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我国幅员辽阔，各个地区经济发展水平差异较大。既有经济发达地区东部地区，也有经济欠发达的中部地区，还有经济落后的西部地区。如果无视不同地区的经济发展情况、经济的货币化程度、资金的供求状况等宏观调控微观基础方面的客观差异，在发展模式、发展水平和发展阶段存在梯度性差别的不同地区采用同一目标、同一标准、同一措施进行宏观调控，恐怕难以实现宏观调控政策制定时的初衷甚至可能事与愿违。
鉴于上述原因，政府在制定金融宏观调控政策时需要充分考虑各地区的发展差异，根据区域金融的运行情况，采取差异化的金融调控方式与差异化的金融措施，改善目前从表面上看似平等，而实际上并不平等的金融发展外部条件。这样即有利于各个不同区域经济的发展，国家经济整体的进步，也有利于经济发展梯度的最终消除，实现国家范围内的经济均衡发展。实践中，我国在同一货币政策框架下加大了对落后地区的政策扶持力度。如针对西部大开发、振兴东北工业基地出台的金融优惠政策等。这些政策在促进区域经济协调发展上发挥了积极作用，但总体而言，这些政策的效果有限。实行差异化金融调控仅靠政府政策是无法取得预期效果的，从长计议，差异化金融调控的推行还需法律制度的保障与支持。
构建有利于实施差异化金融调控的法律主体
为了便于差异化金融调控的实施，应该构建相应的权力实施主体。有学者建议，可借鉴二元式中央银行体制，即在一国国内建立中央和地方两级中央银行机构，设在中央的中央银行是最高决策机关，负责金融政策的制定，设在地方的区域中央银行作为独立存在的一级组织，在执行中央银行决策的同时可以自主地组织管理区域内的金融活动，也有其独立的权力。美国实行的即是这样的二元制。在国家一级设立联邦储备委员会，相当于中央银行总行；在地方按照经济区设立联邦储备银行，联邦储备银行的权力很大，独立性很强，且自行管理，在执行中央银行分行的职能的同时可根据所在区域的经济发展水平，出台有差别的货币政策。
应该说这样的体系设置确实为差异化金融调控的实施提供了更多的可能性与便利，但考虑到我国的中央集权传统以及制度推行成本，继续保持一元式的中央银行有其合理性，推翻现有制度重建二元式中央银行体制有很大的难度。比较可行的做法是考虑在一元式中央银行制度内部进行制度改良。目前我国人民银行实行的是“总行——大区分行——中心支行——支行”的四级组织体系，这为实行货币政策的区域操作提供了有利条件。大区分行即熟悉辖区内经济与金融发展具体情况，又具备较强的金融政策制定与执行能力，因此可以考虑增强大区支行自主组织和调控本地金融活动的权力，赋予大区支行区域金融调控权。具体而言，中央银行总行集中行使货币发行权、基准利率调节权、信用总量调控权等权限，在制定金融调控政策时充分考虑地域差别，制定有差别的金融调控政策，这种差别体现为中央银行只就利率、再贴现率、存款准备金率等宏观调控工具的一般水平及浮动范围作出规定，具体的选择权交给大区支行，由大区支行根据自己所在地区的经济发展情况选择具体数值。
差异化的金融调控措施的建立与完善
·差异化利率政策的完善
随着我国利率市场化改革的推进，金融机构的贷款利率正逐步显示出一定的差异。经过人民银行1998年、1999年，2004年的金融机构贷款利率浮动幅度的调整，商业银行、城市信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，1.7]，农村信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，2] 。商业银行、城市信用社在贷款利率的确定上有了更大的自主定价权。出于利益考量，商业银行、城市信用社在实际进行贷款时，往往会给地处经济发达地区综合实力强的企业以低利率优惠，较少地给与地处欠发达地区或落后地区的企业以利率优惠。长期推行上述差异化利率，只会使地区间金融资源配置差距进一步拉大。从缩小地区间金融资源配置差异的角度，我国现行的差异化利率政策有待完善。
为了发展区域经济，特别是落后地区的地区经济，发达国家在区域经济的开发中往往采用有差别的利率政策，各国采用最多的是低利率政策。如法国在20世纪80年代初期为了复兴老工业地区经济，提出“再工业化”计划，并且专门设立了“再工业化”贷款基金，以优惠的利率发放贷款。对于直接发放给企业的贷款，通常利率为16%，对于间接发放的贷款，利率一般为13～14%，而这种区域性优惠利率约为10%。
借鉴国外经验，可以考虑在地区间实行差别化的利率政策。一方面提高落后地区商业银行的存款利率，以吸收更多的社会闲置资金，提高存款利率同时还可以防止中西部地区的资金过度外流。另一方面在落后地区设置一定的贷款优惠利率，降低企业的融资成本，使其与西部企业的经济效益和承受能力相适应。高存低贷之间的损失可以考虑由国家给与这些地区商业银行税收优惠或国家财政补贴来弥补。
·完善已有的差异化存款准备金政策
从2004年4月25日起我国开始实行差别存款准备金率制度。人民银行将资本充足率低于一定水平的金融机构存款准备金率提高0.5个百分点，执行7.5%的存款准备金率，其他金融机构仍执行7%的准备金率。此即差额存款准备金率制度。在我国，由于相当部分金融机构的历史包袱问题尚未解决，难以达到最低资本充足率要求，在此情况下，采取差别存款准备金率制度，无疑具有重大意义：一方面有利于完善货币政策传导机制，抑制资本充足率不足且资产质量较差的金融机构盲目扩张贷款；另一方面，通过对金融机构区别对待的正向激励机制，有利于调动金融机构主要依靠自身力量健全金融治理结构的积极性，督促金融机构逐步达到资本充足率要求，最终实现调控货币供应总量和降低金融系统风险的双重目标。
但是此差别非彼差别。我国已经实行的差额存款准备金率制度的实质是将金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩，金融机构资本充足率越低，不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高；反之，金融机构资本充足率越高、不良贷款比率越低，适用的存款准备金率就越低。金融机构的资本充足率、不良贷款比率、内控机制状况、支付能力状况及可能危害支付系统安全的风险情况等作为确定差别准备金率的主要依据。而本文试图建立的差别准备金率制度是设想根据发达地区与欠发达地区基础货币供应量的不同实行差异化的存款准备金率。差异化的存款准备金率将有助于增加中西部区域的货币供给，缓解当地资金紧缺的现状。 根据区域发展差异实行差别化的存款准备金政策国际上已经有先例。如1937年美国根据银行所在地区经济发展水平的不同确定了差别化的存款准备金率，纽约、芝加哥、圣路易斯的国民银行存款储备金率为26%，其他16个较大城市的国民银行存款储备金率为20%，剩下不发达地区如阿肯色、俄克拉荷马、得克萨斯国民银行存款准备金率为14%。虽然1945年以后美国的法定准备金政策变动频繁，但依据银行所在地区不同设置差异化存款准备金的做法却一直保留下来，显然这种差异性存款准备金率的确定有利于落后地区经济的开发，抑制区域金融发展的不平衡。我国可以借鉴美国的经验，在不同的地区实行有差别的存款准备金率政策。具体而言，“对发达地区的存款准备金率可以规定的相对高一些，欠发达地区可以规定的相对低一些，落后地区最低，甚至考虑对地区性商业银行、农村信用社等地方性金融机构给与更宽松的政策，以便增加欠发达地区与落后地区的基础货币供应量，缩小因实行统一存款准备金率导致的货币供应量差异，使存款准备金真正起到调节地区间资金平衡的作用”。
·差异化的再贴现政策
在我国，再贴现政策也是中央银行宏观调控的重要手段。虽然中央银行通过再贴现手段投放的基础货币数量逐年增加，但近年来欠发达地区和落后地区因再贴现获得的货币量却没有明显变化。央行应充分运用这一手段，实施差异化的再贴现政策，以增加西部地区的可用资金量。
差异化的再贴现政策具体包括以下几层含义：一是针对不同地区规定不同的再贴现率。由于西部地区的经济发展水平和金融市场发育程度较低，使得西部地区的票据业务量低于全国平均水平。为了扩大商业银行的票据业务量，进一步发展西部地区的票据融资，中央银行可以对来自西部地区的票据以低于全国平均水平的再贴现率进行再贴现，以增加西部地区商业银行进行票据再贴现的积极性。二是适度放宽落后地区可贴现票据的种类，放宽再贴现条件扩大票据贴现业务，这有助于发挥资金的导向和结构调节功能。三是可以考虑适当增加欠发达地区中小金融机构的再贴现限额。
·差异化的再贷款政策
中央银行再贷款，是指中央银行对金融机构发放的贷款，是中央银行调控基础货币的重要渠道和进行金融调控的传统政策工具，习惯上称为再贷款。一般来讲，中央银行贷款增加，是银根有所放松的信号之一，反之是银根紧缩的信号。由于地区间经济发展不平衡，区域间再贷款分布差异较大，再贷款的政策效应在不同地区也呈现出不同的特点。如经济欠发达地区由于受区域经济环境的影响，金融机构筹集资金的能力较弱，对人民银行各类再贷款依赖性较大，人民银行投入再贷款对推动当地经济结构调整，满足“三农”资金需要，改善金融机构经营状况，化解辖区金融风险，促进地方经济发展都发挥了积极的作用，但经济发达地区金融机构吸纳资金的能力较强，对再贷款的需求不旺，再贷款政策效应在这些地区表现的不明显。实施差异化的再贷款政策意指央行可以适当扩大欠发达地区、落后地区的再贷款数量，增加再贷款品种、降低再贷款率、适当延长再贷款期限，以此优化金融资源的区域配置。
需要指出的是为实现金融资源区域配置的均衡与公平，确实有必要建立差异化的金融调控法律制度，但上述制度的建设要保持适度。差异化金融调控制度是对我国统一宏观调控制度的改良，而不是否认。区域金融机构必须充分贯彻和执行国家的经济政策，不得过分强调本地区特点而不顾国家利益。
基金项目：辽宁省社科联2012年度辽宁经济社会发展立项课题《金融资源公平配置的法律保障研究》。项目编号：2012lslktzifx-08。
（田春雷单位： 辽宁大学法学院； 高莹单位：北京盈科（沈阳）律师事务所）
鉴于上述原因，政府在制定金融宏观调控政策时需要充分考虑各地区的发展差异，根据区域金融的运行情况，采取差异化的金融调控方式与差异化的金融措施，改善目前从表面上看似平等，而实际上并不平等的金融发展外部条件。这样即有利于各个不同区域经济的发展，国家经济整体的进步，也有利于经济发展梯度的最终消除，实现国家范围内的经济均衡发展。实践中，我国在同一货币政策框架下加大了对落后地区的政策扶持力度。如针对西部大开发、振兴东北工业基地出台的金融优惠政策等。这些政策在促进区域经济协调发展上发挥了积极作用，但总体而言，这些政策的效果有限。实行差异化金融调控仅靠政府政策是无法取得预期效果的，从长计议，差异化金融调控的推行还需法律制度的保障与支持。
构建有利于实施差异化金融调控的法律主体
为了便于差异化金融调控的实施，应该构建相应的权力实施主体。有学者建议，可借鉴二元式中央银行体制，即在一国国内建立中央和地方两级中央银行机构，设在中央的中央银行是最高决策机关，负责金融政策的制定，设在地方的区域中央银行作为独立存在的一级组织，在执行中央银行决策的同时可以自主地组织管理区域内的金融活动，也有其独立的权力。美国实行的即是这样的二元制。在国家一级设立联邦储备委员会，相当于中央银行总行；在地方按照经济区设立联邦储备银行，联邦储备银行的权力很大，独立性很强，且自行管理，在执行中央银行分行的职能的同时可根据所在区域的经济发展水平，出台有差别的货币政策。
应该说这样的体系设置确实为差异化金融调控的实施提供了更多的可能性与便利，但考虑到我国的中央集权传统以及制度推行成本，继续保持一元式的中央银行有其合理性，推翻现有制度重建二元式中央银行体制有很大的难度。比较可行的做法是考虑在一元式中央银行制度内部进行制度改良。目前我国人民银行实行的是“总行——大区分行——中心支行——支行”的四级组织体系，这为实行货币政策的区域操作提供了有利条件。大区分行即熟悉辖区内经济与金融发展具体情况，又具备较强的金融政策制定与执行能力，因此可以考虑增强大区支行自主组织和调控本地金融活动的权力，赋予大区支行区域金融调控权。具体而言，中央银行总行集中行使货币发行权、基准利率调节权、信用总量调控权等权限，在制定金融调控政策时充分考虑地域差别，制定有差别的金融调控政策，这种差别体现为中央银行只就利率、再贴现率、存款准备金率等宏观调控工具的一般水平及浮动范围作出规定，具体的选择权交给大区支行，由大区支行根据自己所在地区的经济发展情况选择具体数值。
差异化的金融调控措施的建立与完善
·差异化利率政策的完善
随着我国利率市场化改革的推进，金融机构的贷款利率正逐步显示出一定的差异。经过人民银行1998年、1999年，2004年的金融机构贷款利率浮动幅度的调整，商业银行、城市信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，1.7]，农村信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，2] 。商业银行、城市信用社在贷款利率的确定上有了更大的自主定价权。出于利益考量，商业银行、城市信用社在实际进行贷款时，往往会给地处经济发达地区综合实力强的企业以低利率优惠，较少地给与地处欠发达地区或落后地区的企业以利率优惠。长期推行上述差异化利率，只会使地区间金融资源配置差距进一步拉大。从缩小地区间金融资源配置差异的角度，我国现行的差异化利率政策有待完善。
为了发展区域经济，特别是落后地区的地区经济，发达国家在区域经济的开发中往往采用有差别的利率政策，各国采用最多的是低利率政策。如法国在20世纪80年代初期为了复兴老工业地区经济，提出“再工业化”计划，并且专门设立了“再工业化”贷款基金，以优惠的利率发放贷款。对于直接发放给企业的贷款，通常利率为16%，对于间接发放的贷款，利率一般为13～14%，而这种区域性优惠利率约为10%。
借鉴国外经验，可以考虑在地区间实行差别化的利率政策。一方面提高落后地区商业银行的存款利率，以吸收更多的社会闲置资金，提高存款利率同时还可以防止中西部地区的资金过度外流。另一方面在落后地区设置一定的贷款优惠利率，降低企业的融资成本，使其与西部企业的经济效益和承受能力相适应。高存低贷之间的损失可以考虑由国家给与这些地区商业银行税收优惠或国家财政补贴来弥补。
·完善已有的差异化存款准备金政策
从2004年4月25日起我国开始实行差别存款准备金率制度。人民银行将资本充足率低于一定水平的金融机构存款准备金率提高0.5个百分点，执行7.5%的存款准备金率，其他金融机构仍执行7%的准备金率。此即差额存款准备金率制度。在我国，由于相当部分金融机构的历史包袱问题尚未解决，难以达到最低资本充足率要求，在此情况下，采取差别存款准备金率制度，无疑具有重大意义：一方面有利于完善货币政策传导机制，抑制资本充足率不足且资产质量较差的金融机构盲目扩张贷款；另一方面，通过对金融机构区别对待的正向激励机制，有利于调动金融机构主要依靠自身力量健全金融治理结构的积极性，督促金融机构逐步达到资本充足率要求，最终实现调控货币供应总量和降低金融系统风险的双重目标。
但是此差别非彼差别。我国已经实行的差额存款准备金率制度的实质是将金融机构适用的存款准备金率与其资本充足率、资产质量状况等指标挂钩，金融机构资本充足率越低，不良贷款比率越高，适用的存款准备金率就越高；反之，金融机构资本充足率越高、不良贷款比率越低，适用的存款准备金率就越低。金融机构的资本充足率、不良贷款比率、内控机制状况、支付能力状况及可能危害支付系统安全的风险情况等作为确定差别准备金率的主要依据。而本文试图建立的差别准备金率制度是设想根据发达地区与欠发达地区基础货币供应量的不同实行差异化的存款准备金率。差异化的存款准备金率将有助于增加中西部区域的货币供给，缓解当地资金紧缺的现状。 根据区域发展差异实行差别化的存款准备金政策国际上已经有先例。如1937年美国根据银行所在地区经济发展水平的不同确定了差别化的存款准备金率，纽约、芝加哥、圣路易斯的国民银行存款储备金率为26%，其他16个较大城市的国民银行存款储备金率为20%，剩下不发达地区如阿肯色、俄克拉荷马、得克萨斯国民银行存款准备金率为14%。虽然1945年以后美国的法定准备金政策变动频繁，但依据银行所在地区不同设置差异化存款准备金的做法却一直保留下来，显然这种差异性存款准备金率的确定有利于落后地区经济的开发，抑制区域金融发展的不平衡。我国可以借鉴美国的经验，在不同的地区实行有差别的存款准备金率政策。具体而言，“对发达地区的存款准备金率可以规定的相对高一些，欠发达地区可以规定的相对低一些，落后地区最低，甚至考虑对地区性商业银行、农村信用社等地方性金融机构给与更宽松的政策，以便增加欠发达地区与落后地区的基础货币供应量，缩小因实行统一存款准备金率导致的货币供应量差异，使存款准备金真正起到调节地区间资金平衡的作用”。
·差异化的再贴现政策
在我国，再贴现政策也是中央银行宏观调控的重要手段。虽然中央银行通过再贴现手段投放的基础货币数量逐年增加，但近年来欠发达地区和落后地区因再贴现获得的货币量却没有明显变化。央行应充分运用这一手段，实施差异化的再贴现政策，以增加西部地区的可用资金量。
差异化的再贴现政策具体包括以下几层含义：一是针对不同地区规定不同的再贴现率。由于西部地区的经济发展水平和金融市场发育程度较低，使得西部地区的票据业务量低于全国平均水平。为了扩大商业银行的票据业务量，进一步发展西部地区的票据融资，中央银行可以对来自西部地区的票据以低于全国平均水平的再贴现率进行再贴现，以增加西部地区商业银行进行票据再贴现的积极性。二是适度放宽落后地区可贴现票据的种类，放宽再贴现条件扩大票据贴现业务，这有助于发挥资金的导向和结构调节功能。三是可以考虑适当增加欠发达地区中小金融机构的再贴现限额。
·差异化的再贷款政策
中央银行再贷款，是指中央银行对金融机构发放的贷款，是中央银行调控基础货币的重要渠道和进行金融调控的传统政策工具，习惯上称为再贷款。一般来讲，中央银行贷款增加，是银根有所放松的信号之一，反之是银根紧缩的信号。由于地区间经济发展不平衡，区域间再贷款分布差异较大，再贷款的政策效应在不同地区也呈现出不同的特点。如经济欠发达地区由于受区域经济环境的影响，金融机构筹集资金的能力较弱，对人民银行各类再贷款依赖性较大，人民银行投入再贷款对推动当地经济结构调整，满足“三农”资金需要，改善金融机构经营状况，化解辖区金融风险，促进地方经济发展都发挥了积极的作用，但经济发达地区金融机构吸纳资金的能力较强，对再贷款的需求不旺，再贷款政策效应在这些地区表现的不明显。实施差异化的再贷款政策意指央行可以适当扩大欠发达地区、落后地区的再贷款数量，增加再贷款品种、降低再贷款率、适当延长再贷款期限，以此优化金融资源的区域配置。
需要指出的是为实现金融资源区域配置的均衡与公平，确实有必要建立差异化的金融调控法律制度，但上述制度的建设要保持适度。差异化金融调控制度是对我国统一宏观调控制度的改良，而不是否认。区域金融机构必须充分贯彻和执行国家的经济政策，不得过分强调本地区特点而不顾国家利益。
基金项目：辽宁省社科联2012年度辽宁经济社会发展立项课题《金融资源公平配置的法律保障研究》。项目编号：2012lslktzifx-08。
（田春雷单位： 辽宁大学法学院； 高莹单位：北京盈科（沈阳）律师事务所）