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【摘要】本文试从新中国建国后的历史背景及现行法律法规制度等角度入手，结合汶川地震新闻报道政策，简析了此次灾难之前所长期奉行的信息不（够）公开制度产生的原因。并在此基础上提出，要保证信息公开成为惯例，不仅需要政府高层领导的重视，更需从制度层面加以保障。
【关键词】灾害 信息公开 制度
汶川地震发生后，中央政府采取了空前的信息透明态度，及时发布灾情信息，创造了近年来最好的传播效果。不少国际知名媒体对此进行了积极的评价。如《华盛顿邮报》评价说，“这一次，新闻报道与以往有了很大的不同，它开始遵循灾难报道的规律进行……悲剧中最可喜的一点是信息开始自由地流动。”《新西兰先驱报》在5月16日发表社论称，中国“向国际媒体敞开大门，中国民众接受到未经过滤的信息。”《纽约时报》的评价或许更为客观一些。一线采访记者尼古拉斯·克里斯托弗说，“地震之后，很多人都宣称看到了一个更加有希望的中国，更加自信，也有可能走向更多的草根民主。但是严格来说，这些都还只是可能。有关部门在地震之后出于本能的控制媒体的努力，事实上都败给了新闻界的无畏精神。但是随着救灾工作的常态化，又有了开始明显收紧的迹象。从长期来看，双方谁能永居上风，还不好预测。那些乐观的观察家们可以有把握地说，中国的变化虽然缓慢，但是的确在变。”为什么会“有关部门在地震之后出于本能的控制媒体的努力，事实上都败给了新闻界的无畏精神”呢？克里斯托弗解释说：“地震发生后，当地宣传部门本能发布了去灾区的禁令，但是中国记者无视规定，直往成都，规定第二天废止。从那时开始，政府开始加紧媒体管制，宣传部门开始命令新闻媒体积极报道救灾情况。”
2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》已开始施行，其中规定“需要社会公众广泛知晓或者参与的”信息需要主动公开，“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况”等信息要公开，但为何在此条例刚刚进入实施之际，当地官员的第一反应却是反其道而行呢？
一、历史的回顾
灾害报道可以上溯至建国之初。1950年，安徽、浙江等地发生自然灾害。《解放日报》刊登《皖北生产救灾工作报告》对这一灾害进行了报道。当时国家主管部门下达指示对此进行了批评：“各地对于救灾工作的报道，现应立即转入救灾成绩与经验方面，一般地不要再着重报道灾情。”[1]据说明，这样做的目的是为了防止“可能造成悲观失望情绪”以及“给予帝国主义反动派夸大我国灾情，进行挑拨造谣的籍口”。考虑到新中国建立之初政局尚未稳定、经济一穷二白、百废待兴的政治背景和社会环境，这种做法亦在合理之中。
这种出于对社会稳定和政治因素的考虑，以牺牲受众知情权为代价的灾难报道思想一直延续着。后来的新闻界将这个在特定时代、特定背景下的特定工作指示奉为灾难报道的“铁律”，人为地将“灾难”与“成绩”、“经验”等“挂钩”，而灾难真相则常常隐匿不见。
在这种报道思想的指导下，灾难真相往往被人为埋没。河北唐山地震发生后的第二天，《人民日报》采用新华社统稿对这一灾难进行报道，灾难造成的破坏程度、伤亡人数、影响范围等只字未提，只有一句“震中地区遭到不同程度的损失”，直到三年之后才首次披露具体死亡人数。在此之前作为20世纪中百大重灾之一的云南通海大地震也被掩盖了起来。
这种压制灾害新闻报道的思想被带入了21世纪。如，在2001年“7·17”广西南丹矿难（死亡81人）发生后，当地政府随即想尽办法封锁消息，并下令看见记者就殴打。同年12月江西万载县黄茅村爆竹厂大爆炸后，当地政府实行严密的新闻封锁，派出大批公安堵截记者。
二、现实的困境
汶川地震灾情报道的透明与公开，一定程度上得益于《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施。但是，在中国的国情下，短时期内该法的实施效果还有待观察。我国宪法第35条早已规定，言论自由是公民的基本权利。这其中就承认了“信息公开”的合法性。但是与此同时，却有相当数量的法律、行政法规、行政规章以及地方性法规却与宪法精神相背离。在这些法律、法规、规章的控制下，新闻媒体往往动辄得咎。从法律角度来讲，传媒领域的权利虽然受宪法的保护，但是如果相关的程序法在实质上背离了这一实体法的精神，所谓的“信息公开”在实践层面也就难以实现。马克思曾就在宪法中规定了许多自由，而在另外一些法律中又隐藏着对这些自由的“合法”限制的问题进行过不无讽刺的批评。[2]列宁也曾说，“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。”反观现在我国有关媒体法律制度，在一定程度上，列宁提出的“虚假宪法”一说仍不无警示作用。
三、信息公开的传统资源
灾害报道中做到信息公开是马克思主义新闻观的题中之义。马克思主义经典作家虽然对灾害报道中的信息公开原则没有做出直接的陈述，但仍然有不少论述值得我们参考。列宁曾说：“一个国家的力量在于群众的觉悟，只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量”。[3]马克思也曾批判普鲁士王国奉行的所谓“一切为了人民，一切不通过人民”的秘密政治原则，他认为，既然“一切不通过人民”，那么“一切为了人民就只不过是说说而已”。[4]
在新中国建立之初，考虑到当时的国内外形势，“一般地不要再着重报道灾情”的规定有其合理性。但是，在接下来的几十年中，由于我们对阶级和阶级斗争的情况估计过于严重，以及对“不稳定因素”发生的可能性估计过高，使得我们形成了一种稳定的思维定势。“在这种思维定势中，稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要为稳定让路，凡是可能影响稳定的事情都要暂停；社会中哪怕鸡毛蒜皮的冲突和矛盾，都要上升到稳定和安定团结的高度；在党和政府工作中，影响稳定成了无法担当的政治责任，在一般民众那里，稳定成为一种无需论证的话语。”[5]为了“稳定”或类似因素，对于灾害一般采取“捂”的态度，即使要报道，也一般是“报喜不报忧”。在这种报道下，“稳定”与否直接与官员的政绩息息相关。
不知道当时毛泽东是否已经觉察到这种“报喜不报忧”的倾向，但他于1959年6月下达的《如实公开报道灾情》的指示却历历在目。1959年6月，广东东江流域暴雨造成大水灾，国家和人民的财产受到很大损失。毛泽东做出指示：“广东大雨，要如实公开报道。全国灾情，照样公开报道，唤起人民全力抗争。一点也不要隐瞒。政府救济，人民生产自救，要大力报道提倡。工业方面重大事故灾害，也要报道，讲究对策。”[6]这段文字至少表明毛泽东并不希望用“成绩”来掩盖“真相”，相反，他将“如实报道灾情”与“政府救济、人民自救”置于同等重要的地位。
除毛泽东外，其他国家领导人如周恩来、刘少奇等也都做过相关的指示。如周恩来强调“要提倡讲真话，即使是讲过了也要讲”。刘少奇说，“应该是好的要讲，不好的也要讲”，“不要怕人家报复，不要怕人家把你赶走。如果你的报道正确，人家把你赶走了，这是你的光荣。”[7]但事实上，这些指示甚至规定并未得到认真地贯彻，在三年自然灾害期间，甚至毛泽东都不得不通过警卫战士回家之机委托他们多了解一点基层实际情况向他报告。在这种信息缺乏的情况下，谈何灾害救济？可见，灾情信息要公开，单有政府高层领导的良好动机和强力号召是远远不够的，关键在于要营造一种能够让人畅所欲言而不必因此冒政治风险的制度环境。用经济学家的话来说，就是要用制度来降低人们说假话的积极性，提高他们说真话的积极性。
四、制度设计尚需更新
改革开放后，高层领导人也曾表示“贯彻正面宣传为主的方针并不是要求一味地唱赞歌、说好话，更不是不顾事实地涂脂抹粉。”“正面宣传为主，要建立在客观真实准确的基础上，要新闻报道不隐瞒、不虚构、不夸张。对工作中和生活中的负面现象的报道，只要是出于对党和国家工作的负责，也属于正面宣传的范围。”[8]在1987年中共十三大也提出：“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”这些阐述无一不蕴含了“信息公开”的思想。
今天，我们已经取得了很大的进步，但是在灾情报道中，仍然存在着不少问题。如2004年非典前期媒体“集体失语”，不但导致了疫情的蔓延，甚至还酿成了社会危机。包括这次汶川地震初期，即使《信息公开条例》已经开始实施，某些地方官员也没有从以往的事例中吸取教训，而是本能地发布了去灾区的禁令。一方面有法可依，一方面有法不依，问题的症结在很大程度上是由于制度设计的失败。
邓小平曾指出“制度是决定因素”。他说，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[9]
这次灾难中信息公开程度之所以前所未有，在更大程度上取决于最高国家领导人的意志。如，5月24日，温家宝总理在映秀镇的废墟之上召开的记者招待会上说，“我们欢迎世界各地记者前来采访”，“我们在处理这些突发事件以及国内其它问题上，坚持以人为本原则不会改变，坚持对外开放的方针，永远不会改变。”正是本着这种态度，才有了对这次灾难的前所未有的公开报道。
恩格斯说，“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的”，“一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。”如果我们是一个聪明的民族，就须在汲取历史经验和教训的基础上，以此次灾难的新闻报道转型为契机，真正落实信息公开相应的制度保障。这样，我们才会实现更大的进步。
注释
[1]《中国共产党新闻工作文件汇编》（中），新华出版社出版，1980，62-63页
[2] 马克思恩格斯全集，第7卷，588页
[3]《列宁全集》第26卷，人民出版社，1988，234页
[4]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956，302页
[5]《孙立平：要形成关于稳定问题的新思维》，《南方周末》，E31版，2007-11-29
[6]《建国以来毛泽东文稿》第八卷，中央文献出版社，1993，314~315页
[7]《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社，1996，367页
[8]《新闻工作文献选编》，新华出版社，1990，206页
[9]《邓小平文选》，第二卷，人民出版社，1994，333页
（作者单位：广西大学新闻传播学院2006级传播学硕士研究生）
【关键词】灾害 信息公开 制度
汶川地震发生后，中央政府采取了空前的信息透明态度，及时发布灾情信息，创造了近年来最好的传播效果。不少国际知名媒体对此进行了积极的评价。如《华盛顿邮报》评价说，“这一次，新闻报道与以往有了很大的不同，它开始遵循灾难报道的规律进行……悲剧中最可喜的一点是信息开始自由地流动。”《新西兰先驱报》在5月16日发表社论称，中国“向国际媒体敞开大门，中国民众接受到未经过滤的信息。”《纽约时报》的评价或许更为客观一些。一线采访记者尼古拉斯·克里斯托弗说，“地震之后，很多人都宣称看到了一个更加有希望的中国，更加自信，也有可能走向更多的草根民主。但是严格来说，这些都还只是可能。有关部门在地震之后出于本能的控制媒体的努力，事实上都败给了新闻界的无畏精神。但是随着救灾工作的常态化，又有了开始明显收紧的迹象。从长期来看，双方谁能永居上风，还不好预测。那些乐观的观察家们可以有把握地说，中国的变化虽然缓慢，但是的确在变。”为什么会“有关部门在地震之后出于本能的控制媒体的努力，事实上都败给了新闻界的无畏精神”呢？克里斯托弗解释说：“地震发生后，当地宣传部门本能发布了去灾区的禁令，但是中国记者无视规定，直往成都，规定第二天废止。从那时开始，政府开始加紧媒体管制，宣传部门开始命令新闻媒体积极报道救灾情况。”
2008年5月1日起，《中华人民共和国政府信息公开条例》已开始施行，其中规定“需要社会公众广泛知晓或者参与的”信息需要主动公开，“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况”等信息要公开，但为何在此条例刚刚进入实施之际，当地官员的第一反应却是反其道而行呢？
一、历史的回顾
灾害报道可以上溯至建国之初。1950年，安徽、浙江等地发生自然灾害。《解放日报》刊登《皖北生产救灾工作报告》对这一灾害进行了报道。当时国家主管部门下达指示对此进行了批评：“各地对于救灾工作的报道，现应立即转入救灾成绩与经验方面，一般地不要再着重报道灾情。”[1]据说明，这样做的目的是为了防止“可能造成悲观失望情绪”以及“给予帝国主义反动派夸大我国灾情，进行挑拨造谣的籍口”。考虑到新中国建立之初政局尚未稳定、经济一穷二白、百废待兴的政治背景和社会环境，这种做法亦在合理之中。
这种出于对社会稳定和政治因素的考虑，以牺牲受众知情权为代价的灾难报道思想一直延续着。后来的新闻界将这个在特定时代、特定背景下的特定工作指示奉为灾难报道的“铁律”，人为地将“灾难”与“成绩”、“经验”等“挂钩”，而灾难真相则常常隐匿不见。
在这种报道思想的指导下，灾难真相往往被人为埋没。河北唐山地震发生后的第二天，《人民日报》采用新华社统稿对这一灾难进行报道，灾难造成的破坏程度、伤亡人数、影响范围等只字未提，只有一句“震中地区遭到不同程度的损失”，直到三年之后才首次披露具体死亡人数。在此之前作为20世纪中百大重灾之一的云南通海大地震也被掩盖了起来。
这种压制灾害新闻报道的思想被带入了21世纪。如，在2001年“7·17”广西南丹矿难（死亡81人）发生后，当地政府随即想尽办法封锁消息，并下令看见记者就殴打。同年12月江西万载县黄茅村爆竹厂大爆炸后，当地政府实行严密的新闻封锁，派出大批公安堵截记者。
二、现实的困境
汶川地震灾情报道的透明与公开，一定程度上得益于《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施。但是，在中国的国情下，短时期内该法的实施效果还有待观察。我国宪法第35条早已规定，言论自由是公民的基本权利。这其中就承认了“信息公开”的合法性。但是与此同时，却有相当数量的法律、行政法规、行政规章以及地方性法规却与宪法精神相背离。在这些法律、法规、规章的控制下，新闻媒体往往动辄得咎。从法律角度来讲，传媒领域的权利虽然受宪法的保护，但是如果相关的程序法在实质上背离了这一实体法的精神，所谓的“信息公开”在实践层面也就难以实现。马克思曾就在宪法中规定了许多自由，而在另外一些法律中又隐藏着对这些自由的“合法”限制的问题进行过不无讽刺的批评。[2]列宁也曾说，“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的；当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。”反观现在我国有关媒体法律制度，在一定程度上，列宁提出的“虚假宪法”一说仍不无警示作用。
三、信息公开的传统资源
灾害报道中做到信息公开是马克思主义新闻观的题中之义。马克思主义经典作家虽然对灾害报道中的信息公开原则没有做出直接的陈述，但仍然有不少论述值得我们参考。列宁曾说：“一个国家的力量在于群众的觉悟，只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量”。[3]马克思也曾批判普鲁士王国奉行的所谓“一切为了人民，一切不通过人民”的秘密政治原则，他认为，既然“一切不通过人民”，那么“一切为了人民就只不过是说说而已”。[4]
在新中国建立之初，考虑到当时的国内外形势，“一般地不要再着重报道灾情”的规定有其合理性。但是，在接下来的几十年中，由于我们对阶级和阶级斗争的情况估计过于严重，以及对“不稳定因素”发生的可能性估计过高，使得我们形成了一种稳定的思维定势。“在这种思维定势中，稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要为稳定让路，凡是可能影响稳定的事情都要暂停；社会中哪怕鸡毛蒜皮的冲突和矛盾，都要上升到稳定和安定团结的高度；在党和政府工作中，影响稳定成了无法担当的政治责任，在一般民众那里，稳定成为一种无需论证的话语。”[5]为了“稳定”或类似因素，对于灾害一般采取“捂”的态度，即使要报道，也一般是“报喜不报忧”。在这种报道下，“稳定”与否直接与官员的政绩息息相关。
不知道当时毛泽东是否已经觉察到这种“报喜不报忧”的倾向，但他于1959年6月下达的《如实公开报道灾情》的指示却历历在目。1959年6月，广东东江流域暴雨造成大水灾，国家和人民的财产受到很大损失。毛泽东做出指示：“广东大雨，要如实公开报道。全国灾情，照样公开报道，唤起人民全力抗争。一点也不要隐瞒。政府救济，人民生产自救，要大力报道提倡。工业方面重大事故灾害，也要报道，讲究对策。”[6]这段文字至少表明毛泽东并不希望用“成绩”来掩盖“真相”，相反，他将“如实报道灾情”与“政府救济、人民自救”置于同等重要的地位。
除毛泽东外，其他国家领导人如周恩来、刘少奇等也都做过相关的指示。如周恩来强调“要提倡讲真话，即使是讲过了也要讲”。刘少奇说，“应该是好的要讲，不好的也要讲”，“不要怕人家报复，不要怕人家把你赶走。如果你的报道正确，人家把你赶走了，这是你的光荣。”[7]但事实上，这些指示甚至规定并未得到认真地贯彻，在三年自然灾害期间，甚至毛泽东都不得不通过警卫战士回家之机委托他们多了解一点基层实际情况向他报告。在这种信息缺乏的情况下，谈何灾害救济？可见，灾情信息要公开，单有政府高层领导的良好动机和强力号召是远远不够的，关键在于要营造一种能够让人畅所欲言而不必因此冒政治风险的制度环境。用经济学家的话来说，就是要用制度来降低人们说假话的积极性，提高他们说真话的积极性。
四、制度设计尚需更新
改革开放后，高层领导人也曾表示“贯彻正面宣传为主的方针并不是要求一味地唱赞歌、说好话，更不是不顾事实地涂脂抹粉。”“正面宣传为主，要建立在客观真实准确的基础上，要新闻报道不隐瞒、不虚构、不夸张。对工作中和生活中的负面现象的报道，只要是出于对党和国家工作的负责，也属于正面宣传的范围。”[8]在1987年中共十三大也提出：“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”这些阐述无一不蕴含了“信息公开”的思想。
今天，我们已经取得了很大的进步，但是在灾情报道中，仍然存在着不少问题。如2004年非典前期媒体“集体失语”，不但导致了疫情的蔓延，甚至还酿成了社会危机。包括这次汶川地震初期，即使《信息公开条例》已经开始实施，某些地方官员也没有从以往的事例中吸取教训，而是本能地发布了去灾区的禁令。一方面有法可依，一方面有法不依，问题的症结在很大程度上是由于制度设计的失败。
邓小平曾指出“制度是决定因素”。他说，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[9]
这次灾难中信息公开程度之所以前所未有，在更大程度上取决于最高国家领导人的意志。如，5月24日，温家宝总理在映秀镇的废墟之上召开的记者招待会上说，“我们欢迎世界各地记者前来采访”，“我们在处理这些突发事件以及国内其它问题上，坚持以人为本原则不会改变，坚持对外开放的方针，永远不会改变。”正是本着这种态度，才有了对这次灾难的前所未有的公开报道。
恩格斯说，“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的”，“一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。”如果我们是一个聪明的民族，就须在汲取历史经验和教训的基础上，以此次灾难的新闻报道转型为契机，真正落实信息公开相应的制度保障。这样，我们才会实现更大的进步。
注释
[1]《中国共产党新闻工作文件汇编》（中），新华出版社出版，1980，62-63页
[2] 马克思恩格斯全集，第7卷，588页
[3]《列宁全集》第26卷，人民出版社，1988，234页
[4]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956，302页
[5]《孙立平：要形成关于稳定问题的新思维》，《南方周末》，E31版，2007-11-29
[6]《建国以来毛泽东文稿》第八卷，中央文献出版社，1993，314~315页
[7]《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社，1996，367页
[8]《新闻工作文献选编》，新华出版社，1990，206页
[9]《邓小平文选》，第二卷，人民出版社，1994，333页
（作者单位：广西大学新闻传播学院2006级传播学硕士研究生）