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在现代西方实行了民主政治的国家中，并不存在地域回避的相关制度规定。不同的社会基础造就了不同的地方政府制度，并与地方政府的职能联系在一起，共同构成了中西方地方政府官员在地域回避问题上的制度差异。而地方政府职能的差异恰恰又是决定中西方对于地域回避制不同态度的一个重要原因。
地域回避与本地化选举
回避制度在我国有着悠久的历史，地域回避更是从汉朝就开始实施，甚至形成了所谓“五百里之内不为官”的说法。地域回避在防止地方割据、巩固皇权、整顿吏治等方面发挥了积极的作用。关于新中国公务员地域回避的问题，早在2005年出台的《公务员法》中就有相关说明。《公务员法》第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”这次的《公务员回避规定（试行）》对执行地域回避的范围进行了扩大，不仅强调公务员“一般不得在本人成长地担任市（地、盟）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员”，还特别指出县级公检法机关、组织部门正职也一律遵守地域回避。
西方国家的行政回避制度主要集中在任职回避和公务回避上，且大都有明确而具体的规定与程序。在任职回避方面，美国《佛罗里达州公务官员及雇员道德法》规定，公务员不能让他们的亲戚“到他服务的或他有管辖权或支配权的机构里供职”；英国的《地方政府雇员行为准则》规定：“雇员不得参与有亲戚、合伙人关系的雇员的惩治、晋升或调整工作方面的决定”。在公务回避方面，美国《行政部门雇员道德行为准则》规定：“禁止雇员以官方身份参与他知道的对自己或其他人有经济利益的任何特定事项”；英国《地方政府雇员行为准则》规定：“在当局希望主办某事或服务时，雇员与合伙人、配偶或亲戚均不得在未向有关管理人员据实报告其利益所在以前直接从中得到好处”。由此可以看出，由于公务员掌握一定的公共权力，使其在任职和履行公务的过程中可能发生利用自己手中的权力为自己或家人、朋友等利益相关者谋取利益的行为，为避免回避关系的形成，各国政府都制定了一系列回避制度以预防由此产生的利益冲突。然而，这些国家基本上都没有采取地域回避制度，相反通常的做法却是本地任职。
现代西方国家大多实施地方自治，地方政府官员由地方民众选举产生。本地化是地方自治的一个重要特征，它不仅要求公共权力的合法性缘于本地，更要求地方政府官员出自本地，具体体现在政府官员的候选人必须在本选区内有不同程度的居住时限。例如，美国要求参议员、众议员及州长等官员必须在选举时是其选出州的居民。《纽约州宪法》规定：“非本州居民不得竞选州长。”《佛蒙特州宪法》规定：“任何至选举日以前在本州居住未满四年者，不得当选为州长或副州长。”英国1918年的《国民参政法》要求，拥有被选举权的条件是“6个月以上”的居住时限，到1928年降低到3个月。虽说规定的居住时限不长，但不会出现像我国“空降官员”的情况。其实，一些实行了选举制度的非西方国家，大多也是通过本地化的选举来使本地人在本地为官。比如，日本的《公职选举法》规定：“市以下的议院候选人必须是本地居民。”可见，在现代西方实行了民主政治的国家中，并不存在地域回避的相关制度规定。由于选民手中的选票决定着地方政府官员的去留，地方政府官员必须代表选区内绝大部分居民的利益，根据选区内多数选民的利益作出决策，其全部行政行为都要向选民负责。
两类社会背景及其制度差异
造成中西方在地域回避问题上的两种截然不同的作法的原因是非常复杂的，不仅是由于经济发展程度的不同、政治制度和行政传统的差异，还包括思维方式和社会文化之间的巨大差别。但是，其中最重要的原因就是社会背景和行政制度方面的差异。
社会背景差异：陌生人社会与熟人社会。从社会背景来看，西方国家之所以轻视地域回避，最主要的原因之一就是其“陌生人社会”的特点。随着社会经济规模的扩大、人员流动性的增强，西方国家公共服务的社会化程度和法治化的程度得到大幅度提高，“陌生人社会”逐渐形成。社会结构的多元化和社区成员的流动性决定了一个选区内占绝大多数的选民不可能由一个家族所垄断，官员与选民之间的联系不再是建立在血缘、地缘的基础之上，而是以利益为纽带的共同体。由于经济的快速发展，人们为了追寻自己的职业理想在全国迁徙不定，越来越多的人甚至开始选择漂洋过海到异域他乡谋求自身的发展。他们在异域他乡奋斗时多凭个人努力，很少依靠亲故提携。因此，西方人常以利益和政见结成一定的团体，如通过政党、工会及各种协会维护其自身权益，而非依靠姻亲、宗族、同乡之间的关系。
而与之相反，在我国，漫长的封建专制社会形成了错综复杂的社会关系网络，即以血缘、地缘为纽带所结成的宗族、姻亲和同乡关系，并以此为基础形成了我国独具特色的“熟人社会”。在“熟人社会”的关系网中，人从来都不是以个体的形式存在，而是作为团体的一个分子而存在，团体的思维方式和行为习惯被当作一种根深蒂固的社会文化潜移默化地影响着每一代人。封建专制时期的历代统治者一方面利用这一伦理关系网来维护其统治，鼓励各级官员为国效忠；一方面又小心设防避免它可能给专制统治及社会带来的损害，通过制定具体从政规则以约束官员行为。其中，地域回避就是对“熟人社会”中所可能产生的问题的一种规避。地域回避制度对于封建专制社会加强中央集权、防止地方割据、维护社会稳定起到了积极的作用。它的实施满足了统治阶级维护其阶级统治的需要，在“上品无寒门，下品无氏族”的专制统治局面中，地域回避客观上避免了血缘、地缘关系进入政治生活，成为一项用来规避统治风险的消极措施。
地方政府职能差异：中国地方政府承担的更多。不同的社会基础造就了不同的地方政府制度，并与地方政府的职能联系在一起，共同构成了中西方地方政府官员在地域回避问题上的制度差异。而地方政府职能的差异恰恰又是决定中西方对于地域回避制不同态度的另一个重要原因。从地方政府的职能来看，实施地域回避似乎又具有一定意义。中国地方政府承担着比西方地方政府更多的职能，其中不仅包括与西方政府相似的社会公共服务职能，还包括经济职能和政治职能（甚至主要是这两种职能）。地方也因此掌控较为丰富的社会资源，拥有较大的权力运行空间。当中央利益与地方利益发生冲突，而这种地方利益又直接关系到自身及家族利益的实现时，这些“本地任职”的政府官员就很有可能采取地方保护政策，为自身及家族谋取利益，进而威胁到中央的权威。事实上，中国地方政府和基层政府更多是作为中央政府的代表在地方上行使政府职能，其自治属性较弱。
西方国家的地方政府和基层政府承担的职能就少了很多。西方地方自治主要是社区公共服务自治。以美国为例，其地方政府职能主要涉及与当地居民生活直接相关的行政事务，如供水供电、治安消防、教育娱乐、公用事业等。同时，由于美国拥有大量成熟的非政府组织，这些组织也承担着许多公共服务职能，这样一来，美国地方政府的职能就显得更加狭窄。而在澳大利亚，因为教育、卫生、社会保障等许多公共服务职能已由中央政府承担，地方政府主要承担职能就更少了，一般只负责一些社区服务和公益事业。在地方政府承担较少政治职能和经济职能，甚至只承担社区职能的情况下，“异地为官”不仅没有必要，也不利于地方政府有效地开展公共服务。但由于本地官员更了解当地情况，容易赢得地方的支持和拥护，提供更加优质的服务，使得“本地任职”显得更为适宜。
地域回避：权宜之计？
不同的经济发展程度、政治制度和社会文化背景下的行政制度也有所不同，西方国家地方政府的选择“本地任职”有其一定的社会背景及制度原因。但在我国，随着改革开放和社会主义现代化建设的加快，原有的宗族关系正随着市场化和政治体制改革而瓦解，人口流动的加强和思维方式的转变使得人们越来越关注自身利益，自我认同的观念越来越强。由地域因素产生的各种错综复杂的人际关系以及现代民主政治的快速发展，都对我国的各项制度提出了更高要求。但即使在这种情况下，我们也不得不承认，虽然地域回避制度的社会基础正在逐渐瓦解，但从地方政府职能的特点来看，实行地域回避制度仍然具有一定的现实必要性。同时，由于我国正处于“半熟人半陌生人”的社会转型期，“熟人社会”中以宗族关系为基础的社会关系并未完全消解，“异地为官”的地域回避制在当前依然有其存在的合理性，具有一定的生存空间。
不过，正如前面我们所说，制度的产生是建立在一定的社会经济、政治、文化基础之上的。即使在我国，地域回避并非永远都是最优选择。以反腐为例，地域回避制度更近似一项防君子而不防小人的“君子协定”和权宜之计，单靠这种制度设计以预防腐败只能起到辅助的作用，无法发挥决定性的作用。不仅如此，“异地为官”本身所带来的弊端也日益凸显。例如，频繁更换地方官员使领导干部之间关系紧张，任职不稳定，容易产生“短期行为”，增加了大量的行政成本，而“异地为官”在预防官员腐败方面的优势也并不明显。此外，地域回避也与我国的选举法原理相矛盾，与我国地方分权和基层民主自治精神相冲突。可以说，实施行政地域回避制度的社会基础正越来越薄弱。
相信随着我国民主政治的不断推进、行政制度的不断健全以及公务回避和任职回避制度的有效实施，地域回避制度也将逐渐退出历史舞台，取而代之的是一种基层官员本地化的任职制度、“政府-官员-选民”之间相互信任的政民关系，以及民主法治、公平正义、公开透明的权力运行机制。
（作者分别为天津师范大学政治与行政学院教授，天津师范大学博士研究生）
地域回避与本地化选举
回避制度在我国有着悠久的历史，地域回避更是从汉朝就开始实施，甚至形成了所谓“五百里之内不为官”的说法。地域回避在防止地方割据、巩固皇权、整顿吏治等方面发挥了积极的作用。关于新中国公务员地域回避的问题，早在2005年出台的《公务员法》中就有相关说明。《公务员法》第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”这次的《公务员回避规定（试行）》对执行地域回避的范围进行了扩大，不仅强调公务员“一般不得在本人成长地担任市（地、盟）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员”，还特别指出县级公检法机关、组织部门正职也一律遵守地域回避。
西方国家的行政回避制度主要集中在任职回避和公务回避上，且大都有明确而具体的规定与程序。在任职回避方面，美国《佛罗里达州公务官员及雇员道德法》规定，公务员不能让他们的亲戚“到他服务的或他有管辖权或支配权的机构里供职”；英国的《地方政府雇员行为准则》规定：“雇员不得参与有亲戚、合伙人关系的雇员的惩治、晋升或调整工作方面的决定”。在公务回避方面，美国《行政部门雇员道德行为准则》规定：“禁止雇员以官方身份参与他知道的对自己或其他人有经济利益的任何特定事项”；英国《地方政府雇员行为准则》规定：“在当局希望主办某事或服务时，雇员与合伙人、配偶或亲戚均不得在未向有关管理人员据实报告其利益所在以前直接从中得到好处”。由此可以看出，由于公务员掌握一定的公共权力，使其在任职和履行公务的过程中可能发生利用自己手中的权力为自己或家人、朋友等利益相关者谋取利益的行为，为避免回避关系的形成，各国政府都制定了一系列回避制度以预防由此产生的利益冲突。然而，这些国家基本上都没有采取地域回避制度，相反通常的做法却是本地任职。
现代西方国家大多实施地方自治，地方政府官员由地方民众选举产生。本地化是地方自治的一个重要特征，它不仅要求公共权力的合法性缘于本地，更要求地方政府官员出自本地，具体体现在政府官员的候选人必须在本选区内有不同程度的居住时限。例如，美国要求参议员、众议员及州长等官员必须在选举时是其选出州的居民。《纽约州宪法》规定：“非本州居民不得竞选州长。”《佛蒙特州宪法》规定：“任何至选举日以前在本州居住未满四年者，不得当选为州长或副州长。”英国1918年的《国民参政法》要求，拥有被选举权的条件是“6个月以上”的居住时限，到1928年降低到3个月。虽说规定的居住时限不长，但不会出现像我国“空降官员”的情况。其实，一些实行了选举制度的非西方国家，大多也是通过本地化的选举来使本地人在本地为官。比如，日本的《公职选举法》规定：“市以下的议院候选人必须是本地居民。”可见，在现代西方实行了民主政治的国家中，并不存在地域回避的相关制度规定。由于选民手中的选票决定着地方政府官员的去留，地方政府官员必须代表选区内绝大部分居民的利益，根据选区内多数选民的利益作出决策，其全部行政行为都要向选民负责。
两类社会背景及其制度差异
造成中西方在地域回避问题上的两种截然不同的作法的原因是非常复杂的，不仅是由于经济发展程度的不同、政治制度和行政传统的差异，还包括思维方式和社会文化之间的巨大差别。但是，其中最重要的原因就是社会背景和行政制度方面的差异。
社会背景差异：陌生人社会与熟人社会。从社会背景来看，西方国家之所以轻视地域回避，最主要的原因之一就是其“陌生人社会”的特点。随着社会经济规模的扩大、人员流动性的增强，西方国家公共服务的社会化程度和法治化的程度得到大幅度提高，“陌生人社会”逐渐形成。社会结构的多元化和社区成员的流动性决定了一个选区内占绝大多数的选民不可能由一个家族所垄断，官员与选民之间的联系不再是建立在血缘、地缘的基础之上，而是以利益为纽带的共同体。由于经济的快速发展，人们为了追寻自己的职业理想在全国迁徙不定，越来越多的人甚至开始选择漂洋过海到异域他乡谋求自身的发展。他们在异域他乡奋斗时多凭个人努力，很少依靠亲故提携。因此，西方人常以利益和政见结成一定的团体，如通过政党、工会及各种协会维护其自身权益，而非依靠姻亲、宗族、同乡之间的关系。
而与之相反，在我国，漫长的封建专制社会形成了错综复杂的社会关系网络，即以血缘、地缘为纽带所结成的宗族、姻亲和同乡关系，并以此为基础形成了我国独具特色的“熟人社会”。在“熟人社会”的关系网中，人从来都不是以个体的形式存在，而是作为团体的一个分子而存在，团体的思维方式和行为习惯被当作一种根深蒂固的社会文化潜移默化地影响着每一代人。封建专制时期的历代统治者一方面利用这一伦理关系网来维护其统治，鼓励各级官员为国效忠；一方面又小心设防避免它可能给专制统治及社会带来的损害，通过制定具体从政规则以约束官员行为。其中，地域回避就是对“熟人社会”中所可能产生的问题的一种规避。地域回避制度对于封建专制社会加强中央集权、防止地方割据、维护社会稳定起到了积极的作用。它的实施满足了统治阶级维护其阶级统治的需要，在“上品无寒门，下品无氏族”的专制统治局面中，地域回避客观上避免了血缘、地缘关系进入政治生活，成为一项用来规避统治风险的消极措施。
地方政府职能差异：中国地方政府承担的更多。不同的社会基础造就了不同的地方政府制度，并与地方政府的职能联系在一起，共同构成了中西方地方政府官员在地域回避问题上的制度差异。而地方政府职能的差异恰恰又是决定中西方对于地域回避制不同态度的另一个重要原因。从地方政府的职能来看，实施地域回避似乎又具有一定意义。中国地方政府承担着比西方地方政府更多的职能，其中不仅包括与西方政府相似的社会公共服务职能，还包括经济职能和政治职能（甚至主要是这两种职能）。地方也因此掌控较为丰富的社会资源，拥有较大的权力运行空间。当中央利益与地方利益发生冲突，而这种地方利益又直接关系到自身及家族利益的实现时，这些“本地任职”的政府官员就很有可能采取地方保护政策，为自身及家族谋取利益，进而威胁到中央的权威。事实上，中国地方政府和基层政府更多是作为中央政府的代表在地方上行使政府职能，其自治属性较弱。
西方国家的地方政府和基层政府承担的职能就少了很多。西方地方自治主要是社区公共服务自治。以美国为例，其地方政府职能主要涉及与当地居民生活直接相关的行政事务，如供水供电、治安消防、教育娱乐、公用事业等。同时，由于美国拥有大量成熟的非政府组织，这些组织也承担着许多公共服务职能，这样一来，美国地方政府的职能就显得更加狭窄。而在澳大利亚，因为教育、卫生、社会保障等许多公共服务职能已由中央政府承担，地方政府主要承担职能就更少了，一般只负责一些社区服务和公益事业。在地方政府承担较少政治职能和经济职能，甚至只承担社区职能的情况下，“异地为官”不仅没有必要，也不利于地方政府有效地开展公共服务。但由于本地官员更了解当地情况，容易赢得地方的支持和拥护，提供更加优质的服务，使得“本地任职”显得更为适宜。
地域回避：权宜之计？
不同的经济发展程度、政治制度和社会文化背景下的行政制度也有所不同，西方国家地方政府的选择“本地任职”有其一定的社会背景及制度原因。但在我国，随着改革开放和社会主义现代化建设的加快，原有的宗族关系正随着市场化和政治体制改革而瓦解，人口流动的加强和思维方式的转变使得人们越来越关注自身利益，自我认同的观念越来越强。由地域因素产生的各种错综复杂的人际关系以及现代民主政治的快速发展，都对我国的各项制度提出了更高要求。但即使在这种情况下，我们也不得不承认，虽然地域回避制度的社会基础正在逐渐瓦解，但从地方政府职能的特点来看，实行地域回避制度仍然具有一定的现实必要性。同时，由于我国正处于“半熟人半陌生人”的社会转型期，“熟人社会”中以宗族关系为基础的社会关系并未完全消解，“异地为官”的地域回避制在当前依然有其存在的合理性，具有一定的生存空间。
不过，正如前面我们所说，制度的产生是建立在一定的社会经济、政治、文化基础之上的。即使在我国，地域回避并非永远都是最优选择。以反腐为例，地域回避制度更近似一项防君子而不防小人的“君子协定”和权宜之计，单靠这种制度设计以预防腐败只能起到辅助的作用，无法发挥决定性的作用。不仅如此，“异地为官”本身所带来的弊端也日益凸显。例如，频繁更换地方官员使领导干部之间关系紧张，任职不稳定，容易产生“短期行为”，增加了大量的行政成本，而“异地为官”在预防官员腐败方面的优势也并不明显。此外，地域回避也与我国的选举法原理相矛盾，与我国地方分权和基层民主自治精神相冲突。可以说，实施行政地域回避制度的社会基础正越来越薄弱。
相信随着我国民主政治的不断推进、行政制度的不断健全以及公务回避和任职回避制度的有效实施，地域回避制度也将逐渐退出历史舞台，取而代之的是一种基层官员本地化的任职制度、“政府-官员-选民”之间相互信任的政民关系，以及民主法治、公平正义、公开透明的权力运行机制。
（作者分别为天津师范大学政治与行政学院教授，天津师范大学博士研究生）