时隔14年，《土地管理法》即将再度修订。
　　在新的土地管理法修正案草案中，非农建设用地不再“必须国有”。符合规定的集体经营性建设用地可以不经征收，直接进入市场。
　　土地是财富之母，新一轮土地改革自然吸引了社会各界的关注。一时间，质疑声与叫好声一齐涌现出来：新一轮土改会冲击房地产市场吗？会给农民带来巨额收入吗？更让人担忧的一种声音是，农村集体土地入市，特别是宅基地入市，会给城市带来贫民窟吗？
　　带着这些疑问，《南风窗》记者专访了中国人民大学经济学院教授刘守英。刘守英教授一直是农村集体土地入市改革的积极推动者，他也曾担任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长。学者与政府智囊的双重视角下，他对本轮土地改革有着怎样的解读？外界的质疑与猜测他又将如何回应呢？

土地改革不能理想主义

　　南风窗：土地管理法修正案草案正面向公众征求意见。其中，集体经营性建设用地入市改革最受关注，这项改革是要解决什么问题？
　　刘守英：当前中国土地征收的范围太宽了。按照法律规定，政府只能征收公益性用途的土地。但实际情况是，所有的集体土地都要先通过征收变成国有土地，才能从事非农经济活动，这对农民从事非农产业是一个制度上的制约。农村有很多跟农业相关的非农经营活动，它是乡村特点的，比较分散，比如农民想做一个加工厂，要一个晒谷子、放设备的地方，可我们的土地制度连这个都不允许。这搞得农村一点用地权都没有，要把农村“憋死了”。
　　过度征地对国民经济的负面效应也在凸显。过去四十年里，土地是中国经济的发动机，中国的快速城市化、工业化都离不开当前这套土地制度。但运行了四十年，有些制度安排的内在缺陷逐渐显现出来，以地谋发展的模式很难再持续了。比如征地成本越来越高，而征地补偿却引发了许多社会矛盾，土地融资更导致了地方政府的债务风险。
　　这轮土地改革的核心在于，拓宽农地进入非农市场的路径，打破政府对土地市场的垄断。征收是一种方式，集体土地直接入市是另一种，后者更能体现集体土地进入市场的权利平等，也可以避免很多社会问题。
　　南风窗：既然土地改革的目标是集体建设用地与国有建设用地“同地同權同价”，那为什么要将范围限定在“经营性”建设用地？
　　刘守英：的确有学者提倡“一步到位”：只要符合规划和用途管制，所有集体土地都能入市。这我不同意。道理很简单，土地征收制度不是这么容易就能废掉的。土地出让和土地融资是地方政府重要的收入来源，说白了，地方政府还要靠卖地过日子，一下子取消地方政府的征收权，城市还怎么发展？
　　改革得有步骤，不能理想主义。学者是做研究的，他们的观点可以很彻底，但严格来讲，我不是一个纯学者。做改革方案和写学术文章是两回事，设计改革路径需要考虑到可能的成本和风险，要让各种力量互动，看看哪一个方案的震荡更小，风险更小。
　　当然了，我反对“一步到位”，也反对停滞不前。改革应该朝着一个大方向往前走，不能原地踏步。很多人把集体经营性建设用地等同于乡镇企业用地，这就是停滞，这是不对的。
　　南风窗：哪些土地该算作集体经营性建设用地，这的确是争议的焦点。
　　刘守英：当前集体建设用地分为三类，宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地。有学者认为，宅基地不是经营性建设用地，公共空间是公益性用途，也不是经营性的，那就剩下以前搞乡镇企业的这点土地。
　　但在实际操作中，这三者是很难区分的。比如在城乡接合部，虽然这块土地是宅基地，但农民都把房子出租了，这是不是在经营呢？公共空间也是，有的村部盖了四层小楼，村干部在四楼办公，下面三层都租出去做商铺，土地的实际用途早就是经营性的了。

许多内陆地区根本就没有乡镇企业，而沿海地区的乡镇企业用地实质上已经入市了。如果把改革范围限制到这么小，那就是假改革、不改革！

　　说明一个道理，在法律规定之外，还有市场需求。如果一个地方对于土地的需求很活跃，尽管制度规定土地不能出租，但事实上还是在出租。所以特别需要重视的是，这轮土地改革中讲到的“经营性建设用地”，指的不只是乡镇企业用地，否则改革的力度就太小了。许多内陆地区根本就没有乡镇企业，而沿海地区的乡镇企业用地实质上已经入市了。如果把改革范围限制到这么小，那就是假改革、不改革！

改革的合理预期

　　南风窗：那判断一块集体建设用地能否入市的标准是什么呢？或者说，到底什么样的土地才是“经营性建设用地”？
　　刘守英：现在的一个办法是，乡村地区实际处于经营状态的建设用地都算作经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，都能入市。这里包括乡镇企业用地，也包括物流、市场、仓储用地，这样改革的范围就大多了。
　　南风窗：可是这类土地是在动态变化的，一些本来不在经营的建设用地，也可以变为经营状态并且跟着入市了。
　　刘守英：这个问题的确存在，所以这轮土地改革针对的只是存量部分。有几项工作要做在集体建设用地入市前面，比如要先把新增的集体建设用地卡住，同时把村庄的规模卡住，保证不能侵占耕地；这之后还要修乡村的规划，以县为单位，看看未来哪些村庄是要归并集中的，哪些可能会慢慢消失，还有哪些地方要放产业。
　　规划定下来以后，有多少集体建设用地可以做公共部分，有多少是宅基地，多少可以上市，就很清楚了。这样才能操作，不然集体经营性建设用地这个概念本身没法界定。
　　南风窗：这是否意味着这次土地改革的落地不会那么快？ 　　刘守英：的确不会很快。现在还有一些问题没说清楚，比如空间规划管制到底是什么意思，比如宅基地、公益性用地变成经营性建设用地的防火墙怎么设置，这些都要有制度安排。这些事情还没捋清，与其这样还不如慢一点。
　　有些人很着急，希望通过大刀阔斧的土地改革给经济增长带来一些机会，这是不可能的，这种预期一定不要有。土地改革其实是理顺关系，让板结的农村结构松动一些，农村更有活力。
　　南风窗：外界对这轮改革的预期确实很高，不过也有许多担忧。
　　刘守英：有人说这轮改革会冲击城市用地，还有人说它会给农民换来巨额收入，这都是不对的，土地改革的目标不是这些。这次改革之后，距离城市较远的农村可以满足经济活动的用地需求，但这并不是爆炸性的，不是要把农村都变成高楼大厦，变成工业园区。入市的集体土地主要还是集中在城郊，因为城郊土地的使用价值更高。

涨价归公

　　南风窗：城郊土地的使用价值高，也意味着土地入市会带来高额的土地出让金。集体建设用地入市后，土地溢价该怎么分配呢？
　　刘守英：增值部分该给农民还是给政府呢？回答这个问题之前，还是要先弄清楚土地为什么会涨价。
　　这里牵涉到四个因素。第一是农民的所有权。要给农民一个认定，到底土地值多少钱。我们原来的算法是，征地补偿不超过土地年产值的30倍，但农民肯定不认可。第二个是规划，从原来的农地变成了住房商业用地，用途变了，土地的价值差别是很大的。第三个是基础设施建设。第四是人口的聚集。
　　土地增值的部分就要在这四个因素之间平衡，不存在全给政府或者全给农民的情况。尤其规划这部分并不是政府的功劳，收益不应该由政府获得，应该“涨价归公”。
　　我的想法是，由政府出面与农民谈。假设有100亩土地，要让地价涨起来，道路、基础设施都得做好，这些钱当然应该从土地中获得。农民是能够理解的，没有配套设施，土地不可能这么值钱。所以他们愿意拿出部分土地，比如说20亩，用作道路和公共空间；有了修路的土地，还需要修路的资金，那就再跟农民谈，再拿30亩土地出来售卖，那建设基础设施的钱也就来了。
　　结果是，路修好了，基础设施的钱有了，这个地区的规划也实施了。从农民角度来讲，原来的100亩土地，实际上获得土地收益的只有50亩，还有50亩用到了修路和建设基础设施，这不就实现涨价归公了么？你看，政府在这个过程中是一个谈判者的角色，政府是不获益的，因为它不是土地的所有者。

　　而我们现在的逻辑是，政府先把地征过来，然后把它卖掉，卖了钱再修路和搞建设。当然这种做法也有好处，那就是快，效率高，但结果是什么？ 农民跟土地没关系了，拿了补偿就走，那农民当然不情愿了，这就造成了征地纠纷等麻烦。而且政府会搞出一屁股债，因为政府拿了地就去抵押借钱了。政府之所以敢这么做，是因为“张书记”抵押的土地，下一任“李书记”来还钱，又不用自己还，当然敢干了。

入市的集体土地主要还是集中在城郊，因为城郊土地的使用价值更高。

失地农民会滞留城市么？

　　南风窗：还有许多学者担忧，农村集体土地大量入市以后，进城农民失去了土地，一旦遇到失业潮，农村回不去，城市待不住，就会在城市中形成贫民窟。
　　刘守英： 这个可能性不能排除，但制度不能以这个为前提去设计。就像修一个防洪大堤，一定要付出极高的成本去修一个抵御千年一遇洪水的堤坝么？有可能一千年会用到一次，但也有可能用不到。
　　农民滞留城市，这是个很让人后怕的结果。如果城市真的没有机会了，大量农民返乡，这说明整个中国的工业化和城市化被中断了，那是现代化出了问题，我们应该极力避免这种情况出现。怎么避免？还不是要回到改革上来，现代化的这条路不能人为地堵掉，不能被旧有的制度禁锢住。
　　再者说，绝不应该以农民在城市中的处境为判断标准，剥夺他们在乡村的权利。换句话说，不能因为农民在城里挣了钱，买了房，就把他们在农村的权利给干掉了，这是不行的。
　　最后一點，农村的改革得往前走。现在农村出现了一些新情况，应该有一些改革，让农村更有活力。 比如承包地，为什么现在还有人在种？因为农一代是愿意回乡的，可是你看农二代有几个愿意回去种地的？这些80后、90后，让他回家种地他也不会种了。
　　我们的制度安排应该让农民有选择权。中央也是这个考虑，承包权死守，然后把经营权慢慢做活，宅基地也是这样。对于农民的权利，我们要提供一套办法，让农村慢慢走上现代化的进程。
　　南风窗：也就是说，农村土地入市其实是个漫长的过程，并不是说农民的宅基地、承包地很快就都卖出去了。
　　刘守英：对呀！农一代肯定不放手，他们还是要回到农村，在农村盖房子养老，那就不能动人家的土地。但如果农二代、农三代还是要走这个路，那中国的现代化还怎么实现？
　　对农二代来说，房子会在县城，孩子在县城接受教育，家也就落到县城，农村只是他们的根；再到农三代，可能都很少回农村了。这样一来，中国的城乡格局就动了。这取决于代际差异，发展时序不到那个阶段，人与土地的关系变迁就不会发展得太快，也就不用担心有大批失地农民会滞留在城市中了。