基层治理是直接面向人民群众的治理，其目标是打通社会治理的“最后一公里”。但基层治理长期面临着中层梗阻、弹性欠缺、资源错配、结构倒悬等痼疾。北京市近年来依托于政务热线所开展的“接诉即办”机制改革，有效解决了基层治理顽疾，提升了基层治理效能，形成了基层治理的“北京模式”。

改革历程：从“赋权一线”到“群众参与”

　　北京市“接诉即办”机制的改革历程分为两个阶段。第一阶段的“吹哨报到”改革主要解决政府内部不同层级、不同部门间的权责不匹配问题;第二阶段是“吹哨报到”的基础上，探索出广泛吸纳社情民意、推动协同共治的“接诉即办”机制。
　　2016年，北京市平谷区为有效治理长期存在的盗采金矿、偷挖砂石等违法现象，主动将执法主导权下放到乡镇。即一旦发现问题，基层单位可以召集相关部门执法人员，根据职责采取执法措施，不到位就问责，“事不完、人不走”。这一工作机制被概括为“街乡吹哨、部门报到”。2018年2月，北京市将“吹哨报到”树立为“1号改革课题”，赋予街道“考核上级条块部门”的特权，促进基层条块部门间的职能衔接，破解“八个大盖帽管不了一个破草帽”的治理难题。“吹哨报到”改革的目的是赋权治理一线的基层治理单位，促成基层治理组织的权责一致。
　　为了进一步扩展“哨源”，深化群众监督，北京市在“吹哨报到”的基础上，进一步提出了“接诉即办”机制。具体措施是，北京市将各类热线整合到统一的12345市民服务热线中，实行“一条热线听诉求”，由统一的市民服务热线汇聚市民诉求，并以工单形式派往街乡镇，街乡镇通过“吹哨报到”机制协同职能部门精准回应诉求。同时，市民热线中心会通过电话回访及时跟踪和记录工单办理情况，如实记录职能部门联系与否、诉求问题解决情况以及当事人满意程度等情况，最终量化为“回应率”“解决率”和“满意率”三个核心指标，由北京市委领导每月底在全市街乡镇及主要职能部门负责人出席的书记点评大会上，公布全市333个街乡镇和职能部门的考核排名。由此，政务热线从单纯的信息传递渠道升级为综合性的基层治理机制。

改革举措：组织建设、机制设计与技术赋能

　　“接诉即办”改革的成功离不开对原有组织体系和运行机制的重塑。同时，“接诉即办”改革通过积极引入大数据等先进数字技术，在改革过程中实现了技术赋能，极大地提升了政府治理效能。
　　首先，组织建设。北京市在原有政府组织体系的基础上，根据“接诉即办”的运行特点，自上而下设计了一整套针对性的组织体系。具体来说，市委市政府成立接诉即办领导小组，负责全市接诉即办改革的顶层设计、统筹谋划、整体推进;市政务服务部门具体负责组织、协调、推进本市接诉即办工作，定期向市接诉即办领导机构报告本市接诉即辦改革工作情况;各区接诉即办领导小组及其相应机构，负责本区域接诉即办工作的统筹推动、督导落实;同时，选派政治过硬、业务熟练、服务意识强的业务骨干负责接诉即办改革工作。
　　其次，机制设计。一是设立接诉主渠道。北京市建立了以12345市民服务热线和“北京12345”网上互动平台为主渠道的接诉即办平台，实行二十四小时工作制（含节假日），全时段统一接收、处置各类诉求事项。二是分类处置。建立接诉即办派单目录，将主要诉求分为八种类型，话务员根据来电类型进行相应的及时处理。三是首接负责制。要求首先接到派单的承办单位对诉求办理工作负责，除管辖地域问题外，各承办单位均应承担首接责任，不得以任何理由推诿。四是限时办理。要求接到诉求的承办单位第一时间与诉求人取得联系，听取诉求人意见建议，了解诉求具体情况，并在规定的期限内向诉求人反馈有关情况。
　　再次，技术赋能。北京市在改革伊始就谋划接诉即办的大数据基础设施建设，要求首先构建接诉即办大数据平台，建立市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级民生大数据汇聚资源中心，构建层级分明、类别详细的接诉即办数据体系;并依托全市大数据平台，整合各行业、各部门民生数据，实现全口径共享。此外，北京市确立了依数治理、循数决策的目标，要求市民服务热线工作机构积极对诉求数据开展分析、研究，强化民生数据动态预警监测，通过日报、周报、月报、专题报告等多种形式对阶段性热点问题和群众突出诉求进行汇总分析。同时，积极引入“外脑”，与清华大学数据治理中心等智库机构建立了密切的合作关系，以大数据为基础，借助专家知识，为市委市政府领导提供针对性的决策建议。

改革实效：治理效能与精准性的双重提升

　　“接诉即办”改革实施两年多来，受到了北京广大市民的欢迎和好评，既提升了基层治理的总体效能，也提升了政策制定的精准性。
　　在实地调研中发现，“接诉即办”通过将公众诉求作为“哨声”，妥善解决了海淀区某小区长期未决的垃圾处理问题。该小区是典型老旧小区，二次装修频繁，装修垃圾数量庞大，堆放散乱、侵占便道，造成安全隐患。居委会发现情况后，对物业公司提出清运整改的要求。但物业公司仅设置了临时堆放点并安排巡视，由于清运不及时，四个月以来成为长期乱点。小区居民向市民服务热线来电投诉，并明确要求尽快解决。海淀区积极响应，到场核实情况后出面协调小区物业，当天将垃圾清运完毕;街道为小区开辟垃圾清运存放地点，与居委会安排定期巡查，解决了积压已久的垃圾堆放问题。同时，公众对治理效果和后续情况进行反馈与监督，媒体也及时介入追踪报道，维持了处理成果长期持续。

　　从根本上缩短了政府回应市民诉求的“事项办理业务路径”，而且使政府条块部门间，真正实现“围绕市民诉求”“直接面向问题解决”的根基性融

　　疫情期间，“接诉即办”担任汇聚民意民情、及时向上反映的角色。以市民的口罩相关诉求为例，疫情初期，口罩诉求急速攀升，在2020年1月26日达到峰值，12345热线服务中心立刻以疫情专刊形式提出“建议出台强制措施，规定人员密集场所必须戴口罩”的对策，并在市人大常委会的相关决定中获得呼应;在6月中旬疫情反弹时期，口罩相关来电量回升，12345适时将“调整疫情应急响应等级”的呼声向市委市政府上报，立即在6月16日市疫情防控工作新闻发布会中获得体现。反映出“接诉即办”通过提炼和上传市民诉求，促进政府及时调整防疫政策。

“接诉即办”何以有效？

　　目前，地方政府基层治理的困难在于基层治理资源碎片化分布、自上而下信息传递渠道梗阻、监督考核机制不明确等方面。接诉即办之所以成效斐然，在于对上述方面均进行了针对性破解。
　　第一，以党建引领统合基层治理资源。“接诉即办”改革通过明确党组织在基层治理资源的统合角色，发挥基层党组织直通群众的优越性，落实党建引领的要求。一方面，“接诉即办”制度强调明确基层党组织在基层治理结构中的核心地位。“接诉即办”各项工作的展开，以党政领导班子高度重视为起点，调动各层党组织的通力配合，形成组织资源和组织保障。另一方面，“接诉即办”制度将党建工作与群众参与相联通，充分发挥基层党组织在联系基层群众、了解群众所需上的优势，切实了解群众身边的难点、痛点、堵点问题，街道党政主要领导直接接触群众，倾听与了解群眾所需。
　　第二，以群众参与重构政民互动模式。12345市民热线作为各政府部门的共同“前端”，“统一”接受市民诉求，进而将市民诉求转接给相应政府职能部门。一方面，使政民互动过程从“市民→各职能部门→市民”变成“市民→政务热线→各职能部门→政务热线→市民”的新模式。另一方面，这也使政府内部科层部门间的关系，从以专业分工为基础的“串联式业务流程”，变成以市民诉求为中心，各部门同时处理市民诉求的“并联式业务流程”。这从根本上缩短了政府回应市民诉求的“事项办理业务路径”，而且使政府条块部门间，真正实现“围绕市民诉求”“直接面向问题解决”的根基性融合。
　　第三，以“三率”考核激励政府主动治理。自2018年以来，北京市开展的基层治理现代化改革，一个重要目标是要打破“唯上负责制”的官场文化，让各级干部深入到市民中去，主动为市民排忧解难。而“接诉即办”恰恰是这项改革的关键一环，北京市12345政务服务管理局，以“日报”“周报”和“月报”等形式，定期在全市范围内对政府回应市民热线诉求的全过程进行量化考核，并以问题解决率和群众满意率为依据，在全市的委办局间、城郊区间，以及333个街乡镇间进行绩效考核排名。这种政府横向部门间的排名竞争机制，产生强有力的激励效应，迫使各级政府积极回应市民诉求，变消极治理为主动治理。
　　（作者单位：清华大学社会科学学院）