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【摘 要】长期以来，我国公办学校校长的管理主要照搬普通行政官员的级别与套用教师职称系列运行。校长虽具有领导与管理的职能，但他不同于一般的行政官员，也不等同于一般的教师。原有校长管理制度与中小学校长的工作特点和性质并不切合，已越来越不适应中小学教育的发展。从二十世纪九十年代起，我国少数地方开始尝试校长职级制这一新型校长管理制度。
【关键词】校长职级制；背景；内涵；实施建议
【中图分类号】G46 【文献标志码】A 【文章编号】1005-6009（2016）22-0033-03
【作者简介】倪娟，江苏省教科院基础教育研究所（南京，210013）副所长（主持工作），研究员，教育学博士，化学博士后，南京师范大学校外兼职博导。
长期以来，我国公办学校校长的管理主要照搬普通行政官员的级别与套用教师职称系列运行。职业发展上，照搬教师的职称序列；工资待遇上，在按相应教师职称领取工资的基础上，根据学校的级别获得相应的行政补贴；工作范围上，既要承担教学工作，也要担负起学校管理的重任。校长虽具有领导与管理的职能，但他不同于一般的行政官员，也不等同于一般的教师。原有校长管理制度与中小学校长的工作特点和性质并不切合，已越来越不适应中小学教育的发展。从二十世纪九十年代起，我国少数地方开始尝试校长职级制这一新型校长管理制度。本文就校长职级制产生的背景与实施进展，来重点分析阐述该管理制度的要义与内涵，提出推进建议。
一、校长职级制的背景与进展
为进一步提高校长专业水平和领导能力，促进校长跨区域、跨学段交流，引导校长志于专业、终身从教，把以人为本、立德树人作为学校一切工作的出发点和落脚点，不断提高学校管理的有效性，从而推动学校可持续发展，适应经济社会发展对教育工作的新需求。1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面实施素质教育的决定》提出试行中小学校长职级制度改革。2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中，再次重申并强调“积极推行校长职级制”改革。2010年6月，国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确规定：“制定校长任职标准，促进校长专业化，提高校长管理水平。推行校长职级制。”取消中小学校长的行政级别，推行职级制管理是对我国传统校长人事管理制度的创新，是中小学校长走向职业化和专业化的制度保障，这一观点在我国已经越来越得到研究者的认同，并作为当前校长管理制度改革的主要取向。
上海在全国率先试点实行校长职级制，1994年取消中小学校长行政级别，探索建立中小学校长职级制。随后，中山市、潍坊市、沈阳市、北京市西城区也广泛开展校长职级制的试点与改革。2010年，国务院办公厅发出《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，吉林省松原市、上海市、山东省潍坊市、广东省中山市、陕西省宝鸡市成为探索中小学校长职级制的试点区，深化中小学教师职称制度改革的试点区。江苏最早在2012年，由苏州的工业园区孕育了校长职级制的雏形——“区域性校长职级年薪制”，将区内校长分为五级，除特级外，每级分一、二、三等。“任职时间越长，级别越高；工作业绩越好，等次越高”。2014年，苏州市率先在市属中小学试行“校长职级制”，其推出的校长职级共分“四级六等”，即特级、高级（含一等、二等）、中级（含一等、二等）、初级。经过个人申报、资格评审、民主测评、办学满意度测评、答辩等程序，首批5名苏州市教育局直属中小学校校长挂职级上岗。尽管全国及江苏省都已有很多地方在进行校长职级制的试点工作，但从面上看，国家明确规定推行校长职级制的文件下发后，目前我国大部分地区还没有推行校长职级制。
二、校长职级制的内涵与要义
建设和管理好一支高素质、高质量的中小学校长队伍，对于基础教育的发展尤为重要，校长职级制的正确实施是教育改革发展到深水区的必要的攻坚举措。校长职级制是对由政府为主导的校长管理模式的反思与批判，它具有鲜明的时代特色与丰富的科学内涵。该制度内涵的核心是职级。职级一词源于人事分类管理制度，是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺，是以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以衡量、标识担任不同类别职务的员工在组织中所处的位置。职级是体现岗位、职务、能力、业绩、资历的综合标志，同时也是确定员工薪资待遇及其他待遇的重要依据。据此，校长职级制的内涵可以表述为：校长职级制是人事分类管理制度的具体形式，是根据校长专业发展程度的差异，对具备不同德识、知识、能力和业绩的校长进行科学分类，从横向上将校长与教师、学校内部的行政管理人员以及行政机关公务员进行区分，形成独立的职务体系；从纵向上划分为若干等级，形成一定结构和跨度的职业阶梯，对不同等级的校长实施不同管理方式的制度。
建立校长职级制是对当前校长管理创新的一个重大举措，其目的在于摒弃校长管理的行政化错误倾向，建立起专业化的校长职务管理制度体系。具体而言，在促进教育公正和提高教育质量方面，校长职级制的成功实施，其意义至少应当体现在以下两方面。第一，有利于教育质量的提高与教育公平的增进。就教育质量的提高而言，校长职级制的实施能进一步理顺教育内部的管理，能有效加强教育部门对学校的直接领导与宏观管理，有利于改变学校政府化和校长官员化局面。因为，中小学校长的职级与机关行政级别挂钩，一方面出现了有关教育行政部门职能科室人员与相关重点中学校长职务倒挂的现象，教育行政部门的同志较难行使管理权限；另一方面由于区教育行政部门与学校之间的职责不清，束缚了校长的“手脚”。而校长职级制的推行能够减少行政干预，利于校长充分行使自主权，校长脱离行政任命有利于校长负责制的充分实现。校长“戴着脚镣跳舞”的被动局面可得到改善，同时使教育管理的专业水平得到重视和提高。在促进教育公平方面，校长职级制的实施有利于促进形成“职务能上能下，待遇能高能低，流动能进能出”的良好氛围，加速校长在学校间的流动。校长的流动有利于加强薄弱学校建设，特别是农村学校的发展，使农村中小学也能享受到优质教育资源。总之，它有利于促进形成教育行政部门宏观管理、调控与校长逐步行使办学自主权相结合的管理体制，直接有益于提高办学质量和促进教育公平。第二，从校长个人发展而言，校长职级制的实施打破校长终身制，这给校长带来了压力和动力，有利于校长增强忧患意识和服务意识，有利于校长加强责任感和务实作风，有利于激发校长的开拓创新精神。没有行政级别之后，校长的责、权、利更加明确合理。同时，行政岗位机会并不多，而专业职级的评定提高，学校之间的流动便利，从个人职业生涯的角度来讲，给大部分校长提供了更多的发展机遇。流动与专业职级的提升是体现个人价值的重要途径，也是实现价值增值的一种内在需求。因此，实行校长职级，有利于促进形成符合中小学教育教学特点和校长成长规律的持续有效的竞争激励机制，直接有利于促进校长的专业化发展。 三、校长职级制实施问题及建议
推行校长职级制，牵涉到各方面的利益调整问题。因此，它是教育领域的一项重大改革。这项改革的成功与否将直接影响到我国基础教育改革的命运与走向，推行之难可见影响之大。从实行职级制的几个典型试点地区来看，校长职级制在一定程度上促进了校长专业发展，对办学实绩的提升也有一定的积极作用。但校长职级制在形成校长持久的专业发展动力、激励校长工作积极性和提高办学单位校长管理工作科学性和规范性等方面的效果、实现程度并不理想。这体现为校长职级晋升吸引力不强，职级薪酬激励效果不明显，职级分类标准并未成为校长管理制度建设的依据等。而这些未实现的效果却恰恰是校长职级制制度功能的核心所在。此外，也要研究解决校长职级制的执行所带来一些负面效果。比如：职级较低会影响校长在教职员工心目中的威信，造成教职工怀疑校长的能力和水平，进而对校长的工作部署产生抵触情绪，阻碍学校管理工作的顺利开展；职级在一定程度上与学校业绩和校长名气相混淆，造成部分校长的职级评定偏低，损害了部分校长的自尊心，等等。
以上问题的产生主要有三方面原因。一是观念上对校长职级制要旨内涵认识不清，致使校长职级制定位模糊，忽视校长职级制的根本目的是形成校长职业阶梯、实现校长专业化发展。具体体现为，已有行政级别的现任校长不赞成取消校长行政级别的比例明显偏高，产生抵触情绪。观念认识问题不解决，职级制就难以推进。二是校长职级制设计不完善，主要包括：校长职级等次划分的合理性；职级制评价内容的科学性，职级评价方法的可操作性，职级评价人员的专业性，职级晋升设计的周期性，职级待遇的激励性等方面都出现了不同程度的问题。三是校长职级制的管理体制尚不顺畅，职级制的资金保障体制不完善，与职级制配套的评价制度、选任制度、资格制度、薪酬制度、监督制度和培训制度都尚未建立起来。
因此，需要进一步加强理论研究与实践推进。比如职级制的等级以多少为宜，校长的职级工资待遇如何落实，经费由谁来出，校长的管理权限有多大，如何对校长进行评价，具体指标怎样去落实，校长职务是否需要与社会其他行业进行交流，等等。关注校长职级制整个制度体系的四个核心：一是根据校长的能力、德识、业绩划分校长职级序列；二是设计评价指标体系，规定评价内容、方法和程序；三是依据职级结构制定配套的晋升制度；四是设定与校长职级序列相匹配的校长职级待遇。上述四项工作核心分别对应校长职级分类与标准、校长职级评价制度、校长职级晋升制度和校长职级薪酬制度。其中，分类标准与评价制度是晋升制度和薪酬制度的依据，而晋升制度和薪酬制度组合成为典型的激励制度。应当提倡在深刻领会校长职级制的要义及内涵的前提下，全国层面、省级层面由上而下的科学整体设计制度体系，并选择条件相对适合的地区大胆组织实施推广。
【关键词】校长职级制；背景；内涵；实施建议
【中图分类号】G46 【文献标志码】A 【文章编号】1005-6009（2016）22-0033-03
【作者简介】倪娟，江苏省教科院基础教育研究所（南京，210013）副所长（主持工作），研究员，教育学博士，化学博士后，南京师范大学校外兼职博导。
长期以来，我国公办学校校长的管理主要照搬普通行政官员的级别与套用教师职称系列运行。职业发展上，照搬教师的职称序列；工资待遇上，在按相应教师职称领取工资的基础上，根据学校的级别获得相应的行政补贴；工作范围上，既要承担教学工作，也要担负起学校管理的重任。校长虽具有领导与管理的职能，但他不同于一般的行政官员，也不等同于一般的教师。原有校长管理制度与中小学校长的工作特点和性质并不切合，已越来越不适应中小学教育的发展。从二十世纪九十年代起，我国少数地方开始尝试校长职级制这一新型校长管理制度。本文就校长职级制产生的背景与实施进展，来重点分析阐述该管理制度的要义与内涵，提出推进建议。
一、校长职级制的背景与进展
为进一步提高校长专业水平和领导能力，促进校长跨区域、跨学段交流，引导校长志于专业、终身从教，把以人为本、立德树人作为学校一切工作的出发点和落脚点，不断提高学校管理的有效性，从而推动学校可持续发展，适应经济社会发展对教育工作的新需求。1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面实施素质教育的决定》提出试行中小学校长职级制度改革。2001年6月，国务院召开全国基础教育工作会议，在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中，再次重申并强调“积极推行校长职级制”改革。2010年6月，国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确规定：“制定校长任职标准，促进校长专业化，提高校长管理水平。推行校长职级制。”取消中小学校长的行政级别，推行职级制管理是对我国传统校长人事管理制度的创新，是中小学校长走向职业化和专业化的制度保障，这一观点在我国已经越来越得到研究者的认同，并作为当前校长管理制度改革的主要取向。
上海在全国率先试点实行校长职级制，1994年取消中小学校长行政级别，探索建立中小学校长职级制。随后，中山市、潍坊市、沈阳市、北京市西城区也广泛开展校长职级制的试点与改革。2010年，国务院办公厅发出《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，吉林省松原市、上海市、山东省潍坊市、广东省中山市、陕西省宝鸡市成为探索中小学校长职级制的试点区，深化中小学教师职称制度改革的试点区。江苏最早在2012年，由苏州的工业园区孕育了校长职级制的雏形——“区域性校长职级年薪制”，将区内校长分为五级，除特级外，每级分一、二、三等。“任职时间越长，级别越高；工作业绩越好，等次越高”。2014年，苏州市率先在市属中小学试行“校长职级制”，其推出的校长职级共分“四级六等”，即特级、高级（含一等、二等）、中级（含一等、二等）、初级。经过个人申报、资格评审、民主测评、办学满意度测评、答辩等程序，首批5名苏州市教育局直属中小学校校长挂职级上岗。尽管全国及江苏省都已有很多地方在进行校长职级制的试点工作，但从面上看，国家明确规定推行校长职级制的文件下发后，目前我国大部分地区还没有推行校长职级制。
二、校长职级制的内涵与要义
建设和管理好一支高素质、高质量的中小学校长队伍，对于基础教育的发展尤为重要，校长职级制的正确实施是教育改革发展到深水区的必要的攻坚举措。校长职级制是对由政府为主导的校长管理模式的反思与批判，它具有鲜明的时代特色与丰富的科学内涵。该制度内涵的核心是职级。职级一词源于人事分类管理制度，是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺，是以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以衡量、标识担任不同类别职务的员工在组织中所处的位置。职级是体现岗位、职务、能力、业绩、资历的综合标志，同时也是确定员工薪资待遇及其他待遇的重要依据。据此，校长职级制的内涵可以表述为：校长职级制是人事分类管理制度的具体形式，是根据校长专业发展程度的差异，对具备不同德识、知识、能力和业绩的校长进行科学分类，从横向上将校长与教师、学校内部的行政管理人员以及行政机关公务员进行区分，形成独立的职务体系；从纵向上划分为若干等级，形成一定结构和跨度的职业阶梯，对不同等级的校长实施不同管理方式的制度。
建立校长职级制是对当前校长管理创新的一个重大举措，其目的在于摒弃校长管理的行政化错误倾向，建立起专业化的校长职务管理制度体系。具体而言，在促进教育公正和提高教育质量方面，校长职级制的成功实施，其意义至少应当体现在以下两方面。第一，有利于教育质量的提高与教育公平的增进。就教育质量的提高而言，校长职级制的实施能进一步理顺教育内部的管理，能有效加强教育部门对学校的直接领导与宏观管理，有利于改变学校政府化和校长官员化局面。因为，中小学校长的职级与机关行政级别挂钩，一方面出现了有关教育行政部门职能科室人员与相关重点中学校长职务倒挂的现象，教育行政部门的同志较难行使管理权限；另一方面由于区教育行政部门与学校之间的职责不清，束缚了校长的“手脚”。而校长职级制的推行能够减少行政干预，利于校长充分行使自主权，校长脱离行政任命有利于校长负责制的充分实现。校长“戴着脚镣跳舞”的被动局面可得到改善，同时使教育管理的专业水平得到重视和提高。在促进教育公平方面，校长职级制的实施有利于促进形成“职务能上能下，待遇能高能低，流动能进能出”的良好氛围，加速校长在学校间的流动。校长的流动有利于加强薄弱学校建设，特别是农村学校的发展，使农村中小学也能享受到优质教育资源。总之，它有利于促进形成教育行政部门宏观管理、调控与校长逐步行使办学自主权相结合的管理体制，直接有益于提高办学质量和促进教育公平。第二，从校长个人发展而言，校长职级制的实施打破校长终身制，这给校长带来了压力和动力，有利于校长增强忧患意识和服务意识，有利于校长加强责任感和务实作风，有利于激发校长的开拓创新精神。没有行政级别之后，校长的责、权、利更加明确合理。同时，行政岗位机会并不多，而专业职级的评定提高，学校之间的流动便利，从个人职业生涯的角度来讲，给大部分校长提供了更多的发展机遇。流动与专业职级的提升是体现个人价值的重要途径，也是实现价值增值的一种内在需求。因此，实行校长职级，有利于促进形成符合中小学教育教学特点和校长成长规律的持续有效的竞争激励机制，直接有利于促进校长的专业化发展。 三、校长职级制实施问题及建议
推行校长职级制，牵涉到各方面的利益调整问题。因此，它是教育领域的一项重大改革。这项改革的成功与否将直接影响到我国基础教育改革的命运与走向，推行之难可见影响之大。从实行职级制的几个典型试点地区来看，校长职级制在一定程度上促进了校长专业发展，对办学实绩的提升也有一定的积极作用。但校长职级制在形成校长持久的专业发展动力、激励校长工作积极性和提高办学单位校长管理工作科学性和规范性等方面的效果、实现程度并不理想。这体现为校长职级晋升吸引力不强，职级薪酬激励效果不明显，职级分类标准并未成为校长管理制度建设的依据等。而这些未实现的效果却恰恰是校长职级制制度功能的核心所在。此外，也要研究解决校长职级制的执行所带来一些负面效果。比如：职级较低会影响校长在教职员工心目中的威信，造成教职工怀疑校长的能力和水平，进而对校长的工作部署产生抵触情绪，阻碍学校管理工作的顺利开展；职级在一定程度上与学校业绩和校长名气相混淆，造成部分校长的职级评定偏低，损害了部分校长的自尊心，等等。
以上问题的产生主要有三方面原因。一是观念上对校长职级制要旨内涵认识不清，致使校长职级制定位模糊，忽视校长职级制的根本目的是形成校长职业阶梯、实现校长专业化发展。具体体现为，已有行政级别的现任校长不赞成取消校长行政级别的比例明显偏高，产生抵触情绪。观念认识问题不解决，职级制就难以推进。二是校长职级制设计不完善，主要包括：校长职级等次划分的合理性；职级制评价内容的科学性，职级评价方法的可操作性，职级评价人员的专业性，职级晋升设计的周期性，职级待遇的激励性等方面都出现了不同程度的问题。三是校长职级制的管理体制尚不顺畅，职级制的资金保障体制不完善，与职级制配套的评价制度、选任制度、资格制度、薪酬制度、监督制度和培训制度都尚未建立起来。
因此，需要进一步加强理论研究与实践推进。比如职级制的等级以多少为宜，校长的职级工资待遇如何落实，经费由谁来出，校长的管理权限有多大，如何对校长进行评价，具体指标怎样去落实，校长职务是否需要与社会其他行业进行交流，等等。关注校长职级制整个制度体系的四个核心：一是根据校长的能力、德识、业绩划分校长职级序列；二是设计评价指标体系，规定评价内容、方法和程序；三是依据职级结构制定配套的晋升制度；四是设定与校长职级序列相匹配的校长职级待遇。上述四项工作核心分别对应校长职级分类与标准、校长职级评价制度、校长职级晋升制度和校长职级薪酬制度。其中，分类标准与评价制度是晋升制度和薪酬制度的依据，而晋升制度和薪酬制度组合成为典型的激励制度。应当提倡在深刻领会校长职级制的要义及内涵的前提下，全国层面、省级层面由上而下的科学整体设计制度体系，并选择条件相对适合的地区大胆组织实施推广。