论文部分内容阅读
摘 要:我国农村普遍存在闲置土地多、人均占用土地较大、土地利用分散、利用率低等现象。目前,江苏在农村土地集约利用方面存在着集体建设用地利用率低、村镇土地规划与土地利用规划不协调、盘活土地存量难度大等一系列问题。基于对典型地区经验进行总结分析,应针对上述问题采取相关对策。
关键词:农地集约利用;江苏;对策
中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)07-0059-05
我国农村普遍存在闲置土地多、人均占用土地较大、土地利用分散、利用率低等现象,造成农村土地资源浪费现象较严重。在这种情况下,提高农地集约利用的必要性日益显现。必须深入贯彻落实科学发展观,围绕江苏省委、省政府提出的“保增长促发展,保民生促和谐”目标,努力实现农地集约利用,确保人地和谐发展。
一、江苏省农地集约利用情况
农地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究,由大卫•李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首次提出,后扩展到包括建设用地的集约利用。土地集约利用是指现期条件下满足地区规模适度发展,使地区在获得最大规模效益和集约效益的基础上,以地区合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,不断提高土地的使用效率,并取得良好的经济、社会和生态环境效益。
1.江苏省农地利用总体情况
江苏人口占全国5.8%,经济总量占全国10%以上,但土地面积仅是全国的1.06%,人均耕地低,人均耕地面积0.0621hm2,是全国人均耕地的68%,耕地负荷量高达1614人hm2,高出全国平均数24.2%,且省内人均耕地分布不均,土地人口负荷量是全国平均数的197.1%,仅次于沪、津、京三市,列第四位,人地矛盾十分尖锐。截至2008年12月31日,江苏省农用地面积为10073.4万亩,建设用地面积为2901.2万亩,未利用地面积为3036.6万亩,合计16011.2万亩。其中耕地71456892.9亩,园地4743063.1亩,林地4848550.8亩,牧草地16057.7亩,其他农用地19669867.2亩,居民点及独立工矿用地24156410.4亩,交通运输用地1960411.2亩,水利设施用地2895419.7亩。全省耕地占土地总面积的44.63%,居民地及工矿用地占总面积的14.81%(图1)。当前农村建设用地以农村居民点用地为主,农村居民点用地用地规模很大,约占全省建设用地总量的一半。此外,交通运输及水利设施用地的70%也处于农村。由于江苏省区域间在自然环境、经济和社会发展状况存在着差异,农村聚落的结构与布局存在差异。从三大区域来看,苏北的居民点数量占全省的37.73%,苏北的人均用地大于苏中和苏南,苏中略高于苏南地区。
作为经济快速发展的资源约束型省份,充分挖掘农地节约集约利用潜力,对于促进江苏省土地资源合理利用、正确处理耕地保护与保障经济社会可持续发展具有重大意义。特殊的省情、发展的重任、突出的矛盾决定了必须坚持科学合理开发利用国土资源,最大程度地实现土地的集约利用。
2.江苏省土地集约利用趋势
近十年来,江苏省土地利用集约程度呈逐年好转的趋势(如图2所示),尤其是2004年以来,国家实施控制农用地转为非农业用地的政策之后,土地集约利用度得到明显提高。虽然江苏省13个地级市的土地集约利用度整体呈现上扬的趋势,但各个地级市的土地集约利用度的发展趋势差异较大,且不稳定,其中,无锡、苏州土地经济集约利用水平最高,南京、南通、常州、扬州以及连云港市次之,镇江市、泰州市、盐城市、淮安市、宿迁市以及徐州市处于三类地区。
苏南、苏中和苏北地区的土地集约利用度重心有转移的趋势。自1999年以来,江苏省土地集约利用重心向北转移,在苏南土地集约利用不断提高的同时,苏中、苏北土地集约利用水平也在不断的增加。同时,地区间的土地集约利用度差异亦较大。苏南地区内部土地经济集约利用空间分布不一致,南京、无锡和苏州的土地集约利用处于一类地区,而常州、镇江的土地集约利用水平不高,导致苏南的土地集约重心偏向东南方向,但近几年来苏南地区的土地集约利用重心不断向西北方向迁移。苏中地区和苏北地区,其土地集约利用重心较为集中。对于苏中地区,由于受到长江三角洲经济辐射的影响,土地集约利用度从1998-2000年向西北迁移。对于苏北地区,由于受到徐州都市圈、连云港地区以及苏中地区、苏南地区的多方面经济发展引力影响,土地集约利用重心也受到徐州都市圈以及连云港的影响,从1999年呈现向徐州地区迁移,2003-2009年,正逐步从西向连云港方向转移。
二、江苏省农村土地集约利用存在的问题
近年来,江苏在土地节约集约利用方面创造了许多新经验,如土地利用“三集中”、“多层标准厂房”、“楼宇经济”等,取得了良好效果。但由于江苏省人多地少,经济发展受土地瓶颈制约程度逐渐加大,根据调研发现,江苏省农地集约利用仍然存在许多问题,主要有:
1.集体建设地利用率仍然较低,集约化程度不高
长期以来,农村居民点建设基本上属于自发性发展,为了农田耕作的便利,农村居民点多数服务于一定的耕作半径,从而形成了“满天星”式的农村居民点格局。江苏省情况亦是如此,大部分地区农村居民点分散,占地面积大,造成土地资源的严重浪费和人均基础设施建设成本高。尤较为偏远地区的村庄,在建设时布局松散,集聚性差,基础设施不配套,缺乏凝聚力,特色不明显,发展不平衡。村镇级企业建设无特色,观念陈旧,粗放式开发和外延式扩张,导致建设规模盲目扩大,甚至存在个体作坊,低密度厂房等土地利用程度较低。
2.村镇规划与土地利用规划不协调
由于历史原因,江苏省部分农村地区缺乏严格的村镇规划指导和管理。在多数没有经过规划建设的村庄仍然存在以下现象:一是村庄道路质量较差;二是基础设施不完备,下水道等排水系统不完善,缺乏垃圾处理等环保设施。三是村庄建筑布局混乱,内旧外新,建筑层次差别大,功能混杂;四是村内和村庄周边存在大量空闲和闲置用地,土地浪费严重。近年来,江苏省虽然多次制定过中心村、镇建设规划,但由于涉及资金、土地以及权属调整等难题,部分地区中心村、镇建设规划落实的效果并不理想,农民住宅处在低水平建设之中,居住规模小、生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在。
村庄规划与土地利用总体规划不协调,规划“两张皮”现象未能得到彻底解决。宿迁市自2004年起,在全市叫停农民宅基地审批,启动农村康居示范村工程,全市规划建设104个康居示范村,着手编制康居示范村建设规划。在这104个康居示范村规划中,与土地利用总体规划协调的只有38个,其余的66个都不符合土地利用总体规划。
目前全省镇村布局规划虽已编制完成,但镇村建设规划还不确定,保留村庄的布点、规模、面积、建设要求等均不明确,难以实施。
3.盘活存量土地难度大
尽管各地纷纷出台办法对闲置土地进行盘活,但是在实际操作过程中还存在诸多困难。首先,许多闲置土地产生原因是由于政府动迁、规划调整以及基础设施未到位造成的,处置难度较大。其次,部分地方政府领导有顾虑思想,行动上不主动。一是恐怕影响投资环境;二是没有财力基础。例如宿迁市部分乡镇砖瓦厂因交通闭塞,盘活改作他用较为困难;窑基、烟囱部分拆除难度较大、拆除费用较高,未能得到有效利用。
4.集体建设用地使用权流转缺乏法律支撑
虽然江苏集体建设用地流转试点工作已取得明显成效,但在具体实施过程中还存在着一些问题,主要表现在以下两个方面:一是集体建设用地流转依据在法律法规上存在障碍。集体土地流转尚无明确的法律规定,用地单位和个人在集体建设用地可以进入市场流转的前提下,对于使用集体建设用地或是使用国有建设用地的选择方面,还是倾向于国有建设用地。二是集体建设用地使用权流转实现抵押权存在障碍。《担保法》明确规定:“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押”,“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押”。房地产抵押权依法执行中涉及集体土地使用的,按现行规定必须统一征为国有。这些法律法规和政策规定都不同程度地影响着集体土地的有效流转。此外,还存在农民集体土地产权主体不明确、缺乏完整的集体土地产权体系、使用集体土地与使用国有土地的成本差别不大等等,这些都不同程度地影响着集体土地的有效流转。
5.农用地减少、建设用地增加、农村普遍存在“空心村”
随着农村经济的快速发展,特别是近几年工业园区、风景区及镇区基础建设项目用地迅速增加,一方面对建设用地需求旺盛,需要大量的土地作为基础,乡、村企业用地宽打窄用,甚至占而不用。另一方面,大量农村居民外出定居增多,老村落中弃旧房,土地闲置、浪费现象突出,农村居民点布局分散,人均用地太多。在交通、公用设施较为落后的村落,“空心村”比例达30%以上。这种分散布局的方式,不仅造成了大量的土地浪费,而且不利于公共设施的规划建设,是造成经济效益和土地产出率得不到较快提高的重要原因。工业园用地容积率偏低和结构不合理,比如,江苏省滨海县工业用地容积率仅为0.2,存量土地未得到有效利用。
三、江苏典型地区农地集约利用的做法
在农地集约利用这一问题上,江苏各县市采取了积极有效的政策措施,现将苏南江阴市、苏中江都市和苏北淮安市的典型做法总结如下:
1.江阴市——“三定”、“三要”、“新三集中”
江苏省的江阴市,在占全国万分之一的土地上,创造了全国11/250的经济总量。这可谓是坚持走土地利用集约化之路所创造的奇迹。江阴市人均耕地面积仅0.67亩。近几年来,江阴市认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和其他土地管理法律法规,以“三定”——规划定方向(规划定方向,实施有序开发)、投资定面积(投资定面积,实施高效开发)、面积定产出(面积定产出,实施集约开发)为举措,大力发展节地型经济,建设节地型社会,努力提高土地资源对经济社会发展的保障能力。
其实早在20世纪90年代初,江阴市就提出了“工业向园区集中、农民向集镇集中、农田向种养大户集中”的“三集中”发展思路。随着经济和社会的快速发展,江阴市又赋予“三集中”全新的内涵——一是工业向园区集中,实行产业化集聚;二是农民向城镇集中,实行统一化管理;三是农业向生态园区集中,实行特色化发展。解决各种性质用地交错分布、用地布局混乱、用地结构不合理现象,最大限度地发挥土地资源的经济效益和社会效益。
江阴市坚持机制创新,营造良好的用地秩序,从源头上把好集约、依法用地关,形成了“要土地、找市场,要交易、进市场”(一是创新土地市场交易新模式;二是创新土地利用管理新模式;三是创新基础业务管理新模式)的良好用地秩序,较好地发挥了市场配置土地资源的基础性作用。
2.江都市——“集中”、“集约”
江苏省江都市地处长江中下游,总体情况是人多地少,总人口107万人,耕地108万亩,人均耕地1亩左右,已接近联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。由于长期以来土地使用观念的影响和管理水平的制约,土地利用集约化程度不高,多占少用、宽打宽用、低效利用的现象仍然存在。为了改变“有人无地用、有地无人用”的状况,江都市国土资源局多措并举,破解难题,构建起集约用地新机制,并依据土地利用的现状,把节约集约内涵体现在“集中”和“集约”上,着力破解节约集约用地难题,重点向四个方面要土地。
第一,实施“腾笼换鸟”,向存量要土地。近年来,江都市国土资源部门充分挖潜存量土地潜力,制定盘活利用的政策,通过“易主、易位、易权、易用”、“腾笼换鸟”、“增资改建”、“退二进三”等办法,一地一策地加以盘活利用。第二,引入竞争机制,向市场要土地。江都市制定下发《江都市工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见》,全面推行工业用地招标拍卖挂牌。国土资源部门对全市的工业项目用地进行梳理,采取行政推动、部门联动、典型带动、查处触动等方法解决历史遗留问题,为开展工业用地招拍挂出让奠定了基础。第三,立足项目推动,向置换要土地。对照土地利用总体规划和土地整理规划,江都市大力实施耕地占补项目,将耕地补充任务定时、定量、定位;有计划、按步骤地推行村庄整理,通过“限、控、拆”等办法,加快推进“三集中”;积极推进农民集中居住。第四,加强过程控制,向管理要土地。为了加强土地节约集约利用的监管,江都市按照“约束硬、激励实、责任明、监管严”的要求,采取了五项措施:一是对投资项目实行“双控指标”(亩均投入、容积率);二是实行跟踪卡制度,对2005年以来的工业项目用地实行一地一卡,详细记载用地面积、拆迁进度等,形成建设项目用地跟踪管理信息卡,并严格执行闲置土地处置政策;三是对所有新开工建设用地项目设立用地许可公示牌,将宗地概况、土地审批信息、用地控制指标等情况公示于用地现场,接受社会各界监督;四是严格执行土地出让合同约定和闲置土地处理规定,对已供项目执行用地规范指标、动工期限等情况进行监管;五是建立标准化厂房和多层厂房考评奖励机制。
3.淮安市——“六项措施”
2008年以来,淮安市国土资源局经济开发区分局主要采取六项措施,在节约集约用地管理上下功夫,并有力地促进了开发区经济的持续又好又快的发展:
一是实施土地收购储备和招标拍卖挂牌出让制度,充分运用市场机制配置土地资源;二是实施土地利用总体规划,合理配置了土地资源。为保障经济发展,适时对部分乡镇土地利用总体规划进行调整;三是认真清理闲置土地,促进了土地资源的有效利用。采取督促用地单位限期开工建设,收取土地闲置费和依法回收土地使用权等处置方式;四是积极盘活存量土地,清理整顿土地市场,制止土地资源利用的浪费;五是倒逼机制和激励机制双管齐下。发挥用地计划调控作用,形成“控增量、用存量”的倒逼机制,将土地节约集约用地考核和土地利用计划结合起来。同时,探索建立土地集约节约利用的评价制度,将其纳入年度重大工作目标考核内容,明确目标,明确责任。六是努力提高全社会对土地节约集约利用重要性的认识。深入开展土地基本国情和国策教育,加强土地管理法规和政策宣传,提高全社会对土地集约节约利用重要作用的认识,增强社会公众参与和监督意识,形成集约节约用地的良好氛围。
四、提升江苏省农地集约利用的几点建议
从发展趋势来看,江苏省在农村节约集约用地方面存在很大的潜力。农村小集镇建设、中心村发展、旧村改造都有一定的利用潜力可挖掘,对此,应在思想先导、规划引导、政策倡导和监督督导等方面,创造条件和环境,为新农村建设、为城市发展提供内涵和发展的空间。具体建议有以下几点:
1.科学指导村庄规划和建设,大力推进农村居民点整理和集中居住
应加大包括村庄整理在内的农村土地综合整理投资力度,把综合土地整理纳入土地利用总体规划与镇村规划当中,有目的、有计划、有针对性地进行土地整理,提高江苏省农村土地集约利用的水平。根据“两个规划”,实施对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整,从而提高农村居民点用地效率和集约化程度,促进土地利用有序、合理与科学化,改善农民生产、生活条件和农村生态环境。加强宅基地复垦整理,通过村庄搬迁、撤并的方法,把那些规模较小、自然村多、居住分散的村集中到居民点,减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用。推进农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩,加快中心村建设,合理推进村庄合并,由农村建设用地整理新增的耕地面积,等量核定为所在行政区域的建设占用耕地指标,用于农村居民点和城镇建设,为城乡经济一体化发展提供发展空间。
结合新农村建设规划和乡镇土地利用总体规划,积极推进农民集中居住点建设。可采取老村改造、回填空心村和建设中心村的模式进行。老村改造要本着立足群众,立足实际,以民为本求实效的要求;在合理布局、集约用地、保护耕地的原则下,广泛征求村民意见,在充分论证、科学决策的基础上,制定切实可行的整治方案和村镇建设规划,将村内空闲地、废弃宅基地和超标准宅基地统一收回;设立保留村落,撤并村落,逐步建立中心村,对撤并村落的老宅基地由政府统一收回,由村里实施整理、复垦;把相邻近的自然村合并成大村庄,统一规划、统一面积、统一建房标准。
在不增加现有土地使用面积的情况下,对原有土地进行第二次开发。对中心村镇的第二产业实行“退二进三”、“退污进工”,把有污染危害、耗水多、耗能多等与村镇功能有矛盾的工厂,逐年从黄金地段迁出,鼓励其向工业集中区转移,结合改进生产工艺,建设多层厂房,集中布置工业区等,充分挖掘村镇土地利用潜力。在改造过程中,因涉及单位和个人建筑物拆迁及居住人员的安置等问题,开放成本高,难度大,应对用地单位或建设单位在政策上给予倾斜,在经济上给予优惠,鼓励投资者改造旧村镇,促进调整不合理的用地结构。
2.严格干部考核制度,完善节约集约用地的考核评价机制
要将集约用地、基本农田保护列入各级政府、领导干部年度目标责任考核范围,强化督查考核,将考核结果与年度用地计划分配与年度工作目标责任制考核相挂钩。要对闲置率超过规定要求或供地率达不到考核要求的,要严格按照规定暂停办理当地新的农用地转用、土地征收审报手续。对集约利用土地,大力盘活存量、清理闲置土地,超过考核标准的,在安排用地指标时,要给予优先安排。要壮大基层国土管理队伍,将集约用地情况纳入正常巡查范围。定期巡查,发现问题及时上报,及时处理。
3.严格控制增量,积极盘活存量,提高土地利用效率
要围绕“两个防止”的要求,继续坚持“依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约”的原则,严把土地供应闸门。要严格执行国家下达的用地指令性计划的规模。建立“倒逼机制”,通过调整新增建设用地土地有偿使用费、提高城镇土地使用税和征收土地闲置费等途径,遏制新增建设用地扩张冲动。一是严格执行闲置土地处置的政策规定,建议省政府出台《闲置土地处置暂行办法》,全面开展闲置土地的盘活利用工作。对认定为闲置土地的,按规定向土地使用者征收土地闲置费,督促其限期动工建设或续建。对因项目和资金无法落实到位的,采取“腾笼换鸟”措施,及时调整建设项目。对利用率不高造成局部闲置,督促企业采取增资扩建措施,严格控制该企业另行新增用地。对闲置两年以上的土地,依法予以收回,进行重新配置使用。二是全面清理各地需缴纳城镇土地使用税的土地面积。城镇土地使用税的全面开征,土地使用和保有成本大幅增加,可以有效扼制圈占土地和浪费土地的行为,批而不用、批多用少的现象大幅下降,利用经济杆杠促进土地集约利用效应显著。第三,探索闲置宅基地的有偿收回制度。对农户主动退出闲置宅基地的,给予一定经济补助,从经济上提高各地清理农村闲置土地的主动性和积极性。鼓励单位和个人对闲置地进行复垦,给予全额拨付复垦费,如财政允许的情况下,还可提供一定的经济补助或允许其长期耕种,以充分调动广大人民群众的积极性,也有利于提高群众的节约用地意识。
4.促进农村建设用地高效利用、产业集约化经营
城市化进程的加快,要求占用更多的农村土地,在国家保证耕地数量、确保粮食安全的大前提下,应当允许农村相对大量剩余的建设用地入市流转。
当前,江苏农村土地集约利用的重点在工业用地,据此应针对区域产业特点采取不同措施:苏南应转移占地多、能耗高的加工业和劳动密集型产业,提升产业层次,在产业转型升级上做文章,促使苏南地区的产业结构优化;苏中要加强产业配套能力建设,从招商引资向招商选资转变,不断提升产业层次,进一步提升开发区集约利用水平,使集聚效应进一步增强;苏北应发展特色产业,提高引资门槛,不仅看投资规模,更要看投资强度和投入产出效益,创新发展模式,利用目前加速发展的好势头,定位产业结构和发展重点。□
参考文献:
[1]许艳等.土地集约利用与经济发展时空差异研究——以江苏省为例[J].南京大学学报(自然科学),2009(11).
[2]江苏省2008年国土资源综合统计分析报告(2009年11月30日).http://www.sqmlr.gov.cn/html/zwxx/tjsj/6356.html,2009-12-8.
责任编辑:浩 宇
关键词:农地集约利用;江苏;对策
中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)07-0059-05
我国农村普遍存在闲置土地多、人均占用土地较大、土地利用分散、利用率低等现象,造成农村土地资源浪费现象较严重。在这种情况下,提高农地集约利用的必要性日益显现。必须深入贯彻落实科学发展观,围绕江苏省委、省政府提出的“保增长促发展,保民生促和谐”目标,努力实现农地集约利用,确保人地和谐发展。
一、江苏省农地集约利用情况
农地集约利用的概念最早来源于对农业利用的研究,由大卫•李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首次提出,后扩展到包括建设用地的集约利用。土地集约利用是指现期条件下满足地区规模适度发展,使地区在获得最大规模效益和集约效益的基础上,以地区合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提,通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径,不断提高土地的使用效率,并取得良好的经济、社会和生态环境效益。
1.江苏省农地利用总体情况
江苏人口占全国5.8%,经济总量占全国10%以上,但土地面积仅是全国的1.06%,人均耕地低,人均耕地面积0.0621hm2,是全国人均耕地的68%,耕地负荷量高达1614人hm2,高出全国平均数24.2%,且省内人均耕地分布不均,土地人口负荷量是全国平均数的197.1%,仅次于沪、津、京三市,列第四位,人地矛盾十分尖锐。截至2008年12月31日,江苏省农用地面积为10073.4万亩,建设用地面积为2901.2万亩,未利用地面积为3036.6万亩,合计16011.2万亩。其中耕地71456892.9亩,园地4743063.1亩,林地4848550.8亩,牧草地16057.7亩,其他农用地19669867.2亩,居民点及独立工矿用地24156410.4亩,交通运输用地1960411.2亩,水利设施用地2895419.7亩。全省耕地占土地总面积的44.63%,居民地及工矿用地占总面积的14.81%(图1)。当前农村建设用地以农村居民点用地为主,农村居民点用地用地规模很大,约占全省建设用地总量的一半。此外,交通运输及水利设施用地的70%也处于农村。由于江苏省区域间在自然环境、经济和社会发展状况存在着差异,农村聚落的结构与布局存在差异。从三大区域来看,苏北的居民点数量占全省的37.73%,苏北的人均用地大于苏中和苏南,苏中略高于苏南地区。
作为经济快速发展的资源约束型省份,充分挖掘农地节约集约利用潜力,对于促进江苏省土地资源合理利用、正确处理耕地保护与保障经济社会可持续发展具有重大意义。特殊的省情、发展的重任、突出的矛盾决定了必须坚持科学合理开发利用国土资源,最大程度地实现土地的集约利用。
2.江苏省土地集约利用趋势
近十年来,江苏省土地利用集约程度呈逐年好转的趋势(如图2所示),尤其是2004年以来,国家实施控制农用地转为非农业用地的政策之后,土地集约利用度得到明显提高。虽然江苏省13个地级市的土地集约利用度整体呈现上扬的趋势,但各个地级市的土地集约利用度的发展趋势差异较大,且不稳定,其中,无锡、苏州土地经济集约利用水平最高,南京、南通、常州、扬州以及连云港市次之,镇江市、泰州市、盐城市、淮安市、宿迁市以及徐州市处于三类地区。
苏南、苏中和苏北地区的土地集约利用度重心有转移的趋势。自1999年以来,江苏省土地集约利用重心向北转移,在苏南土地集约利用不断提高的同时,苏中、苏北土地集约利用水平也在不断的增加。同时,地区间的土地集约利用度差异亦较大。苏南地区内部土地经济集约利用空间分布不一致,南京、无锡和苏州的土地集约利用处于一类地区,而常州、镇江的土地集约利用水平不高,导致苏南的土地集约重心偏向东南方向,但近几年来苏南地区的土地集约利用重心不断向西北方向迁移。苏中地区和苏北地区,其土地集约利用重心较为集中。对于苏中地区,由于受到长江三角洲经济辐射的影响,土地集约利用度从1998-2000年向西北迁移。对于苏北地区,由于受到徐州都市圈、连云港地区以及苏中地区、苏南地区的多方面经济发展引力影响,土地集约利用重心也受到徐州都市圈以及连云港的影响,从1999年呈现向徐州地区迁移,2003-2009年,正逐步从西向连云港方向转移。
二、江苏省农村土地集约利用存在的问题
近年来,江苏在土地节约集约利用方面创造了许多新经验,如土地利用“三集中”、“多层标准厂房”、“楼宇经济”等,取得了良好效果。但由于江苏省人多地少,经济发展受土地瓶颈制约程度逐渐加大,根据调研发现,江苏省农地集约利用仍然存在许多问题,主要有:
1.集体建设地利用率仍然较低,集约化程度不高
长期以来,农村居民点建设基本上属于自发性发展,为了农田耕作的便利,农村居民点多数服务于一定的耕作半径,从而形成了“满天星”式的农村居民点格局。江苏省情况亦是如此,大部分地区农村居民点分散,占地面积大,造成土地资源的严重浪费和人均基础设施建设成本高。尤较为偏远地区的村庄,在建设时布局松散,集聚性差,基础设施不配套,缺乏凝聚力,特色不明显,发展不平衡。村镇级企业建设无特色,观念陈旧,粗放式开发和外延式扩张,导致建设规模盲目扩大,甚至存在个体作坊,低密度厂房等土地利用程度较低。
2.村镇规划与土地利用规划不协调
由于历史原因,江苏省部分农村地区缺乏严格的村镇规划指导和管理。在多数没有经过规划建设的村庄仍然存在以下现象:一是村庄道路质量较差;二是基础设施不完备,下水道等排水系统不完善,缺乏垃圾处理等环保设施。三是村庄建筑布局混乱,内旧外新,建筑层次差别大,功能混杂;四是村内和村庄周边存在大量空闲和闲置用地,土地浪费严重。近年来,江苏省虽然多次制定过中心村、镇建设规划,但由于涉及资金、土地以及权属调整等难题,部分地区中心村、镇建设规划落实的效果并不理想,农民住宅处在低水平建设之中,居住规模小、生活基础设施缺乏的自然村依然大量存在。
村庄规划与土地利用总体规划不协调,规划“两张皮”现象未能得到彻底解决。宿迁市自2004年起,在全市叫停农民宅基地审批,启动农村康居示范村工程,全市规划建设104个康居示范村,着手编制康居示范村建设规划。在这104个康居示范村规划中,与土地利用总体规划协调的只有38个,其余的66个都不符合土地利用总体规划。
目前全省镇村布局规划虽已编制完成,但镇村建设规划还不确定,保留村庄的布点、规模、面积、建设要求等均不明确,难以实施。
3.盘活存量土地难度大
尽管各地纷纷出台办法对闲置土地进行盘活,但是在实际操作过程中还存在诸多困难。首先,许多闲置土地产生原因是由于政府动迁、规划调整以及基础设施未到位造成的,处置难度较大。其次,部分地方政府领导有顾虑思想,行动上不主动。一是恐怕影响投资环境;二是没有财力基础。例如宿迁市部分乡镇砖瓦厂因交通闭塞,盘活改作他用较为困难;窑基、烟囱部分拆除难度较大、拆除费用较高,未能得到有效利用。
4.集体建设用地使用权流转缺乏法律支撑
虽然江苏集体建设用地流转试点工作已取得明显成效,但在具体实施过程中还存在着一些问题,主要表现在以下两个方面:一是集体建设用地流转依据在法律法规上存在障碍。集体土地流转尚无明确的法律规定,用地单位和个人在集体建设用地可以进入市场流转的前提下,对于使用集体建设用地或是使用国有建设用地的选择方面,还是倾向于国有建设用地。二是集体建设用地使用权流转实现抵押权存在障碍。《担保法》明确规定:“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押”,“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押”。房地产抵押权依法执行中涉及集体土地使用的,按现行规定必须统一征为国有。这些法律法规和政策规定都不同程度地影响着集体土地的有效流转。此外,还存在农民集体土地产权主体不明确、缺乏完整的集体土地产权体系、使用集体土地与使用国有土地的成本差别不大等等,这些都不同程度地影响着集体土地的有效流转。
5.农用地减少、建设用地增加、农村普遍存在“空心村”
随着农村经济的快速发展,特别是近几年工业园区、风景区及镇区基础建设项目用地迅速增加,一方面对建设用地需求旺盛,需要大量的土地作为基础,乡、村企业用地宽打窄用,甚至占而不用。另一方面,大量农村居民外出定居增多,老村落中弃旧房,土地闲置、浪费现象突出,农村居民点布局分散,人均用地太多。在交通、公用设施较为落后的村落,“空心村”比例达30%以上。这种分散布局的方式,不仅造成了大量的土地浪费,而且不利于公共设施的规划建设,是造成经济效益和土地产出率得不到较快提高的重要原因。工业园用地容积率偏低和结构不合理,比如,江苏省滨海县工业用地容积率仅为0.2,存量土地未得到有效利用。
三、江苏典型地区农地集约利用的做法
在农地集约利用这一问题上,江苏各县市采取了积极有效的政策措施,现将苏南江阴市、苏中江都市和苏北淮安市的典型做法总结如下:
1.江阴市——“三定”、“三要”、“新三集中”
江苏省的江阴市,在占全国万分之一的土地上,创造了全国11/250的经济总量。这可谓是坚持走土地利用集约化之路所创造的奇迹。江阴市人均耕地面积仅0.67亩。近几年来,江阴市认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和其他土地管理法律法规,以“三定”——规划定方向(规划定方向,实施有序开发)、投资定面积(投资定面积,实施高效开发)、面积定产出(面积定产出,实施集约开发)为举措,大力发展节地型经济,建设节地型社会,努力提高土地资源对经济社会发展的保障能力。
其实早在20世纪90年代初,江阴市就提出了“工业向园区集中、农民向集镇集中、农田向种养大户集中”的“三集中”发展思路。随着经济和社会的快速发展,江阴市又赋予“三集中”全新的内涵——一是工业向园区集中,实行产业化集聚;二是农民向城镇集中,实行统一化管理;三是农业向生态园区集中,实行特色化发展。解决各种性质用地交错分布、用地布局混乱、用地结构不合理现象,最大限度地发挥土地资源的经济效益和社会效益。
江阴市坚持机制创新,营造良好的用地秩序,从源头上把好集约、依法用地关,形成了“要土地、找市场,要交易、进市场”(一是创新土地市场交易新模式;二是创新土地利用管理新模式;三是创新基础业务管理新模式)的良好用地秩序,较好地发挥了市场配置土地资源的基础性作用。
2.江都市——“集中”、“集约”
江苏省江都市地处长江中下游,总体情况是人多地少,总人口107万人,耕地108万亩,人均耕地1亩左右,已接近联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。由于长期以来土地使用观念的影响和管理水平的制约,土地利用集约化程度不高,多占少用、宽打宽用、低效利用的现象仍然存在。为了改变“有人无地用、有地无人用”的状况,江都市国土资源局多措并举,破解难题,构建起集约用地新机制,并依据土地利用的现状,把节约集约内涵体现在“集中”和“集约”上,着力破解节约集约用地难题,重点向四个方面要土地。
第一,实施“腾笼换鸟”,向存量要土地。近年来,江都市国土资源部门充分挖潜存量土地潜力,制定盘活利用的政策,通过“易主、易位、易权、易用”、“腾笼换鸟”、“增资改建”、“退二进三”等办法,一地一策地加以盘活利用。第二,引入竞争机制,向市场要土地。江都市制定下发《江都市工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见》,全面推行工业用地招标拍卖挂牌。国土资源部门对全市的工业项目用地进行梳理,采取行政推动、部门联动、典型带动、查处触动等方法解决历史遗留问题,为开展工业用地招拍挂出让奠定了基础。第三,立足项目推动,向置换要土地。对照土地利用总体规划和土地整理规划,江都市大力实施耕地占补项目,将耕地补充任务定时、定量、定位;有计划、按步骤地推行村庄整理,通过“限、控、拆”等办法,加快推进“三集中”;积极推进农民集中居住。第四,加强过程控制,向管理要土地。为了加强土地节约集约利用的监管,江都市按照“约束硬、激励实、责任明、监管严”的要求,采取了五项措施:一是对投资项目实行“双控指标”(亩均投入、容积率);二是实行跟踪卡制度,对2005年以来的工业项目用地实行一地一卡,详细记载用地面积、拆迁进度等,形成建设项目用地跟踪管理信息卡,并严格执行闲置土地处置政策;三是对所有新开工建设用地项目设立用地许可公示牌,将宗地概况、土地审批信息、用地控制指标等情况公示于用地现场,接受社会各界监督;四是严格执行土地出让合同约定和闲置土地处理规定,对已供项目执行用地规范指标、动工期限等情况进行监管;五是建立标准化厂房和多层厂房考评奖励机制。
3.淮安市——“六项措施”
2008年以来,淮安市国土资源局经济开发区分局主要采取六项措施,在节约集约用地管理上下功夫,并有力地促进了开发区经济的持续又好又快的发展:
一是实施土地收购储备和招标拍卖挂牌出让制度,充分运用市场机制配置土地资源;二是实施土地利用总体规划,合理配置了土地资源。为保障经济发展,适时对部分乡镇土地利用总体规划进行调整;三是认真清理闲置土地,促进了土地资源的有效利用。采取督促用地单位限期开工建设,收取土地闲置费和依法回收土地使用权等处置方式;四是积极盘活存量土地,清理整顿土地市场,制止土地资源利用的浪费;五是倒逼机制和激励机制双管齐下。发挥用地计划调控作用,形成“控增量、用存量”的倒逼机制,将土地节约集约用地考核和土地利用计划结合起来。同时,探索建立土地集约节约利用的评价制度,将其纳入年度重大工作目标考核内容,明确目标,明确责任。六是努力提高全社会对土地节约集约利用重要性的认识。深入开展土地基本国情和国策教育,加强土地管理法规和政策宣传,提高全社会对土地集约节约利用重要作用的认识,增强社会公众参与和监督意识,形成集约节约用地的良好氛围。
四、提升江苏省农地集约利用的几点建议
从发展趋势来看,江苏省在农村节约集约用地方面存在很大的潜力。农村小集镇建设、中心村发展、旧村改造都有一定的利用潜力可挖掘,对此,应在思想先导、规划引导、政策倡导和监督督导等方面,创造条件和环境,为新农村建设、为城市发展提供内涵和发展的空间。具体建议有以下几点:
1.科学指导村庄规划和建设,大力推进农村居民点整理和集中居住
应加大包括村庄整理在内的农村土地综合整理投资力度,把综合土地整理纳入土地利用总体规划与镇村规划当中,有目的、有计划、有针对性地进行土地整理,提高江苏省农村土地集约利用的水平。根据“两个规划”,实施对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整,从而提高农村居民点用地效率和集约化程度,促进土地利用有序、合理与科学化,改善农民生产、生活条件和农村生态环境。加强宅基地复垦整理,通过村庄搬迁、撤并的方法,把那些规模较小、自然村多、居住分散的村集中到居民点,减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用。推进农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩,加快中心村建设,合理推进村庄合并,由农村建设用地整理新增的耕地面积,等量核定为所在行政区域的建设占用耕地指标,用于农村居民点和城镇建设,为城乡经济一体化发展提供发展空间。
结合新农村建设规划和乡镇土地利用总体规划,积极推进农民集中居住点建设。可采取老村改造、回填空心村和建设中心村的模式进行。老村改造要本着立足群众,立足实际,以民为本求实效的要求;在合理布局、集约用地、保护耕地的原则下,广泛征求村民意见,在充分论证、科学决策的基础上,制定切实可行的整治方案和村镇建设规划,将村内空闲地、废弃宅基地和超标准宅基地统一收回;设立保留村落,撤并村落,逐步建立中心村,对撤并村落的老宅基地由政府统一收回,由村里实施整理、复垦;把相邻近的自然村合并成大村庄,统一规划、统一面积、统一建房标准。
在不增加现有土地使用面积的情况下,对原有土地进行第二次开发。对中心村镇的第二产业实行“退二进三”、“退污进工”,把有污染危害、耗水多、耗能多等与村镇功能有矛盾的工厂,逐年从黄金地段迁出,鼓励其向工业集中区转移,结合改进生产工艺,建设多层厂房,集中布置工业区等,充分挖掘村镇土地利用潜力。在改造过程中,因涉及单位和个人建筑物拆迁及居住人员的安置等问题,开放成本高,难度大,应对用地单位或建设单位在政策上给予倾斜,在经济上给予优惠,鼓励投资者改造旧村镇,促进调整不合理的用地结构。
2.严格干部考核制度,完善节约集约用地的考核评价机制
要将集约用地、基本农田保护列入各级政府、领导干部年度目标责任考核范围,强化督查考核,将考核结果与年度用地计划分配与年度工作目标责任制考核相挂钩。要对闲置率超过规定要求或供地率达不到考核要求的,要严格按照规定暂停办理当地新的农用地转用、土地征收审报手续。对集约利用土地,大力盘活存量、清理闲置土地,超过考核标准的,在安排用地指标时,要给予优先安排。要壮大基层国土管理队伍,将集约用地情况纳入正常巡查范围。定期巡查,发现问题及时上报,及时处理。
3.严格控制增量,积极盘活存量,提高土地利用效率
要围绕“两个防止”的要求,继续坚持“依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约”的原则,严把土地供应闸门。要严格执行国家下达的用地指令性计划的规模。建立“倒逼机制”,通过调整新增建设用地土地有偿使用费、提高城镇土地使用税和征收土地闲置费等途径,遏制新增建设用地扩张冲动。一是严格执行闲置土地处置的政策规定,建议省政府出台《闲置土地处置暂行办法》,全面开展闲置土地的盘活利用工作。对认定为闲置土地的,按规定向土地使用者征收土地闲置费,督促其限期动工建设或续建。对因项目和资金无法落实到位的,采取“腾笼换鸟”措施,及时调整建设项目。对利用率不高造成局部闲置,督促企业采取增资扩建措施,严格控制该企业另行新增用地。对闲置两年以上的土地,依法予以收回,进行重新配置使用。二是全面清理各地需缴纳城镇土地使用税的土地面积。城镇土地使用税的全面开征,土地使用和保有成本大幅增加,可以有效扼制圈占土地和浪费土地的行为,批而不用、批多用少的现象大幅下降,利用经济杆杠促进土地集约利用效应显著。第三,探索闲置宅基地的有偿收回制度。对农户主动退出闲置宅基地的,给予一定经济补助,从经济上提高各地清理农村闲置土地的主动性和积极性。鼓励单位和个人对闲置地进行复垦,给予全额拨付复垦费,如财政允许的情况下,还可提供一定的经济补助或允许其长期耕种,以充分调动广大人民群众的积极性,也有利于提高群众的节约用地意识。
4.促进农村建设用地高效利用、产业集约化经营
城市化进程的加快,要求占用更多的农村土地,在国家保证耕地数量、确保粮食安全的大前提下,应当允许农村相对大量剩余的建设用地入市流转。
当前,江苏农村土地集约利用的重点在工业用地,据此应针对区域产业特点采取不同措施:苏南应转移占地多、能耗高的加工业和劳动密集型产业,提升产业层次,在产业转型升级上做文章,促使苏南地区的产业结构优化;苏中要加强产业配套能力建设,从招商引资向招商选资转变,不断提升产业层次,进一步提升开发区集约利用水平,使集聚效应进一步增强;苏北应发展特色产业,提高引资门槛,不仅看投资规模,更要看投资强度和投入产出效益,创新发展模式,利用目前加速发展的好势头,定位产业结构和发展重点。□
参考文献:
[1]许艳等.土地集约利用与经济发展时空差异研究——以江苏省为例[J].南京大学学报(自然科学),2009(11).
[2]江苏省2008年国土资源综合统计分析报告(2009年11月30日).http://www.sqmlr.gov.cn/html/zwxx/tjsj/6356.html,2009-12-8.
责任编辑:浩 宇