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摘要在环境行政理论中，越来越强调环境行政机关对自由裁量权的运用。但在环境行政执法实践中，对环境行政处罚中的自由裁量权的运用仍存在问题。本文通过对环境行政处罚中的自由裁量权存在的必要性和实践中的问题进行分析，找到完善环境行政处罚自由裁量权。
关键词自由裁量权环境行政处罚自由裁量权
作者简介：赵东杰，西南政法大学经济法学院，研究方向：环境法。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)05-140-02
从亚里斯多德在他的《政治学》一书中明确提出“法律的统治，而非人的统治” 这一法治理念之后，法治已经成为西方社会公共生活中的一个基本信念和制度基础。在一个法治社会中，公共权力必须受到事先制定和公布的法律规则的约束。人们常说“法律终止之处，即暴政发轫之地。” ，经过长期的实践和探索，我们不难发现一个无法回避的事实即：法律终止之处，乃是自由裁量权发轫之地。
随着社会的不断发展及环境问题的不断凸显，环境行政裁量权的强化和扩张已成为各国政治生活中最具共性的现象。我国环境保护过程中，环保部门进行环境行政执法时具有较大的自由裁量权，出现不同程度的滥用问题，给国家、企业造成不必要的损失。本文以重庆环境执法为例探讨环境行政处罚中的自由裁量权，期待找到解决环境行政中对自由裁量权的滥用问题，找到完善环境行政处罚中的自由裁量权的途径。
一、环境行政处罚中的自由裁量权概述
在行政法生态化的态势下,环境行政的发展也进入了自己的逻辑轨道。环境行政处罚中的自由裁量权为现代环境保护所必需，但其行使应符合法律授权的范围，符合保护环境的目的，注重协调环境利益与经济利益、环境公益与个人私益的关系。
学界与司法界对环境行政处罚中的自由裁量权的界定越来越多，《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》中将环境行政处罚自由裁量权被界定为：环保部门在查处环境违法行为时，依据法律、法规和规章的规定，酌情决定对违法行为人是否处罚、处罚种类和处罚幅度的权限。在《重庆市环境保护局关于印发重庆市环境行政处罚裁量基准（试行）的通知 》第三条中将环境行政自由裁量权界定为：环境行政处罚实施机关依据法律、法规和规章对环境违法行为实施行政处罚时，根据立法目的和行政处罚原则，综合考虑当事人环境违法行为的事实、性质、手段、后果、情节和改正措施等因素，对行政处罚的种类、幅度或者不予行政处罚决定等作出判断、选择和适用的权限。
在环境时代，环境行政处罚的目标不应当仅仅为实现行政机关和相对方的力量均衡，或实现环境行政权力和公民环境权利的均等，而应积极谋求环境行政机关与相对方的配合与协作，以促进公共利益与公民个人权利之和的最大化。在不影响环境行政相对方正常生产生活的情况下，不侵犯公民自由权和财产权的合理范围之内，环境行政机关应当要求被处罚者积极地开展生态环境保护和建设，增加公众的生态环境利益。
二、环境行政处罚中的自由裁量权存在的必要性分析
从法的价值层面考量，环境行政处罚中的自由裁量权是实现法的正义和公平价值的必要的补充；从实践意义上来考量，环境行政处罚自由裁量权是弥补法律在调整行政处罚领域所产生的缺陷的必要手段。因此，环境行政处罚中的自由裁量权无论在理论还是实践上都有其存在的必要性。
（一）環境问题的发生从某种意义上讲是因为技术的不完善，解决也需要技术的不断进步
环境行政执法人员未完全拥有解决环境问题的专业技术，只能要求法律赋予其相应的环境行政处罚中的自由裁量权，针对不同的环境问题做出及时准确的判断，找到解决环境问题的最佳途径。因此，环境问题解决的复杂性要求环境行政处罚中的自由裁量权存在。
（二）环境保护需要掌握环境污染和生态破坏的现状、排除、降低及预防污染外，还要进一步从可持续发展角度出发，采取必要措施避免造成环境负担及危险
环境保护任务的复杂性要求环境行政主管部门必须不断做出试探性的决定来积累经验，因此法律不能对环境行政处罚进行严格限制，应结合环境污染和生态破坏的现状，授权环境行政机关根据环境保护中可能出现的情况进行灵活的环境行政处罚裁量。
（三）解决环境公益与私人利益的冲突需要环境行政机关在行政处罚中运用自由裁量权
使用者在开发、利用环境满足私人利益的过程中，可能使环境公益受到严重损害，环境行政机关应对私人私益加以限制维护环境公益；其中对私人私益的限制，不能超过必要限度，否则环境公益也不能得到长期维护。这就需要环境行政机关对环境公益与私人私益进行衡量，运用环境行政中的自由裁量权做出最佳选择，解决法律的普遍公正和现实的个别不公正之间的矛盾。
在环境保护实践中，如何对环境违法行为主体进行处罚需要环境行政处罚中的自由裁量权指导，以保证处罚的公平、正义、合理，以达到对环境违法主体的警示。
三、运用环境行政处罚中的自由裁量的过程中存在的问题
公众赋予环境行政主管部门环境行政处罚自由裁量权的目的是为了调整复杂多变的社会关系，弥补法律漏洞，实现环境行政的能动性和灵活性。若环境行政处罚自由裁量权被环境行政主管部门滥用，将会产生极大的社会危害。
（一）对环境行政处罚中的自由裁量权的超越
环境行政主管部门处理不属于其职权范围内的人和事，或着超越了法律法规规定的权力界限，致使对环境行政处罚中的自由裁量权的超越，危害环境行政相对人的利益。
（二）对环境行政处罚中的自由裁量权的滥用
环境行政主管部门虽在法定的权限范围行使环境行政处罚中的自由裁量权，出于某种目的不正当行使，做出显失公正的裁决。
首先，对环境行政处罚自由裁量权的滥用使法制的基本精神遭到践踏，公平正义等法律理性得不到实现，社会主义现代化法治国家将无从谈起，我国依法治国的伟大方针将无法实现。
其次，环境行政处罚自由裁量权的滥用使环境行政主管部门滋生官僚主义和腐败现象及特权思想，使行政机关脱离群众，全心全意为人民服务的宗旨形同虚设，最终会引起社会动荡，使行政机关丧失群众基础。
最后，环境行政主管部门滥用该裁量权，会造成行政管理资源浪费，行政效率难以得到保证。
由此可见，环境行政处罚自由裁量权被超越或者被滥用的后果极其严重，将对国家行政产生消极影响，因此防治环境行政主管部门滥用环境行政处罚自由裁量权是现代行政法的核心内容之一，在现代行政法中占据重要的地位。
四、对正确行使环境行政处罚中的自由裁量的建议
“自由裁量权”不等于“恣意裁量权”，环境行政处罚中的自由裁量权是一项对环境行政管理相对人产生重要影响的权力，其行使受到依法行政原则的约束，应严格遵守行政法上的正当程序原则。
1．公开环境行政处罚的裁量标准，接受社会公众的监督，尤其是对环境行政相对人的公开，以便其查阅以规范自己的行为。在一定区域和范围内统一和细化自由裁量的标准，对同一地区、同一种类、同一性质、同一情节、同一类别的行政相对人等同类情形的执法标准予以细化并明确标准，在法定幅度和范围内区分不同情况予以界定，并应向社会公开，让公众了解有关的量罚标准。这样相对人可以对照自己的违法行为，得出行政机关将要给予他的量罚尺度。
2．环境行政主管部门的执法人员在环境执法过程中严格按照执法程序执法，增加执法透明度。在环境执法人员在接到环境污染、生态破坏举报或者在例行检查时发现，首先应向被调查的污染企业或者各人出示其执法证，表明自己身份，调查人员不得少于两人。其次，在环境执法人员进行取证过程中应进行录像，制作视听资料。在视听资料中应包括取样的过程、被调查单位的名称等，以避免处罚过程中的纠纷。再次，环境行政执法人员在调查取样后应尽快将样品送检，以避免样品被污染导致证据证明力的失去。还有，环境行政执法人员在接到《监测结果》后，应及时想环境违法行为主体送达《环境违法行为改正通知书》、《环境保护行政处罚告知书》和《环境保护行政处罚听证告知书》履行告知义务，以保证环境违法行为主体的申辩和提请听证的权利。最后，环境行政执法人员在调查取证过程中，不紧要调查环境违法行为主体的环境违法行为及其加重处罚的情节，也要着重调查其是否存在减轻处罚的情节。
3．加强对环境行政主管部门的内部监督。一是要在环境行政处罚决定书中说明处罚理由，即对于存在环境行政处罚自由裁量的案件，环境行政执法人员是否作出处理、以及从重、从轻、减轻处理等情形的，环境行政执法人员应当在案件讨论记录和行政处理决定文书中予以说明理由。二是要备案审查，行政机关将达到一定标准的环境行政处罚决定向上级机关备案，一般是重大环境行政处罚决定，包括存在环境行政处罚自由裁量的重大环境行政处罚决定，上级机关经审查发现存在不当情形的予以撤销或责令改正。三是要进行案卷评查，环境行政主管部门通过制定执法案卷评查标准，对环境行政执法人员案件办理情况进行量化评查。四是要实行执法评议考核和责任追究制度，对环境行政执法人员执法行为的质量、效果等，包括环境行政执法人员行使环境行政处罚中的自由裁量权情况，按照一定的形式和一定的标准进行评议考核，并将评议考核结果与环境行政执法人员个人责任追究相结合。
4．广泛引入公众参与制度。在环境行政中的自由裁量权行使的过程中，广泛听取各方的意见和建议，创造互动、协调、协商的对话机制。
环境行政机关在运用环境行政处罚解决环境问题的过程中，应对环境行政处罚中的自由裁量权的程度、方式等方面进行必要的限制，其行使应当符合依法行政，遵守法定程序。在遵循环境行政的目的、价值和精神下的环境行政处罚中的自由裁量权，才能防止少数执法人员以“自由裁量权”为由恣意作为，真正的依法行政并切实保护公民的合法权益。
参考文献：
[1]周佑勇．行政裁量的均衡原则．法学研究．2004（4）．
[2]城仲模主编．行政法之一般法律原则．台北三民书局．1994．
[3]]姜明安．行政法与行政法学．北京：北京大学出版社、高等教育出版社．1999．
[4]吕世伦．当代西方理论法学研究．中国人民大学出版社．1997．
关键词自由裁量权环境行政处罚自由裁量权
作者简介：赵东杰，西南政法大学经济法学院，研究方向：环境法。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)05-140-02
从亚里斯多德在他的《政治学》一书中明确提出“法律的统治，而非人的统治” 这一法治理念之后，法治已经成为西方社会公共生活中的一个基本信念和制度基础。在一个法治社会中，公共权力必须受到事先制定和公布的法律规则的约束。人们常说“法律终止之处，即暴政发轫之地。” ，经过长期的实践和探索，我们不难发现一个无法回避的事实即：法律终止之处，乃是自由裁量权发轫之地。
随着社会的不断发展及环境问题的不断凸显，环境行政裁量权的强化和扩张已成为各国政治生活中最具共性的现象。我国环境保护过程中，环保部门进行环境行政执法时具有较大的自由裁量权，出现不同程度的滥用问题，给国家、企业造成不必要的损失。本文以重庆环境执法为例探讨环境行政处罚中的自由裁量权，期待找到解决环境行政中对自由裁量权的滥用问题，找到完善环境行政处罚中的自由裁量权的途径。
一、环境行政处罚中的自由裁量权概述
在行政法生态化的态势下,环境行政的发展也进入了自己的逻辑轨道。环境行政处罚中的自由裁量权为现代环境保护所必需，但其行使应符合法律授权的范围，符合保护环境的目的，注重协调环境利益与经济利益、环境公益与个人私益的关系。
学界与司法界对环境行政处罚中的自由裁量权的界定越来越多，《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》中将环境行政处罚自由裁量权被界定为：环保部门在查处环境违法行为时，依据法律、法规和规章的规定，酌情决定对违法行为人是否处罚、处罚种类和处罚幅度的权限。在《重庆市环境保护局关于印发重庆市环境行政处罚裁量基准（试行）的通知 》第三条中将环境行政自由裁量权界定为：环境行政处罚实施机关依据法律、法规和规章对环境违法行为实施行政处罚时，根据立法目的和行政处罚原则，综合考虑当事人环境违法行为的事实、性质、手段、后果、情节和改正措施等因素，对行政处罚的种类、幅度或者不予行政处罚决定等作出判断、选择和适用的权限。
在环境时代，环境行政处罚的目标不应当仅仅为实现行政机关和相对方的力量均衡，或实现环境行政权力和公民环境权利的均等，而应积极谋求环境行政机关与相对方的配合与协作，以促进公共利益与公民个人权利之和的最大化。在不影响环境行政相对方正常生产生活的情况下，不侵犯公民自由权和财产权的合理范围之内，环境行政机关应当要求被处罚者积极地开展生态环境保护和建设，增加公众的生态环境利益。
二、环境行政处罚中的自由裁量权存在的必要性分析
从法的价值层面考量，环境行政处罚中的自由裁量权是实现法的正义和公平价值的必要的补充；从实践意义上来考量，环境行政处罚自由裁量权是弥补法律在调整行政处罚领域所产生的缺陷的必要手段。因此，环境行政处罚中的自由裁量权无论在理论还是实践上都有其存在的必要性。
（一）環境问题的发生从某种意义上讲是因为技术的不完善，解决也需要技术的不断进步
环境行政执法人员未完全拥有解决环境问题的专业技术，只能要求法律赋予其相应的环境行政处罚中的自由裁量权，针对不同的环境问题做出及时准确的判断，找到解决环境问题的最佳途径。因此，环境问题解决的复杂性要求环境行政处罚中的自由裁量权存在。
（二）环境保护需要掌握环境污染和生态破坏的现状、排除、降低及预防污染外，还要进一步从可持续发展角度出发，采取必要措施避免造成环境负担及危险
环境保护任务的复杂性要求环境行政主管部门必须不断做出试探性的决定来积累经验，因此法律不能对环境行政处罚进行严格限制，应结合环境污染和生态破坏的现状，授权环境行政机关根据环境保护中可能出现的情况进行灵活的环境行政处罚裁量。
（三）解决环境公益与私人利益的冲突需要环境行政机关在行政处罚中运用自由裁量权
使用者在开发、利用环境满足私人利益的过程中，可能使环境公益受到严重损害，环境行政机关应对私人私益加以限制维护环境公益；其中对私人私益的限制，不能超过必要限度，否则环境公益也不能得到长期维护。这就需要环境行政机关对环境公益与私人私益进行衡量，运用环境行政中的自由裁量权做出最佳选择，解决法律的普遍公正和现实的个别不公正之间的矛盾。
在环境保护实践中，如何对环境违法行为主体进行处罚需要环境行政处罚中的自由裁量权指导，以保证处罚的公平、正义、合理，以达到对环境违法主体的警示。
三、运用环境行政处罚中的自由裁量的过程中存在的问题
公众赋予环境行政主管部门环境行政处罚自由裁量权的目的是为了调整复杂多变的社会关系，弥补法律漏洞，实现环境行政的能动性和灵活性。若环境行政处罚自由裁量权被环境行政主管部门滥用，将会产生极大的社会危害。
（一）对环境行政处罚中的自由裁量权的超越
环境行政主管部门处理不属于其职权范围内的人和事，或着超越了法律法规规定的权力界限，致使对环境行政处罚中的自由裁量权的超越，危害环境行政相对人的利益。
（二）对环境行政处罚中的自由裁量权的滥用
环境行政主管部门虽在法定的权限范围行使环境行政处罚中的自由裁量权，出于某种目的不正当行使，做出显失公正的裁决。
首先，对环境行政处罚自由裁量权的滥用使法制的基本精神遭到践踏，公平正义等法律理性得不到实现，社会主义现代化法治国家将无从谈起，我国依法治国的伟大方针将无法实现。
其次，环境行政处罚自由裁量权的滥用使环境行政主管部门滋生官僚主义和腐败现象及特权思想，使行政机关脱离群众，全心全意为人民服务的宗旨形同虚设，最终会引起社会动荡，使行政机关丧失群众基础。
最后，环境行政主管部门滥用该裁量权，会造成行政管理资源浪费，行政效率难以得到保证。
由此可见，环境行政处罚自由裁量权被超越或者被滥用的后果极其严重，将对国家行政产生消极影响，因此防治环境行政主管部门滥用环境行政处罚自由裁量权是现代行政法的核心内容之一，在现代行政法中占据重要的地位。
四、对正确行使环境行政处罚中的自由裁量的建议
“自由裁量权”不等于“恣意裁量权”，环境行政处罚中的自由裁量权是一项对环境行政管理相对人产生重要影响的权力，其行使受到依法行政原则的约束，应严格遵守行政法上的正当程序原则。
1．公开环境行政处罚的裁量标准，接受社会公众的监督，尤其是对环境行政相对人的公开，以便其查阅以规范自己的行为。在一定区域和范围内统一和细化自由裁量的标准，对同一地区、同一种类、同一性质、同一情节、同一类别的行政相对人等同类情形的执法标准予以细化并明确标准，在法定幅度和范围内区分不同情况予以界定，并应向社会公开，让公众了解有关的量罚标准。这样相对人可以对照自己的违法行为，得出行政机关将要给予他的量罚尺度。
2．环境行政主管部门的执法人员在环境执法过程中严格按照执法程序执法，增加执法透明度。在环境执法人员在接到环境污染、生态破坏举报或者在例行检查时发现，首先应向被调查的污染企业或者各人出示其执法证，表明自己身份，调查人员不得少于两人。其次，在环境执法人员进行取证过程中应进行录像，制作视听资料。在视听资料中应包括取样的过程、被调查单位的名称等，以避免处罚过程中的纠纷。再次，环境行政执法人员在调查取样后应尽快将样品送检，以避免样品被污染导致证据证明力的失去。还有，环境行政执法人员在接到《监测结果》后，应及时想环境违法行为主体送达《环境违法行为改正通知书》、《环境保护行政处罚告知书》和《环境保护行政处罚听证告知书》履行告知义务，以保证环境违法行为主体的申辩和提请听证的权利。最后，环境行政执法人员在调查取证过程中，不紧要调查环境违法行为主体的环境违法行为及其加重处罚的情节，也要着重调查其是否存在减轻处罚的情节。
3．加强对环境行政主管部门的内部监督。一是要在环境行政处罚决定书中说明处罚理由，即对于存在环境行政处罚自由裁量的案件，环境行政执法人员是否作出处理、以及从重、从轻、减轻处理等情形的，环境行政执法人员应当在案件讨论记录和行政处理决定文书中予以说明理由。二是要备案审查，行政机关将达到一定标准的环境行政处罚决定向上级机关备案，一般是重大环境行政处罚决定，包括存在环境行政处罚自由裁量的重大环境行政处罚决定，上级机关经审查发现存在不当情形的予以撤销或责令改正。三是要进行案卷评查，环境行政主管部门通过制定执法案卷评查标准，对环境行政执法人员案件办理情况进行量化评查。四是要实行执法评议考核和责任追究制度，对环境行政执法人员执法行为的质量、效果等，包括环境行政执法人员行使环境行政处罚中的自由裁量权情况，按照一定的形式和一定的标准进行评议考核，并将评议考核结果与环境行政执法人员个人责任追究相结合。
4．广泛引入公众参与制度。在环境行政中的自由裁量权行使的过程中，广泛听取各方的意见和建议，创造互动、协调、协商的对话机制。
环境行政机关在运用环境行政处罚解决环境问题的过程中，应对环境行政处罚中的自由裁量权的程度、方式等方面进行必要的限制，其行使应当符合依法行政，遵守法定程序。在遵循环境行政的目的、价值和精神下的环境行政处罚中的自由裁量权，才能防止少数执法人员以“自由裁量权”为由恣意作为，真正的依法行政并切实保护公民的合法权益。
参考文献：
[1]周佑勇．行政裁量的均衡原则．法学研究．2004（4）．
[2]城仲模主编．行政法之一般法律原则．台北三民书局．1994．
[3]]姜明安．行政法与行政法学．北京：北京大学出版社、高等教育出版社．1999．
[4]吕世伦．当代西方理论法学研究．中国人民大学出版社．1997．