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[摘要]“十二五”规划实施以来，面对国际金融危机深层次影响和国内外发展环境变化，在坚持党的领导和全国各族人民共同努力下，各项重大战略任务稳步推进，经济发展在取得明显成就的同时仍存在很多问题。文章以山西省临汾市F县为例探讨“十二五”规划实施中存在的问题。
[关键词]“十二五”规划；实施；经济增长；产业结构
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.033
1 规划实施存在的主要问题
1.1 经济增长速度慢
F县2011 年全县GDP增速为16.3%，2012年和2013年GDP增速分别为11.2%和11.0%，从2012年开始低于每年增速15%的规划目标。受资金影响，项目建设存在资金缺口，拉长建设周期，将直接影响新经济增长点的生成。F县产业结构的优化速度慢，第一产业和第三产业贡献值较低且占比逐年下降，这使得GDP增速难以达到预期目标，也使城镇居民可支配收入增长率提高缓慢。
1.2 资金存在缺口
“十二五”以来，F县投资项目较多，但是有不少项目尚存在一定的资金缺口，三年固定资产投资额分别为17亿元、22亿元和29亿元，年均增速均超规划目标的20%。2013年一般预算收入增速为0.1%，中期完成增长整体规划的90.5%，明显快于预期。但2013年增速降至0.1%，低于规划年均增长15%的目标，无论是国资项目还是民资项目，这种情况都普遍存在。未开工的项目中投资来源主要以上级投资为主，但受投资政策调整的影响，上级扶持资金不能按时落实。产业结构不合理，体制机制不完善导致民间资本与招商引资在投资来源上存在欠缺。
F县是依靠投资拉动模式促进经济增长，为了追求经济增长速度，盲目扩大投资，2012年在房地产的资金投入量增长了344.2%，这带来了产能过剩等问题，还导致地方政府性债务扩张较快、财政金融风险加大等隐患，部分地区政府性债务规模过大。股票市场融资功能弱化，股权融资与债务融资比重失衡，债务杠杆率偏高。
1.3 产业结构需调整
F县计划将三个产业结构从2010年的10.4%、68.9%和20.7%，调整到2015年的9%、58%、33%。据调查，2013年三产业比重分别为8.6%、76.2%、15.2%。对第二产业投资额为19.015亿元，占总投资的63.43%，比上年增长81.8%。而对薄弱环节第三产业投资不足，第二产业在整个产业结构中仍占大部分比重，全县第二产业占生产总值比重逐年上涨，与预期不符，但规模以上工业增加值增速逐年递减，由2010年23.7%的增速放缓至2013年的15.6%。第三产业比重仍处于下降状态，发展滞后比重偏低，实现规划目标还需要做大量工作。同时，第一产业和第三产业贡献值较低且占比逐年下降，这使得GDP增速难以达到预期目标，产业结构不合理。农业比重低，以逐年下降的趋势发展，而农村就业人口比较高，造成失业率高，城镇化的加速发展步伐，居民收入差距依然较大，不同群体间利益矛盾加大。
铁矿冶金产业方面2013年规模以上工业企业生铁产量达8.75万吨，完成目标的43.75%。2013年全社会原煤产量达15.23万吨，达目标的5%。市场有效需求减少，完成预期目标困难。产业结构单一，产业素质普遍不高，新兴主导产业培育进展不快，高新技术产业发展相对偏慢。战略性新兴产业发展基础尚显薄弱，创新驱动能力不足。高新园区数量少、规模小。高科技企业和大企业数量少、竞争力弱，产业园区和产业集群效应远没有形成，自主创新能力有待进一步加强。
1.4 民生问题有待改善
1.4.1 基础设施建设
居住条件方面，2011—2013年的商品房面积分别为8073m2、6521m2和3150m2。商品房销售面积不断下降，完成目标的24%。2013年住宅投资476万元，下降60.7%。农村饮水安全新建和改造工程，三年兴建43处水利工程，解决50个自然村、13409人、1641头牲畜的饮水安全问题，分别完成目标的14.3%、19.2%、20.5%。从这个增长速度来看，最终将很难实现预期计划。由于F县土地增量有限，存量盘活不足。项目统筹谋划不足，基础设施的规划水平和前瞻性不足。用地指标紧张，耕地占补平衡较难实现，项目落地困难较多。
1.4.2 教育人才方面
教育发展不平衡，农村总体办学质量和水平不高是现存的主要问题。教育结构优化任务仍然较重，学前教育相对薄弱，职业教育体系有待完善，整体实力不强。尤其是高等教育服务经济发展的体制机制改革有待深化。农村高层次、高技能人才短缺使人才资源结构性矛盾突出。高技能人才总量缺口较大，制约着优势传统产业转型升级和新兴产业培育。
1.5 绿化面积不足
2013年城镇建成区绿化面积达68万平方米，绿化覆盖率达17%，达到目标的42.5%。森林覆盖率低，“两山”治理林业工程项目完成目标的20%，营造核桃经济林达到目标的27%，国有林抚育4000亩，完成目标的3.6%。生态环境恶化趋势总体上有所减缓，但自然生态环境脆弱，生态受损、灾害多发等主要生态问题依然严峻，长期积累的环境矛盾正集中显现。随着经济增长、人口增加、能源资源消耗和城镇的不断扩展，对生态环境的压力还将进一步加大。
2 促进规划完成的相关建议
2.1 加快推动产业结构升级，促进三次产业协调发展
加快发展现代农业，夯实农业基础地位。着力加强重要农产品生产基地建设，大力发展蔬菜、核桃、谷子三大产业，重点建设张庄现代农业和城北农副产品深加工两大园区，建设一批特色农业产业基地，培育一批农产品深加工龙头企业，重点打造一批农产品品牌，提高农业产业化水平。实施农产品目标价格补贴试点，研究完善农产品的价格政策和市场调控机制。
提升第二产业发展质量，加快发展现代服务业，提升第三产业比重和质量。加快产业园区重大项目建设，积极推进企业品牌建设，加快培育具有较强实力的大企业，增强龙头企业的带动力，同时加快小微企业规范升级和质量提升。大力发展现代服务业，坚持生产性服务业和生活性服务业并举、现代服务业和传统服务业并重，提高服务业的规模、层次和比重。
2.2 改善投融资环境，弥补资金缺口
深化投融资体制改革，加快落实各项鼓励引导民间投资的政策措施，破除民间投资的体制障碍。破除制约民间投资的各种隐性壁垒，逐步放宽投资领域，探索多样化的投融资模式，提高民间投资比重，切实调动民间投资的积极性，促进投资合理增长。实行统一的市场准入制度，各类市场主体可依法平等进入。加强地方金融机构建设，为企业正常生产经营发展提供信贷支持。争取新的民营金融机构进驻，吸引更多的金融资源进入。
2.3 切实保障和改善民生，提高社会服务质量
继续扩大就业，促进再就业。把解决就业问题放在经济社会发展的优先位置，实施更加积极的就业政策。培育和发展各类职业介绍服务机构，加快建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，形成以市场为导向的就业机制。千方百计扩大就业，切实增加城乡居民收入，缩小城乡收入差距。
增加教育投入，加强基础教育，扩大职业教育，继续实施“招才引智”战略，积极引进各类优秀人才，重点打造高素质人才队伍。继续加大对科技的投入，鼓励全社会多渠道、多层次地增加对科技的投入，政府也应逐步提高科技研发资金费用占财政支出的比例。落实各项优惠政策，加大对高新技术产业化项目的扶持力度。
2.4 增强执行能力，提高行政效率
提高全县各职能部门负责人的全局意识，规范执行层的权力使用，强化执行层的规划认知，严格将县域发展规划的要求落到实处。深化行政审批制度改革。减少审批层级、审批环节和前置审批，建立健全行政审批监督考核制度。加大简政放权力度，清理部门权力，加快激发市场主体活力。落实行政审批政务公开，扩大公开内容，改进公开方式，畅通公开渠道，切实增强透明度，提高行政管理效率，降低行政效率损失。
[关键词]“十二五”规划；实施；经济增长；产业结构
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.033
1 规划实施存在的主要问题
1.1 经济增长速度慢
F县2011 年全县GDP增速为16.3%，2012年和2013年GDP增速分别为11.2%和11.0%，从2012年开始低于每年增速15%的规划目标。受资金影响，项目建设存在资金缺口，拉长建设周期，将直接影响新经济增长点的生成。F县产业结构的优化速度慢，第一产业和第三产业贡献值较低且占比逐年下降，这使得GDP增速难以达到预期目标，也使城镇居民可支配收入增长率提高缓慢。
1.2 资金存在缺口
“十二五”以来，F县投资项目较多，但是有不少项目尚存在一定的资金缺口，三年固定资产投资额分别为17亿元、22亿元和29亿元，年均增速均超规划目标的20%。2013年一般预算收入增速为0.1%，中期完成增长整体规划的90.5%，明显快于预期。但2013年增速降至0.1%，低于规划年均增长15%的目标，无论是国资项目还是民资项目，这种情况都普遍存在。未开工的项目中投资来源主要以上级投资为主，但受投资政策调整的影响，上级扶持资金不能按时落实。产业结构不合理，体制机制不完善导致民间资本与招商引资在投资来源上存在欠缺。
F县是依靠投资拉动模式促进经济增长，为了追求经济增长速度，盲目扩大投资，2012年在房地产的资金投入量增长了344.2%，这带来了产能过剩等问题，还导致地方政府性债务扩张较快、财政金融风险加大等隐患，部分地区政府性债务规模过大。股票市场融资功能弱化，股权融资与债务融资比重失衡，债务杠杆率偏高。
1.3 产业结构需调整
F县计划将三个产业结构从2010年的10.4%、68.9%和20.7%，调整到2015年的9%、58%、33%。据调查，2013年三产业比重分别为8.6%、76.2%、15.2%。对第二产业投资额为19.015亿元，占总投资的63.43%，比上年增长81.8%。而对薄弱环节第三产业投资不足，第二产业在整个产业结构中仍占大部分比重，全县第二产业占生产总值比重逐年上涨，与预期不符，但规模以上工业增加值增速逐年递减，由2010年23.7%的增速放缓至2013年的15.6%。第三产业比重仍处于下降状态，发展滞后比重偏低，实现规划目标还需要做大量工作。同时，第一产业和第三产业贡献值较低且占比逐年下降，这使得GDP增速难以达到预期目标，产业结构不合理。农业比重低，以逐年下降的趋势发展，而农村就业人口比较高，造成失业率高，城镇化的加速发展步伐，居民收入差距依然较大，不同群体间利益矛盾加大。
铁矿冶金产业方面2013年规模以上工业企业生铁产量达8.75万吨，完成目标的43.75%。2013年全社会原煤产量达15.23万吨，达目标的5%。市场有效需求减少，完成预期目标困难。产业结构单一，产业素质普遍不高，新兴主导产业培育进展不快，高新技术产业发展相对偏慢。战略性新兴产业发展基础尚显薄弱，创新驱动能力不足。高新园区数量少、规模小。高科技企业和大企业数量少、竞争力弱，产业园区和产业集群效应远没有形成，自主创新能力有待进一步加强。
1.4 民生问题有待改善
1.4.1 基础设施建设
居住条件方面，2011—2013年的商品房面积分别为8073m2、6521m2和3150m2。商品房销售面积不断下降，完成目标的24%。2013年住宅投资476万元，下降60.7%。农村饮水安全新建和改造工程，三年兴建43处水利工程，解决50个自然村、13409人、1641头牲畜的饮水安全问题，分别完成目标的14.3%、19.2%、20.5%。从这个增长速度来看，最终将很难实现预期计划。由于F县土地增量有限，存量盘活不足。项目统筹谋划不足，基础设施的规划水平和前瞻性不足。用地指标紧张，耕地占补平衡较难实现，项目落地困难较多。
1.4.2 教育人才方面
教育发展不平衡，农村总体办学质量和水平不高是现存的主要问题。教育结构优化任务仍然较重，学前教育相对薄弱，职业教育体系有待完善，整体实力不强。尤其是高等教育服务经济发展的体制机制改革有待深化。农村高层次、高技能人才短缺使人才资源结构性矛盾突出。高技能人才总量缺口较大，制约着优势传统产业转型升级和新兴产业培育。
1.5 绿化面积不足
2013年城镇建成区绿化面积达68万平方米，绿化覆盖率达17%，达到目标的42.5%。森林覆盖率低，“两山”治理林业工程项目完成目标的20%，营造核桃经济林达到目标的27%，国有林抚育4000亩，完成目标的3.6%。生态环境恶化趋势总体上有所减缓，但自然生态环境脆弱，生态受损、灾害多发等主要生态问题依然严峻，长期积累的环境矛盾正集中显现。随着经济增长、人口增加、能源资源消耗和城镇的不断扩展，对生态环境的压力还将进一步加大。
2 促进规划完成的相关建议
2.1 加快推动产业结构升级，促进三次产业协调发展
加快发展现代农业，夯实农业基础地位。着力加强重要农产品生产基地建设，大力发展蔬菜、核桃、谷子三大产业，重点建设张庄现代农业和城北农副产品深加工两大园区，建设一批特色农业产业基地，培育一批农产品深加工龙头企业，重点打造一批农产品品牌，提高农业产业化水平。实施农产品目标价格补贴试点，研究完善农产品的价格政策和市场调控机制。
提升第二产业发展质量，加快发展现代服务业，提升第三产业比重和质量。加快产业园区重大项目建设，积极推进企业品牌建设，加快培育具有较强实力的大企业，增强龙头企业的带动力，同时加快小微企业规范升级和质量提升。大力发展现代服务业，坚持生产性服务业和生活性服务业并举、现代服务业和传统服务业并重，提高服务业的规模、层次和比重。
2.2 改善投融资环境，弥补资金缺口
深化投融资体制改革，加快落实各项鼓励引导民间投资的政策措施，破除民间投资的体制障碍。破除制约民间投资的各种隐性壁垒，逐步放宽投资领域，探索多样化的投融资模式，提高民间投资比重，切实调动民间投资的积极性，促进投资合理增长。实行统一的市场准入制度，各类市场主体可依法平等进入。加强地方金融机构建设，为企业正常生产经营发展提供信贷支持。争取新的民营金融机构进驻，吸引更多的金融资源进入。
2.3 切实保障和改善民生，提高社会服务质量
继续扩大就业，促进再就业。把解决就业问题放在经济社会发展的优先位置，实施更加积极的就业政策。培育和发展各类职业介绍服务机构，加快建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，形成以市场为导向的就业机制。千方百计扩大就业，切实增加城乡居民收入，缩小城乡收入差距。
增加教育投入，加强基础教育，扩大职业教育，继续实施“招才引智”战略，积极引进各类优秀人才，重点打造高素质人才队伍。继续加大对科技的投入，鼓励全社会多渠道、多层次地增加对科技的投入，政府也应逐步提高科技研发资金费用占财政支出的比例。落实各项优惠政策，加大对高新技术产业化项目的扶持力度。
2.4 增强执行能力，提高行政效率
提高全县各职能部门负责人的全局意识，规范执行层的权力使用，强化执行层的规划认知，严格将县域发展规划的要求落到实处。深化行政审批制度改革。减少审批层级、审批环节和前置审批，建立健全行政审批监督考核制度。加大简政放权力度，清理部门权力，加快激发市场主体活力。落实行政审批政务公开，扩大公开内容，改进公开方式，畅通公开渠道，切实增强透明度，提高行政管理效率，降低行政效率损失。