论文部分内容阅读
全国政协委员钱颖一提案：
在大众创业万众创新中更好地发挥政府作用
进入新常态后发展需要更多地依靠创新驱动，这已形成共识。创新除了依靠政府主导，发挥举国体制优势这种方式外，目前更需要发挥来自民间的、草根的推动，更需要通过创业方式推动创新。这就需要“大众创业、万众创新”这一经济发展的新动力。
大众创业、万众创新本质上是草根活动，应该依靠民间力量，依靠市场机制。但是，政府的作用非常重要。如何更好地发挥政府作用，并在其中实现政府职能转化，形成服务型政府，至关重要。一方面，政府要避免过去在推动创新时的习惯性做法，避免再犯以往的错误。另一方面，政府要有所作为，要为创造法治环境，改善监管环境，搭建竞争平台，扫除政策性障碍等方面，要自身革命并且自身创新。
我提三条具体建议。
第一，在创新创业上，政府要给市场和民间留出足够空间，为了达到此目的，首先要明确政府不应该做什么。在这方面，我们一定要吸取过去多年的教训。比如，各级政府不应该做风险投资，更不要搞贷款。政府不要做创业企业的管理者GP（GeneralPartner），最多可以跟投，做小的LP（limitedpartner）。政府如果要建立风险投资资金，一定要慎重，严格控制其规模并明确其使命。我们有过教训：九十年代成立的政府主导的中国第一家风险投资公司，最后破产。几年前一些地方政府动用大量地方资金支持光伏企业，也非常失败，损失巨大。在当前的大众创业、万众创新中，政府要在过去这些传统做法上要“不作为”。
第二，政府作为首先是要创造有利于创新创业的法治环境和创业友好的监管环境，用互联网思维修订以往的法律和条例并根据需要建立新的法规。这就需要清除一批不适用创新创业的法规，促进创新创业企业的成长。以互联网为基础的新技术对“中介”产业和一些服务业的直接冲击最大，比如金融、商业、新闻、教育等行业。政府需要尽快废除一批旧法规，破除约束，切实为互联网金融、网络商务等新型行业发展创造好的环境。在一些传统行业比如出租车、酒店，新的互联网技术也带来了过去不可能的准入机会，这对传统的行业管制也提出了挑战。政府应该适应新形式，制定新法规，以消费者，而不是生产者的利益至上。政府的作为是不能让过去的法规成为阻碍创新创业进程的绊脚石。
第三，政府作为的另一方面是要创造有利于创新创业的生态环境。创业风险大，政府不应直接或间接介入企业运营。但是政府应该帮助建立生态环境，提供公共服务“软件”，这比直接投资和建立科技园“硬件”更为有效。政府在这方面的作用包括：降低创业企业的准入成本；促进或至少不阻碍创业和就业人员的流动；保护专利；疏通企业上市、并购等各种产权定价和转移方式的退出机制。
国家发展改革委办理并复文：
针对委员提案逐条落实举措
推进大众创业、万众创新是发展的动力之源，也是富民之道、公平之计、强国之策。党中央、国务院高度重视创新创业工作。为贯彻落实中央领导同志指示精神，按照党中央国务院统一部署，国家发展改革委会同工商总局、证监会、人力资源社会保障部等有关部门已经在推进大众创业万众创新方面开展了大量工作。
下一步，国家发改委将牵头推进建立大众创业万众创新部际联席会议制度，结合落实《意见》，重点从以下方面推动开展工作：
一是关于提案中提出的“在创新创业上，政府要给市场和民间留出足够空间，为了达到此目的，首先要明确政府不应该做什么”建议。
（一）推动建立市场准入负面清单。党的十八届三中全会《决定》提出，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发[2014]20号）提出，“改革市场准入制度。制定市场准入负面清单，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入”。按照党中央、国务院的部署，我们将会同有关部门积极稳妥推进此项改革，推动建立市场准入负面清单制度，从而更大程度地激发市场主体创新创业创造的动力、活力、潜力。
（二）充分发挥政府资金带动社会资本作用。企业在种子期和初创期的风险很高，在融资方面存在着一定的困难，因而政府通过包括风险投资在内的各种方式给予一定支持是必要的，也是国际上通行的作法。目前我国在国家和地方层面均建立了由政府出资的创业投资引导基金，基金运作方式主要是参股或与下级引导基金合作、阶段参股、跟进投资、投资保障和风险补助等，基金委托专业的投资管理机构管理，完全市场化方式运作。与提案中提出的“政府不要做创业企业的管理者GP，最多可以做跟投，做小的LP”是一致的。下一步，遵照国务院领导有关批示精神，为深化投融资体制改革、创新中央资金支持产业发展方式，国家发改委将引导社会投资发起设立新兴产业创业投资引导基金。我们将建议有关部门在总结以往政府性创投成功经验和失败教训的基础上，进一步完善相关政策与运作模式，更好发挥政府资金带动社会资本支持双创活动的积极作用。
二是关于提案中提出的“政府作为首先是要创造有利于创新创业的法治环境和创业友好的监管环境，用互联网思维修订以往的法律和条例并根据需要建立新的法规”建议。
（一）完善相关法律法规及政策措施。目前，在《中小企业促进法》、《就业促进法》等法律中已有一些条款，对政府鼓励、扶持劳动者创业的责任和应当采取的措施做了原则规定。如《中小企业促进法》第二十二条规定：“政府有关部门应当积极创造条件，提供必要的、相应的信息和咨询服务，在城乡建设规划中根据中小企业发展的需要，合理安排必要的场地和设施，支持创办中小企业”。第二十三条规定：“国家在有关税收政策上支持和鼓励中小企业的创立和发展”。《就业促进法》第七条规定：“国家倡导劳动者树立正确的择业观念，提高就业能力和创业能力；鼓励劳动者自主创业、自谋职业。各级人民政府和有关部门应当简化程序，提高效率，为劳动者自主创业、自谋职业提供便利”。但客观地说，这些对于构建有利于创业的法治环境还远远不够。随着对创业创新认知水平的逐步提升，我们也在不断地完善相关法律法规及政策措施。同时，按照国务院的专项部署，抓紧清理（修订）一些“不合时宜”的法规及文件。更为重要的是要切实增强法治思维，切实加大政策落实制度。 （二）做好《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）的实施工作。国家发改委会同工业和信息化部、财政部、网信办等有关部门研究制定的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）已印发公布，其中“营造宽松发展环境”是作为推进“互联网+”行动的重要保障举措。下一步，将针对互联网与各行业融合发展的新特点，加快“互联网+”相关立法工作，研究调整完善不适应“互联网+”发展和管理的现行法规及政策规定。落实加强网络信息保护和信息公开有关规定，加快推动制定网络安全、电子商务、个人信息保护、互联网信息服务管理等法律法规。完善反垄断法配套规则，进一步加大反垄断法执行力度，严格查处信息领域企业垄断行为，营造互联网公平竞争环境。我们将会会同相关部门共同做好实施工作，加快破除行业壁垒、放宽市场准入，为创新创业提供更加友好的环境。
三是关于提案中提到的“政府作为的另一方面是要创造有利于创新创业的生态环境”建议。
（一）加快发展创业孵化服务。将推动加快发展企业管理、财务咨询、市场营销、人力资源、法律顾问、知识产权、检验检测、现代物流等第三方专业化服务，不断丰富和完善创业服务。加强政府数据开放共享，推动大型互联网企业和基础电信企业向创业者开放计算、存储和数据资源。积极推广众包、用户参与设计、云设计等新型研发组织模式和创业创新模式。
（二）降低全社会创业门槛和成本。将继续深化商事制度改革，促进创业与创新、创业与就业、线上与线下相结合，降低全社会创业门槛和成本。加快实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”、“一照一码”，落实“先照后证”改革，推进全程电子化登记和电子营业执照应用。支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革，为创业创新提供便利工商登记服务。
（三）健全创业人才培养与流动机制。将推动把创业精神培育和创业素质教育纳入国民教育体系，实现全社会创业教育和培训制度化、体系化。加强创业导师队伍建设，提高创业服务水平。加快推进社会保障制度改革，破除人才自由流动制度障碍，实现党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动。加快建立创业创新绩效评价机制，让一批富有创业精神、勇于承担风险的人才脱颖而出。
（四）加强创业知识产权保护。将积极推进知识产权交易，加快建立全国知识产权运营公共服务平台。完善知识产权快速维权与维权援助机制，缩短确权审查、侵权处理周期。集中查处一批侵犯知识产权的大案要案，加大对反复侵权、恶意侵权等行为的处罚，探索实施惩罚性赔偿制度。完善权利人维权机制，合理划分权利人举证责任，完善行政调解等非诉讼纠纷解决途径。
（五）优化资本市场。继续支持符合条件的创业企业上市或发行票据融资，并鼓励创业企业通过债券市场筹集资金。积极推进股票发行注册制改革，研究尚未盈利的互联网和高新技术企业到创业板发行上市制度，推动在上海证券交易所建立战略新兴产业板。加快推进全国中小企业股份转让系统向创业板转板试点。研究解决特殊股权结构类创业企业在境内上市的制度性障碍，完善资本市场规则。落实国务院《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》的有关内容，推动进一步取消、简化重组审核程序，鼓励创业企业通过兼并收购发展壮大，高效寻找自身市场定位，促进实现经济结构调整。
在大众创业万众创新中更好地发挥政府作用
进入新常态后发展需要更多地依靠创新驱动，这已形成共识。创新除了依靠政府主导，发挥举国体制优势这种方式外，目前更需要发挥来自民间的、草根的推动，更需要通过创业方式推动创新。这就需要“大众创业、万众创新”这一经济发展的新动力。
大众创业、万众创新本质上是草根活动，应该依靠民间力量，依靠市场机制。但是，政府的作用非常重要。如何更好地发挥政府作用，并在其中实现政府职能转化，形成服务型政府，至关重要。一方面，政府要避免过去在推动创新时的习惯性做法，避免再犯以往的错误。另一方面，政府要有所作为，要为创造法治环境，改善监管环境，搭建竞争平台，扫除政策性障碍等方面，要自身革命并且自身创新。
我提三条具体建议。
第一，在创新创业上，政府要给市场和民间留出足够空间，为了达到此目的，首先要明确政府不应该做什么。在这方面，我们一定要吸取过去多年的教训。比如，各级政府不应该做风险投资，更不要搞贷款。政府不要做创业企业的管理者GP（GeneralPartner），最多可以跟投，做小的LP（limitedpartner）。政府如果要建立风险投资资金，一定要慎重，严格控制其规模并明确其使命。我们有过教训：九十年代成立的政府主导的中国第一家风险投资公司，最后破产。几年前一些地方政府动用大量地方资金支持光伏企业，也非常失败，损失巨大。在当前的大众创业、万众创新中，政府要在过去这些传统做法上要“不作为”。
第二，政府作为首先是要创造有利于创新创业的法治环境和创业友好的监管环境，用互联网思维修订以往的法律和条例并根据需要建立新的法规。这就需要清除一批不适用创新创业的法规，促进创新创业企业的成长。以互联网为基础的新技术对“中介”产业和一些服务业的直接冲击最大，比如金融、商业、新闻、教育等行业。政府需要尽快废除一批旧法规，破除约束，切实为互联网金融、网络商务等新型行业发展创造好的环境。在一些传统行业比如出租车、酒店，新的互联网技术也带来了过去不可能的准入机会，这对传统的行业管制也提出了挑战。政府应该适应新形式，制定新法规，以消费者，而不是生产者的利益至上。政府的作为是不能让过去的法规成为阻碍创新创业进程的绊脚石。
第三，政府作为的另一方面是要创造有利于创新创业的生态环境。创业风险大，政府不应直接或间接介入企业运营。但是政府应该帮助建立生态环境，提供公共服务“软件”，这比直接投资和建立科技园“硬件”更为有效。政府在这方面的作用包括：降低创业企业的准入成本；促进或至少不阻碍创业和就业人员的流动；保护专利；疏通企业上市、并购等各种产权定价和转移方式的退出机制。
国家发展改革委办理并复文：
针对委员提案逐条落实举措
推进大众创业、万众创新是发展的动力之源，也是富民之道、公平之计、强国之策。党中央、国务院高度重视创新创业工作。为贯彻落实中央领导同志指示精神，按照党中央国务院统一部署，国家发展改革委会同工商总局、证监会、人力资源社会保障部等有关部门已经在推进大众创业万众创新方面开展了大量工作。
下一步，国家发改委将牵头推进建立大众创业万众创新部际联席会议制度，结合落实《意见》，重点从以下方面推动开展工作：
一是关于提案中提出的“在创新创业上，政府要给市场和民间留出足够空间，为了达到此目的，首先要明确政府不应该做什么”建议。
（一）推动建立市场准入负面清单。党的十八届三中全会《决定》提出，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发[2014]20号）提出，“改革市场准入制度。制定市场准入负面清单，国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入”。按照党中央、国务院的部署，我们将会同有关部门积极稳妥推进此项改革，推动建立市场准入负面清单制度，从而更大程度地激发市场主体创新创业创造的动力、活力、潜力。
（二）充分发挥政府资金带动社会资本作用。企业在种子期和初创期的风险很高，在融资方面存在着一定的困难，因而政府通过包括风险投资在内的各种方式给予一定支持是必要的，也是国际上通行的作法。目前我国在国家和地方层面均建立了由政府出资的创业投资引导基金，基金运作方式主要是参股或与下级引导基金合作、阶段参股、跟进投资、投资保障和风险补助等，基金委托专业的投资管理机构管理，完全市场化方式运作。与提案中提出的“政府不要做创业企业的管理者GP，最多可以做跟投，做小的LP”是一致的。下一步，遵照国务院领导有关批示精神，为深化投融资体制改革、创新中央资金支持产业发展方式，国家发改委将引导社会投资发起设立新兴产业创业投资引导基金。我们将建议有关部门在总结以往政府性创投成功经验和失败教训的基础上，进一步完善相关政策与运作模式，更好发挥政府资金带动社会资本支持双创活动的积极作用。
二是关于提案中提出的“政府作为首先是要创造有利于创新创业的法治环境和创业友好的监管环境，用互联网思维修订以往的法律和条例并根据需要建立新的法规”建议。
（一）完善相关法律法规及政策措施。目前，在《中小企业促进法》、《就业促进法》等法律中已有一些条款，对政府鼓励、扶持劳动者创业的责任和应当采取的措施做了原则规定。如《中小企业促进法》第二十二条规定：“政府有关部门应当积极创造条件，提供必要的、相应的信息和咨询服务，在城乡建设规划中根据中小企业发展的需要，合理安排必要的场地和设施，支持创办中小企业”。第二十三条规定：“国家在有关税收政策上支持和鼓励中小企业的创立和发展”。《就业促进法》第七条规定：“国家倡导劳动者树立正确的择业观念，提高就业能力和创业能力；鼓励劳动者自主创业、自谋职业。各级人民政府和有关部门应当简化程序，提高效率，为劳动者自主创业、自谋职业提供便利”。但客观地说，这些对于构建有利于创业的法治环境还远远不够。随着对创业创新认知水平的逐步提升，我们也在不断地完善相关法律法规及政策措施。同时，按照国务院的专项部署，抓紧清理（修订）一些“不合时宜”的法规及文件。更为重要的是要切实增强法治思维，切实加大政策落实制度。 （二）做好《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）的实施工作。国家发改委会同工业和信息化部、财政部、网信办等有关部门研究制定的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）已印发公布，其中“营造宽松发展环境”是作为推进“互联网+”行动的重要保障举措。下一步，将针对互联网与各行业融合发展的新特点，加快“互联网+”相关立法工作，研究调整完善不适应“互联网+”发展和管理的现行法规及政策规定。落实加强网络信息保护和信息公开有关规定，加快推动制定网络安全、电子商务、个人信息保护、互联网信息服务管理等法律法规。完善反垄断法配套规则，进一步加大反垄断法执行力度，严格查处信息领域企业垄断行为，营造互联网公平竞争环境。我们将会会同相关部门共同做好实施工作，加快破除行业壁垒、放宽市场准入，为创新创业提供更加友好的环境。
三是关于提案中提到的“政府作为的另一方面是要创造有利于创新创业的生态环境”建议。
（一）加快发展创业孵化服务。将推动加快发展企业管理、财务咨询、市场营销、人力资源、法律顾问、知识产权、检验检测、现代物流等第三方专业化服务，不断丰富和完善创业服务。加强政府数据开放共享，推动大型互联网企业和基础电信企业向创业者开放计算、存储和数据资源。积极推广众包、用户参与设计、云设计等新型研发组织模式和创业创新模式。
（二）降低全社会创业门槛和成本。将继续深化商事制度改革，促进创业与创新、创业与就业、线上与线下相结合，降低全社会创业门槛和成本。加快实施工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”、“一照一码”，落实“先照后证”改革，推进全程电子化登记和电子营业执照应用。支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制，推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革，为创业创新提供便利工商登记服务。
（三）健全创业人才培养与流动机制。将推动把创业精神培育和创业素质教育纳入国民教育体系，实现全社会创业教育和培训制度化、体系化。加强创业导师队伍建设，提高创业服务水平。加快推进社会保障制度改革，破除人才自由流动制度障碍，实现党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动。加快建立创业创新绩效评价机制，让一批富有创业精神、勇于承担风险的人才脱颖而出。
（四）加强创业知识产权保护。将积极推进知识产权交易，加快建立全国知识产权运营公共服务平台。完善知识产权快速维权与维权援助机制，缩短确权审查、侵权处理周期。集中查处一批侵犯知识产权的大案要案，加大对反复侵权、恶意侵权等行为的处罚，探索实施惩罚性赔偿制度。完善权利人维权机制，合理划分权利人举证责任，完善行政调解等非诉讼纠纷解决途径。
（五）优化资本市场。继续支持符合条件的创业企业上市或发行票据融资，并鼓励创业企业通过债券市场筹集资金。积极推进股票发行注册制改革，研究尚未盈利的互联网和高新技术企业到创业板发行上市制度，推动在上海证券交易所建立战略新兴产业板。加快推进全国中小企业股份转让系统向创业板转板试点。研究解决特殊股权结构类创业企业在境内上市的制度性障碍，完善资本市场规则。落实国务院《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》的有关内容，推动进一步取消、简化重组审核程序，鼓励创业企业通过兼并收购发展壮大，高效寻找自身市场定位，促进实现经济结构调整。