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对于存量划拨土地使用权，除了公共产品用地，都必须实行产权市场化的改革，将不具有自由的转让权的划拨土地使用权转化为具有自由的转让权的土地使用权。在划拨土地使用权的市场化过程中，中央政府、地方政府(土地所有者)和划拨土地使用权占有者都企图通过划拨土地使用权的市场化获得更多收益，三方的收益实际上是对同一潜在收益的分割，三方利益目标具有冲突性，因而划拨土地使用权市场化的制度变迁的路径取决于各自的谈判能力，是三方博弃的结果。现行的制度安排，使那些厌恶风险或风险中性的划拨土地使用权占有者倾向于进入公开土地市场交易或继