国家对公职人员的褒奖与廉政保证金，即根据公职人员为国家服务的年限计算，在退休时一次性计发，但中途丧失公职人员资格或者因贪污腐败而被处理的公职人员不得享受此项待遇。为减少转轨成本，完全可以采取“新人新办法，老人老办法”，设置一个时间节点，将该结点以后新参加工作的所有人员都参加企业职工养老保险制度，结点之前参加工作的所有公职人员都是“老人”，仍保留原制度安排。同时，灵活制度设计，鼓励“老人”参加新制度，以缩短制度过渡期。
（张璐琴，国家发展改革委体管所副研究员）
一、我国养老金改革面临的矛盾问题相互交织
（一）养老金改革面临的主要问题
1、养老金收支缺口增大和地区差异显著
在我国养老金制度由现收现付转为部分积累制时，没有明确隐性债务的解决途径，希冀通过提高缴费率来达到制度运行中的自行消化。然而，在人口老龄化、人均预期寿命提高的大背景下，社会统筹账户入不敷出，出现统筹账户挤占个人账户的问题。养老金未实现全国统筹，又进一步放大了不同地区的收支差距。目前，存在大量资金结余的省份大都是人口流入地，这些地区利用大量年轻劳动力流入的窗口期进行征缴扩面，短期内获得丰厚的收入红利，但长期看，不能改变人口年龄结构老化后制度面临的财务失衡风险。由于大量流入的年轻劳动力将在未来10—20年内逐步老化，养老金财务压力可能被骤然放大。
2、个人账户做实试点停滞不前
探索做实个人账户的试点进行了十几年，但截止2011年底，做实的只有2703亿元。2008年金融危机以来，做实改革试点停滞不前，中央已允许个别省份从做实的个人账户中取钱来补足统筹部分所缺的资金。
3、养老金保值增值压力大
国家对个人账户养老金投资实行严格管制，由财政专户管理，只能购买国债和转存银行定期存款，投资渠道单一，个人账户养老金回报率普遍维持低水平。从全国层面看，2011年底，基本养老金累计结存1.9万亿元，其中，90%以上基金资产是银行存款，投资于国债的比例不到10%。十多年来，基本养老金的年均收益率不到2%，同期通货膨胀率为2.14%，实际投资收益为负数。为增强养老金保值增值能力，一些地方如广东省，已将部分基金委托于社保基金理事会管理。
4、双轨制下的待遇差距及企业职工的行政“调待”机制
由于企业和机关事业养老金制度改革不同步，制度模式、待遇计发办法和调整办法都不同，从2001年开始，两个制度间的待遇差距不断扩大，引发了许多社会矛盾。目前，机关事业单位养老金的平均替代率约为80%，大大高于企业职工的约50%。为平衡这一差距，自2002年起，国务院已决定连续13年提高企业退休人员的养老金水平，年均提高幅度为10%。这种行政指令性“调待”方式短期内起到了积极作用，但导致社会对于养老金待遇调整的预期不明确，离散了原有制度设计的收入关联关系，也导致政府必须进行刚性的待遇提高，显著增加财务压力。调整待遇标准计算方式不科学，存在逆向转移支付的可能，对于特定群体调整缺乏公平性，已经导致了在职职工工资与养老金待遇倒挂的问题。
5、统筹层次提高面临多重利益博弈
从1995年开始，国务院多次提出提高养老金统筹层次，但实际进展并不顺利。截止2012年底，全国仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等省实现了基本养老保险基金省级统收统支，绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度。统筹层次的提高，对于养老负担轻的地区来说，意味着部分资金无法自行掌控，而对于养老负担重的地区来说，则意味着一部分财政养老兜底的责任可以不用承担。由于欠发达地区在实行省级统筹时，得到中央财政补助的资金，目前已经实现省级统筹的地方大多属于欠发达地区。为确保养老金的按时足额发放，中央财政从1998年开始建立了养老保险补助制度，补助资金从1998年的20多亿元增加到了2012年的2100亿元，平均增长率达到38%。值得注意的是，在一些经济欠发达、老年人口比重较高的地区，为保证养老金按时足额发放，各级财政按照“谁家的孩子谁抱走”原则分解任务量，使得原来已经提高的统筹层次又逐级降低，成为市级统筹，甚至是县级统筹。
6、缴费率总体较高和地区差异显著
与多数国家比较，我国社会保险费率偏高，给企业和参保者带来了较重负担，影响灵活就业人员参保，促使单位和个人规避缴费。养老保险费率各地差距也较大。截至2011年底，全国实际执行的企业基本养老保险缴费率共有16种标准，最高为22%，最低为10%，有8个省份尚未实现省内费率统一，有的省份标准多达12种。缴费率地区差距造成的一个严重后果是，企业负担不平衡，地区发展机会不公平。中央财政补助金在支撑着分割的养老制度运行，中央财政的补贴实质上是留在了少数几个发达的盈余大省，而其低缴费率一定程度上是由年轻外来务工人员支撑的，这就使得发达地区获得额外的发展红利。相关研究表明：2010年平均每个跨省流动人口为打工地“创造”的养老基金收入为3424元，广东、上海、北京、浙江等省份，外来注入人口因素造成基金结余率上升超过10个百分点。
7、企业年金和个人自愿保障发展滞后
养老金发展长期注重政府，忽视市场，决策层和理论界关注的焦点一直是基本养老保险制度模式及运行情况，对应由市场起作用的企业年金和个人自愿储蓄保障的关注不足。2011年，企业年金覆盖率仅有0.36%，只有不到5%的城镇就业人口参加了企业年金计划。90%以上的企业年金基金来自大型国有企业，中小企业还不到总额的1%。小规模企业尤其是人数少于500人的企业，普遍缺乏企业年金制度。商业养老保险发展规模小，产品重理财、轻保障。
（二）养老金制度改革迫切需要顶层设计
1、养老金改革面临的问题相互交织
在人口老龄化加剧的背景下，养老金收支缺口大，财务风险突显。受统筹层次低的影响，收支缺口和缴费率的地区差距都较为明显。在现有养老金投资管理体制下，基金保值增值面临挑战，使个人账户做实试点难以推进。同时，由于要确保养老金足额按时发放，必须维持较高缴费率，这就使人们用于养老的资金更多集中于基本养老保险，挤占企业年金发展空间。企业年金和职业年金发展滞后，又增加了机关事业单位改革的阻力，增强了行政性“调待”压力。养老金收支缺口的增大、较高的缴费率都与转制成本有关，在解决这一问题上，已有2000年国有股减持的教训，2000年成立全国社保基金理事会，但养老储备资金何时启用仍是未知数。 2、养老金制度自身长期平衡发展的需要
养老金是一个人在不同生命周期和不同代人之间的收入——消费平滑制度，更多地受人口老龄化程度、退休年限、投资收益率等长期因素影响，要经历一个漫长的考验。然而，我国养老金制度的长期平衡需求正在受到一些政策性规定、行政考核等短期因素的影响，威胁制度的可持续发展。如地方政府通过扩面征缴来缓解短期支付压力，增加长期支付风险；养老金保值增值的长期投资需求与短期政治安全考虑之间的矛盾等。
3、地方探索创新的空间日益受限
1997年，城镇职工基本养老保险制度全国统一后，各地原有的实践探索有所消减，地方政府不再具有大规模改革的权力，缺乏制度创新上的积极性，但仍是养老金的运行和管理主体，这就使得养老金的运行和管理涉及中央政府和地方政府的一些深层利益博弈。欠发达地区“搭便车”和发达地区的地方保护主义并存，突出体现在缴费率、统筹层次、基金保值增值等非常具体的问题上，需要中央政府的统筹安排。
二、养老金改革任务的逻辑关联分析
（一）十八届三中全会《决定》提出的养老金改革任务
一是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，这就否定了很多地方实际操作中的混账管理现状，稳定统账结合的基本制度模式并逐渐定型；二是完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制。肯定个人账户制度，改变过去多年提出的“逐步做实个人账户”要求，指出目前个人账户制度存在着缺陷，其实现形式和内容有待完善；三是实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。明确了统账分账管理，养老金自身要与财政保持一定距离，并注重长期精算平衡；四是推进机关事业单位养老保险制度改革。按照统账结合的基本模式，破除养老保险“双轨制”，建立体现机关事业单位特点的职业年金制度；五是整合城乡居民基本养老保险制度；六是建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。以职工和居民收入为基础合理确定社会保障水平，建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制；七是适时适当降低社会保险费率；八是研究制定渐进式延迟退休年龄政策，综合考虑我国人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求，采取与此相适应的渐进式调整延迟退休年龄办法，逐步完善职工退休年龄政策；九是加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营；十是健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度；十一是加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。
（二）养老金制度改革是制度体系的完善和关键变量的调整
养老金制度改革主要任务中，制度模式确定是战略层面的，制度体系完善是战役层面的，关键变量调整是战术层面的。任务一奠定了制度基本模式，坚定了制度信心，其余所有改革任务都以此为基础展开，是战略层面的改革。涉及制度体系完善的改革有任务二、三、四、五、九、十、十一。其中任务五、任务十一是增量改革，推进城乡统一制度建设，是出于城乡居民公平社保权利的要求；发展企业年金、职业年金和商业保险是为提高制度的可持续性。任务二、三、四、九、十更多是存量改革。任务六、七、八是在制度体系下的关键变量调整，适时适当降低社会保障费率可以为多支柱体系发展让渡空间，也可以平衡不同地区的缴费负担，降低企业用工成本；渐进式延迟退休年龄可以激励缴费，降低当期支出，有利于缓解支出压力；科学合理的待遇调整机制可以使退休人员公平享受经济社会发展成果，也有利于平衡不同群体利益矛盾。
（三）养老金制度改革主要任务间的相互关系
养老金制度各项改革任务是紧密联系、相互交融的，任何一项改革举措都可能对其他改革产生影响，同时又需要其他改革协同配合。
第一，如何完善个人账户制度决定了基金管理体制改革的方向和财政投入的责任界定。如果采用“现收现付的名义账户制”，在人口老龄化背景下，可以有多少资金用于投资运营存在不确定性。若将企业和个人缴费全部纳入个人账户来投资运营，实质上是改变了统账结合的制度模式。若只将现有8%个人缴费形成的个人账户基金投资运营，国家还需要设定一个保底利率，相当于国家承担最终责任，这都影响基金投资管理运营的模式和社会保障财政投入制度。如果 “做实个人账户”，基金投资管理需要在做实基础上才能运行，面临两个问题：一是做实资金的财政压力；二是基金投资运营的风险，在国家强制建立的养老保险制度下，需要财政兜底责任。
第二，降低社会保险费率要以基础养老金全国统筹为条件，将推进企业年金快速发展。在现有企业职工基本养老保险制度企业缴费20%、个人缴费8%的情况下，仍有很多地方出现收支缺口，降低社会保险费率将使收支缺口进一步扩大。由于收支缺口地区差距明显，在大数法则作用下，提高统筹层次将在全国范围统筹调剂使用养老金，平衡收支缺口差距，据相关测算，基础养老金全国统筹将使养老保险缴费率下降10个百分点。缴费率的下降也会让渡企业年金发展空间。
第三，机关事业单位养老金制度改革的顺利推进要求建立职业年金制度，在此基础上才能建立健全兼顾各类人员的社保待遇调整机制。机关事业单位养老金制度要统一进行改革，但不能够削高补低，降低机关事业单位人员的退休金水平向企业看齐，那样的改革注定难以成功。因此，需要明确改革的目标模式是建立统账结合的养老金制度，并建立职业年金制度。目前我国现行养老金体系面临的最大不公平问题是机关事业和企业人员间养老待遇差距问题，建立健全合理兼顾各类人员的社保待遇确定和正常调整机制，重点是保持合理的机关事业和企业职工养老金待遇差距，逐步提高企业职工养老金水平。
三、养老金改革任务的配套关系分析
（一）需要配套条件的改革
在现有制度不变的基础上，实现基础养老金全国统筹才能为降低社会保险费率提供条件，也只有降低了费率，企业年金发展空间才会增大，才可能为机关事业单位养老金制度改为统账结合模式奠定条件，当然，也可以为机关事业单位人员优先建立职业年金制度，保障改革后的待遇水平不降低，但这会使双轨制带来的不公平问题更为突出，影响第六项改革任务的实现。机关事业养老金制度改革后，才可能在不同人群间建立合理的社保待遇确定和调整机制。 （二）相互影响制约的改革
完善个人账户的方向确定需要考虑基金投资管理运营和财政投入，而个人账户的发展方向也对未来的个人账户基金投资管理和财政投入产生重要影响。
（三）相对独立的改革事项
整合城乡居民基本养老保险制度和渐进式延迟退休年龄是相对独立的改革事项，一个是增量改革，一个是关键变量的调整，不需要更多的其他改革的配合即可完成。
四、养老金改革任务的可行性分析
从养老金改革实践进展及面临的主要障碍出发，分析养老金制度改革主要任务的可行性（见表1）。
五、养老金改革的重点和优先序
养老金制度改革应以牵扯性大、群众普遍关注和见效性的改革作为突破口和重点：一是实现基础养老金全国统筹。这是各项改革任务的逻辑起点，对其他改革任务的牵扯性大，且可很大程度上增进制度的公平性。二是机关事业单位养老金制度改革。这是群众关注的养老金重大公平问题，它可以成为倒逼养老金制度深化改革的楔子，既可使企业职工受益，又可促进建立多层次的养老保障体系，提高制度的公平性和可持续性。三是整合城乡居民基本养老保险。这是促进城乡社保公平发展的重要改革事项，且是相对独立的改革事项，见效快并已开始实施。
（一）“一步到位”实现基础养老金全国统筹
基础养老金全国统筹不需要从市、县级统筹到省级统筹再到全国统筹的步伐，可“一步到位”实现全国统筹。一是以基础养老金全国统收统支为核心，实现制度统一化，包括：统一缴费基数计算口径，统一企业缴费率，统一征缴收入，统一待遇支付，统一制度运行规范与监管，统一经办机制与信息系统。二是实行统账分离并平行运行。企业缴费全部纳入社会统筹账户，社会统筹账户基金归国家统一管理，采取现收现付财务模式，提升制度在不同地区、不同人群、不同代际间的共济性。养老金制度转轨带来的隐性债务可通过社会统筹账户在发展中逐步解决。三是在对一定时期内收支状况进行精算平衡分析基础上，确定统一的企业缴费率，可确定在12%—20%之间。四是明确中央政府为责任本位并实行全额预算管理。缴费形成的社会统筹账户不足于当期发放时，由中央财政补贴解决。五是明确历史结余和亏损的处理方式。实行新旧财务分离，在全国统筹前已经积累的养老保险基金均明确为地方所有，凡是全国统筹之日前出现的收支亏空，由中央、省级政府与地方政府按照一定比例分担。六是构建适应全国统筹的垂直管理体制。设置具有独立法人地位的国家养老保险总局，全面负责经办基础养老保险日常业务与基金管理工作。将现有各省市社会保险经办机构中的养老保险经办任务和人员的一部分独立出来，建立国家养老保险地区分局。
需要注意的是，全国统筹不是万能良药，它可以为适时适当降低缴费率奠定基础，有利于缩减不同地区的养老金收支缺口，有利于推动实现统账分离管理，但它无法降低未来的支付压力，仍需要完善个人账户制度设计来共同防范老龄风险。从完成这一改革的障碍来看，重在打破利益格局，需要将基础养老金全国统筹与完善个人账户制度相结合，调动地方积极性。
（二）做实做小个人账户，在中央与地方政府间分账管理
如何完善个人账户制度？是采取“名义账户”还是“逐步做实账户”？判断的依据在于哪种形式有利于“健全多缴多得激励机制，确保参保人权益”。
表2从一般意义上对两种方案的优劣进行比较，不同方案的具体效应如何还取决于制度设计。在现有统账结合制度模式不变的情况下，做实个人账户存在的困难，一方面是资金问题，即使是分期做实，给中央和地方的财务压力也很大；另一方面，中央和地方政府缺少做实的动机。现有养老金投资管理体制下，做实基金大部分只能存入银行，且对做实的地方，中央没有明确的激励措施，地方政府缺乏做实动力。对于中央政府来说，做实个人账户是制度“补漏”，在短期政治生态下做实动力也不足。
针对这些问题，本文主张做实做小个人账户，需要的制度配套设计有：一是完善多缴多得的激励机制，国家规定最低强制个人缴费率下限和上限，近期可规定下限为3%，上限不超过8%，具体费率由省级政府在全省范围内统一确定。远期可适当放宽上限费率，鼓励多缴多得。二是解决做实的资金问题，吸收各地做实个人账户试点经验教训，统筹账户和个人账户进行分账管理，个人账户本就是个人缴费形成，完全可当期做实。三是完善做实的动力机制，在中央和地方政府间进行分权，由各省区政府负责进行个人账户基金的管理运营。四是统一规定个人账户基金投资回报率，以便为个人账户所有者提供公平、稳定的安全预期。五是改革养老金投资管理制度，进行市场化、多元化投资运营，投资风险由地方政府承担，调动地方政府积极性，同时完善实账运营、投资收益、受托人管理等问题。
在以上政策组合下，做实做小个人账户的优势有：一是做小个人账户的当期财务压力小；二是与现有各地做小做实改革试点可以有效衔接；三是与财政保持一定距离，完善多缴多得机制；四是调动地方政府积极性，给地方政府足够的作为空间。因此，做小做实个人账户是完善个人账户制度的一个较为明智的政策选择。
（三）统一推进机关事业单位养老保险制度改革
构建基本养老保险+职业年金+年功年金体系，其中，基本养老保险宜定位为与职工基本养老保险制度相对应，实行统账结合模式，实行同样的筹资标准与责任分担机制，采取同样的待遇调整办法或增长机制，以实现基本养老保险制度的统一。职业年金是对基本养老保险的补充。年功年金可以视为国家对公职人员的褒奖与廉政保证金，即根据公职人员为国家服务的年限计算，在退休时一次性计发，但中途丧失公职人员资格或者因贪污腐败而被处理的公职人员不得享受此项待遇。为减少转轨成本，完全可以采取“新人新办法，老人老办法”，设置一个时间节点，将该结点以后新参加工作的所有人员都参加企业职工养老保险制度，结点之前参加工作的所有公职人员都是“老人”，仍保留原制度安排。同时，灵活制度设计，鼓励“老人”参加新制度，以缩短制度过渡期。
（张璐琴，国家发展改革委体管所副研究员）