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农村宅基地是指农村村民的住房、附属用房、沼气池和小庭院用地,以及房前房后少量的绿化用地。宅基地问题是当前农村土地管理中的一个热点、难点、焦点问题,事观社会稳定和经济发展。对此问题,中央高度重视,各地结合自身实际,加强对宅基地用地整理。宅基地用地整理对改善农村生态环境,提高农民生活质量,缓解用地矛盾,实现耕地占补平衡,发展农村经济,促进城镇化,缩小城乡差距,具有重大意义。农村宅基地管理,是关系到农民切身利益及农村发展的一件大事,是一项系统工程,管好用好农村宅基地意义重大。
一、农村宅基地整理的现实性
1.农村宅基地整理有助于增加耕地,实现耕地总量动态平衡
我国是人多地少的国家,人均耕地资源极其稀缺,随着社会经济的发展城镇化、工业化进程日益加快,城市发展占用大量的土地资源,导致我国耕地资源日益减少。同时,由于城镇化的结果,大量的农业人口由农村向城市转移,造成大批农村宅基地用地空闲,加之目前我国农村宅基地存在的其他问题,必须加快农村宅基地整理的步伐,通过对农村旧宅基地复垦来补充耕地,实现耕地总量动态平衡。
2.农村宅基地整理有助于实现农村土地的集约利用
我国农民的住宅大多布置较为分散,多为一户一宅式。由于传统的小农经济“小而全,自给自足”思想占据主导地位,因此每户宅基地用地占地面积都较大,导致大量土地闲置,利用率极其低下。 同时,由于农村宅基地遍布田间,造成耕地不能形成规模化、集约化,严重影响了耕地的机械化,使耕地的规模化和集约化产生的效益体现不出来。开展农村宅基地整理,加强农村宅基地的用地集中,复垦整理后的宅基地,可以恢复耕地的集约化和规模化,实现农村土地的集约经营。
3.农村宅基地整理有助于改善农村生产、生活和环境条件
通过农村宅基地土地整理不仅可以有效增加耕地面积、集约经营、发展农村经济,而且可以盘活土地资产、壮大村级集体经济;结合科学合理的村镇规划,转移农村剩余劳动力,农村人口适当集中,加强基础设施建设,推进农村城镇化,有利于改变农村村容村貌脏、乱、差的现象,提高农民居住水平和生活质量;同时又能改善农村生态环境。
二.目前农民宅基地用地存在的主要问题
1.农村宅基地用地占地规模大,空置、闲置多。
长期以来,我国农村宅基地建设基本上处于自发性的发展中,为了农田耕作的便利,农民通常依田而居,从而形成了满天星式的体系格局。这种结构松散的布局体系,造成了农村土地利用效益的低下。农村宅基地超标严重,许多新建房户并不退出旧宅,已进城务工经商并购置商品房的农民大多也还保留农村旧宅,于是就出现双重占地,甚至一户多宅、多重占地的现象,村中出现大片空闲。许多村庄的干部和村民还存在这样的观念,宅基是祖辈流传下来的,归个人所有。即使自己不使用,别人也无权过问。村庄用地粗放,闲置浪费土地现象普遍存在。
2.缺乏科学的统一规划。
近些年,有关部门加强了对农户建房的管理,但由于忽视村镇建设规划,因此,随着农村经济的发展,农村建房热的掀起,规划滞后所造成的后果日益显露出来,布局零星分散,内部功能布局混乱,整体档次不高,还有相当一部分村庄沿公路两侧发展,用地见缝插针,既影响交通和群众生活,又不利于集约用地。长期以来,农村宅基地建设基本上处于放任自流状态,缺乏统一的规划、设计,内部功能分区混乱。道路网络不合理,主房、辅房基本按联体或连片设置和附地相互分割包围,晒场、庭院、家庭作坊混杂,既造成了用地浪费又恶化了环境质量。村民建设随意选址,随意建造,使新建房屋高低不一,长宽不一。许多村民建房后随意构筑围墙,以此扩大占地范围,以致妨碍相邻间的排水,通风,通行,采光等,容易发生纠纷,而且造成村庄“脏乱差”。
3.农民依法取得宅基地的合法权益得不到保障。
有的地方将宅基地管理边缘化,在农用地专用年度指标的安排上,重城市,轻农村,城镇工矿用地比重过大,农村建设用地特别是农转用指标严重不足。有的甚至多年不安排农村建设用地计划指标,以无用地指标为由不批宅基地,使得农民对宅基地的合法权益得不到保障,只好违法占用耕地,有的甚至违法占用基本农田。还有的地方,没有及时编制和修改乡村土地利用总体规划和村镇建设规划,以无规划或不符合规划为由不批宅基地,农民合理的宅基地需求得不到满足.
4.建筑密度大、容积率低。
我国农村居民住宅绝大多数以低层建筑为主,尤其以独居小院为主,三层以上楼房已相当少见,加之传统的住房观念及经济条件的限制,农村住宅仍然沿袭着“有天有地,单门独户”的模式,土地利用集约程度低。这些住宅占地面积大,建筑容积率低,所占土地多是地势平坦向阳、水源条件好、交通方便、土层深厚、土质肥沃的优质土地,客观上造成了土地资源的浪费。一户多宅现象普遍存在。目前在农村,大多数农户都有两处或多处以上的宅基地。产生这一现象的原因,主要是因为随着人口的增加,原有的居住面积已经满足不了人们的需求。人口增加了,居住面积也应相应增加,而原有的旧房由于受到前后左右四至限制,要想扩大使用面积很困难,只好另辟新居,另外一种原因是经济发展了,对住房的要求也在不断发生变化,特别是一些青年农民通过进城务工赚钱。回乡之后他们首先想到的是要改善自己的住房条件,于是又弃旧建新。而原来的旧房大多数都闲置或用来堆放一些柴草杂物,造成了农村宅基地浪费,农村土地得不到合理利用
5.城乡结合部宅基地隐形市场特别活跃,私下交易不断。
在经济发达地区特别是城乡结合部,农民宅基地通过房屋买卖,出租抵押变相流转已是一个普遍现象,形成了自发的宅基地隐形交易市场,宅基地流转已占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上。
6.农村集体经济组织重收费,轻管理,农村村民违法违规占地现象普遍。
一是少批多建。根据土地法规定,农村村民建住宅,宅基地面积标准不得超过166平方米,城市规划区和人均耕地不足一亩的村庄,每户宅基地面积不得超过133平方米。好多村庄超标严重,造成了土地资源的浪费。
二是未批先建。农村村民只是向村委会打了招呼以后即开始建房。即使写了申请也未到国土部门办理审批手续。一些地方农村集体经济组织利用宅基地无偿取得的规定,搭车乱收费,如管理费,占地费,农田水利开发基金等。
三.采取的措施
一是建立农村宅基地整理与社会综合发展的政府决策机制。
农村宅基地整理是一项具有长远战略意义的社会基础工程,其目的、内容和任务是随着社会经济发展而不断发生变化的。因此,应将农村宅基地整理纳入政府的社会经济发展计划,建立农村宅基地整理与社会综合发展的政府决策机制,包括政府对农村宅基地整理的组织机制、投资机制、实施机制和动态监测机制等内容。
二是制定开展农村宅基地整理的优惠政策。
按照“谁投资、谁受益”的原则,制定开展农村宅基地整理的优惠政策,鼓励单位、个人投资农村宅基地整理,可以将通过整理增加的有效耕地划归投资者有限期使用,使用期限一般不少于30年。在土地使用期限内允许土地使用权在不改变用途的前提下有偿流转。对农村宅基地整理后按比例获得的建设用地指标,投资单位或个人确实需要的经审批后可优先安排使用。
三是建立严格的土地用途管制制度。
按照土地利用总体规划和村镇建设规划的要求,在明确划定村镇建设用地范围的基础上,制定严格的土地用途管制规则,对于划入撤并范围的村庄用地,一律不得再审批新的宅基地。同时,严格实行土地用途转用许可制度,转变农村宅基地的土地利用方式,引导并逐步推进农村宅基地整理的进程。
四是编制科学实用的村庄规划。
根据社会主义新农村建设的要求和标准,结合当地实际,编制有地方特色的村庄规划,以利于宅基地的正确选址和建设。通过合理的村镇规划引导工业向园区集中,与小城镇建设结合起来,尽可能在已占用土地中调整盘活;小城镇发展与旧城、旧村改造相结合,鼓励缩并零散村庄,建设中心村;在经济较发达乡镇推广建多层住宅和公寓,限制发展庭院式、别墅式住宅。要勾画好村镇边界,凡是村内有空闲地的不得批准外延占地;在山丘地区采取搬迁村庄,把占压良田的旧村址复垦为耕地。但由于历史原因,村庄建设规划并非土地管理部门职能,与土地利用总体规划并不能很好的衔接,土地利用的统一规划与合理安排难以实现。因此,加强村镇建设规划是农村宅基地整理中亟待解决的重要问题。通过规划,合理的安排各项基础设施建设,科学的进行功能分区,把村镇用地分为生产区、居住区和公共服务区,优化内部结构,可以提高各类用地的规模效益,也有利于各类用地的环境建设。
五是严格农村建设用地管理,促进土地集约利用。
各县市和乡镇要根据土地利用总体规划,结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程,科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划,积极推进农村建设用地整理,提高城镇化水平和村镇土地集约利用水平,努力节约使用建设用地。农村建设用地整理,要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则,按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。农民向集镇或在中心村购房后,应限期拆除旧房,使旧宅基地还耕;在实施住宅园区及中心村规划中,折价收购农村的住房。同时实施建新宅交出老宅基地等相关政策,减少农村建设用地规模。因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、一户多宅的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施,加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建和扩建住宅,要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的,不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的,也必须符合规划。对“一户多宅”和空闲住宅,各地要制定激励措施,鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,要采取签定合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。
六是严格执行宅基地审批制度。
村委会要负起责任,真正做到按村庄规划,申请条件和审批程序办理,申请张榜公示。各国土所要严格把关,受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件,用地是否符合规划,严格执行农村宅基地管理有关规定,做到依法,公正,公开。在宅基地审批过程中,国土所人员要做到“三到场”。即:受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等;宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
七是加强队伍建设,提高管理人员素质。
加大宣传力度,转变村民的私有观念,树立依法用地,持证用地的正确观念,提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识,增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。建立健全各项规章制度,并认真抓好落实。进一步健全和完善动态巡查制度,切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管,及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买宅基地和违法建造的住宅发放土地使用证。
一、农村宅基地整理的现实性
1.农村宅基地整理有助于增加耕地,实现耕地总量动态平衡
我国是人多地少的国家,人均耕地资源极其稀缺,随着社会经济的发展城镇化、工业化进程日益加快,城市发展占用大量的土地资源,导致我国耕地资源日益减少。同时,由于城镇化的结果,大量的农业人口由农村向城市转移,造成大批农村宅基地用地空闲,加之目前我国农村宅基地存在的其他问题,必须加快农村宅基地整理的步伐,通过对农村旧宅基地复垦来补充耕地,实现耕地总量动态平衡。
2.农村宅基地整理有助于实现农村土地的集约利用
我国农民的住宅大多布置较为分散,多为一户一宅式。由于传统的小农经济“小而全,自给自足”思想占据主导地位,因此每户宅基地用地占地面积都较大,导致大量土地闲置,利用率极其低下。 同时,由于农村宅基地遍布田间,造成耕地不能形成规模化、集约化,严重影响了耕地的机械化,使耕地的规模化和集约化产生的效益体现不出来。开展农村宅基地整理,加强农村宅基地的用地集中,复垦整理后的宅基地,可以恢复耕地的集约化和规模化,实现农村土地的集约经营。
3.农村宅基地整理有助于改善农村生产、生活和环境条件
通过农村宅基地土地整理不仅可以有效增加耕地面积、集约经营、发展农村经济,而且可以盘活土地资产、壮大村级集体经济;结合科学合理的村镇规划,转移农村剩余劳动力,农村人口适当集中,加强基础设施建设,推进农村城镇化,有利于改变农村村容村貌脏、乱、差的现象,提高农民居住水平和生活质量;同时又能改善农村生态环境。
二.目前农民宅基地用地存在的主要问题
1.农村宅基地用地占地规模大,空置、闲置多。
长期以来,我国农村宅基地建设基本上处于自发性的发展中,为了农田耕作的便利,农民通常依田而居,从而形成了满天星式的体系格局。这种结构松散的布局体系,造成了农村土地利用效益的低下。农村宅基地超标严重,许多新建房户并不退出旧宅,已进城务工经商并购置商品房的农民大多也还保留农村旧宅,于是就出现双重占地,甚至一户多宅、多重占地的现象,村中出现大片空闲。许多村庄的干部和村民还存在这样的观念,宅基是祖辈流传下来的,归个人所有。即使自己不使用,别人也无权过问。村庄用地粗放,闲置浪费土地现象普遍存在。
2.缺乏科学的统一规划。
近些年,有关部门加强了对农户建房的管理,但由于忽视村镇建设规划,因此,随着农村经济的发展,农村建房热的掀起,规划滞后所造成的后果日益显露出来,布局零星分散,内部功能布局混乱,整体档次不高,还有相当一部分村庄沿公路两侧发展,用地见缝插针,既影响交通和群众生活,又不利于集约用地。长期以来,农村宅基地建设基本上处于放任自流状态,缺乏统一的规划、设计,内部功能分区混乱。道路网络不合理,主房、辅房基本按联体或连片设置和附地相互分割包围,晒场、庭院、家庭作坊混杂,既造成了用地浪费又恶化了环境质量。村民建设随意选址,随意建造,使新建房屋高低不一,长宽不一。许多村民建房后随意构筑围墙,以此扩大占地范围,以致妨碍相邻间的排水,通风,通行,采光等,容易发生纠纷,而且造成村庄“脏乱差”。
3.农民依法取得宅基地的合法权益得不到保障。
有的地方将宅基地管理边缘化,在农用地专用年度指标的安排上,重城市,轻农村,城镇工矿用地比重过大,农村建设用地特别是农转用指标严重不足。有的甚至多年不安排农村建设用地计划指标,以无用地指标为由不批宅基地,使得农民对宅基地的合法权益得不到保障,只好违法占用耕地,有的甚至违法占用基本农田。还有的地方,没有及时编制和修改乡村土地利用总体规划和村镇建设规划,以无规划或不符合规划为由不批宅基地,农民合理的宅基地需求得不到满足.
4.建筑密度大、容积率低。
我国农村居民住宅绝大多数以低层建筑为主,尤其以独居小院为主,三层以上楼房已相当少见,加之传统的住房观念及经济条件的限制,农村住宅仍然沿袭着“有天有地,单门独户”的模式,土地利用集约程度低。这些住宅占地面积大,建筑容积率低,所占土地多是地势平坦向阳、水源条件好、交通方便、土层深厚、土质肥沃的优质土地,客观上造成了土地资源的浪费。一户多宅现象普遍存在。目前在农村,大多数农户都有两处或多处以上的宅基地。产生这一现象的原因,主要是因为随着人口的增加,原有的居住面积已经满足不了人们的需求。人口增加了,居住面积也应相应增加,而原有的旧房由于受到前后左右四至限制,要想扩大使用面积很困难,只好另辟新居,另外一种原因是经济发展了,对住房的要求也在不断发生变化,特别是一些青年农民通过进城务工赚钱。回乡之后他们首先想到的是要改善自己的住房条件,于是又弃旧建新。而原来的旧房大多数都闲置或用来堆放一些柴草杂物,造成了农村宅基地浪费,农村土地得不到合理利用
5.城乡结合部宅基地隐形市场特别活跃,私下交易不断。
在经济发达地区特别是城乡结合部,农民宅基地通过房屋买卖,出租抵押变相流转已是一个普遍现象,形成了自发的宅基地隐形交易市场,宅基地流转已占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上。
6.农村集体经济组织重收费,轻管理,农村村民违法违规占地现象普遍。
一是少批多建。根据土地法规定,农村村民建住宅,宅基地面积标准不得超过166平方米,城市规划区和人均耕地不足一亩的村庄,每户宅基地面积不得超过133平方米。好多村庄超标严重,造成了土地资源的浪费。
二是未批先建。农村村民只是向村委会打了招呼以后即开始建房。即使写了申请也未到国土部门办理审批手续。一些地方农村集体经济组织利用宅基地无偿取得的规定,搭车乱收费,如管理费,占地费,农田水利开发基金等。
三.采取的措施
一是建立农村宅基地整理与社会综合发展的政府决策机制。
农村宅基地整理是一项具有长远战略意义的社会基础工程,其目的、内容和任务是随着社会经济发展而不断发生变化的。因此,应将农村宅基地整理纳入政府的社会经济发展计划,建立农村宅基地整理与社会综合发展的政府决策机制,包括政府对农村宅基地整理的组织机制、投资机制、实施机制和动态监测机制等内容。
二是制定开展农村宅基地整理的优惠政策。
按照“谁投资、谁受益”的原则,制定开展农村宅基地整理的优惠政策,鼓励单位、个人投资农村宅基地整理,可以将通过整理增加的有效耕地划归投资者有限期使用,使用期限一般不少于30年。在土地使用期限内允许土地使用权在不改变用途的前提下有偿流转。对农村宅基地整理后按比例获得的建设用地指标,投资单位或个人确实需要的经审批后可优先安排使用。
三是建立严格的土地用途管制制度。
按照土地利用总体规划和村镇建设规划的要求,在明确划定村镇建设用地范围的基础上,制定严格的土地用途管制规则,对于划入撤并范围的村庄用地,一律不得再审批新的宅基地。同时,严格实行土地用途转用许可制度,转变农村宅基地的土地利用方式,引导并逐步推进农村宅基地整理的进程。
四是编制科学实用的村庄规划。
根据社会主义新农村建设的要求和标准,结合当地实际,编制有地方特色的村庄规划,以利于宅基地的正确选址和建设。通过合理的村镇规划引导工业向园区集中,与小城镇建设结合起来,尽可能在已占用土地中调整盘活;小城镇发展与旧城、旧村改造相结合,鼓励缩并零散村庄,建设中心村;在经济较发达乡镇推广建多层住宅和公寓,限制发展庭院式、别墅式住宅。要勾画好村镇边界,凡是村内有空闲地的不得批准外延占地;在山丘地区采取搬迁村庄,把占压良田的旧村址复垦为耕地。但由于历史原因,村庄建设规划并非土地管理部门职能,与土地利用总体规划并不能很好的衔接,土地利用的统一规划与合理安排难以实现。因此,加强村镇建设规划是农村宅基地整理中亟待解决的重要问题。通过规划,合理的安排各项基础设施建设,科学的进行功能分区,把村镇用地分为生产区、居住区和公共服务区,优化内部结构,可以提高各类用地的规模效益,也有利于各类用地的环境建设。
五是严格农村建设用地管理,促进土地集约利用。
各县市和乡镇要根据土地利用总体规划,结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程,科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划,积极推进农村建设用地整理,提高城镇化水平和村镇土地集约利用水平,努力节约使用建设用地。农村建设用地整理,要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则,按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。农民向集镇或在中心村购房后,应限期拆除旧房,使旧宅基地还耕;在实施住宅园区及中心村规划中,折价收购农村的住房。同时实施建新宅交出老宅基地等相关政策,减少农村建设用地规模。因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、一户多宅的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施,加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建和扩建住宅,要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的,不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的,也必须符合规划。对“一户多宅”和空闲住宅,各地要制定激励措施,鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,要采取签定合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。
六是严格执行宅基地审批制度。
村委会要负起责任,真正做到按村庄规划,申请条件和审批程序办理,申请张榜公示。各国土所要严格把关,受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件,用地是否符合规划,严格执行农村宅基地管理有关规定,做到依法,公正,公开。在宅基地审批过程中,国土所人员要做到“三到场”。即:受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等;宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。
七是加强队伍建设,提高管理人员素质。
加大宣传力度,转变村民的私有观念,树立依法用地,持证用地的正确观念,提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识,增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。建立健全各项规章制度,并认真抓好落实。进一步健全和完善动态巡查制度,切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管,及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买宅基地和违法建造的住宅发放土地使用证。