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摘 要：为进一步促进边境农村少数民族地区教育的发展，提高边境农村少数民族教师队伍整体素质，中央及云南省先后出台了多项政策文件。本文将这些政策大体概括为“人才数量补充”、“人才地位保障”和“人才素质提升”三种类型，指出当前云南省边境农村少数民族地区因自然环境恶劣、经济社会发展滞后、地方财政困难等原因造成政策制定对客观因素估计不足；政策执行缺失；政策执行走样等问题。要统筹相关因素，提高少数民族地区教师政策质量，并明确其根本取向，加大宣传力度。
关键词：教育发展；边境农村；教师政策
一、云南省边境农村少数民族地区教师政策的基本类型和成效
1.边境农村少数民族地区教师政策的实施背景
云南省边境农村少数民族地区基本处于山区、农村、经济社会发展较落后地区，为保障这些地区教育的发展，中央和云南省政府先后出台了多项政策文件，使这些地区的教育有了一定的发展，但与经济较发达地区仍有较大差距，少数民族地区的师资力量均衡发展成为日益紧迫亟待解决的问题，为此，教育部副部长陈小娅在2007年“中国教师发展论坛”上发表“全面推进教师队伍建设促进教育发展和公平”的讲话，明确指出“义务教育均衡发展的关键是学校均衡，学校均衡的关键是教师均衡”。[1]在这种背景下，中央和地方政府相继出台了多项促进教师均衡发展的政策。
2.边境农村少数民族地区教师政策类型
边境农村少数民族地区教师政策可大体概括为“人才数量补充”、“人才地位保障”和“人才素质提升”三种类型。
人才数量补充政策主要包括教师“特岗”计划、免费师生政策、农村教师编制改革政策、农村学校教育硕士师资培养计划（简称“硕士师资计划”），“三支一扶”政策和新教师统一招聘政策等。
人才地位保障政策主要是在《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》的下发后，各地政府、各级教育行政部门和各个学校按照中央精神，积极展开教师岗位清算、工作量明确等工作，将多劳多得、优劳优酬的分配理念逐步渗透到义务教育工作中，进一步提高教师收入，保障了教师日常生活。
人才素质提升政策主要包括了严禁聘用代课教师、大规模农村教师培训、城乡教师交流等政策，积极实施了西部农村教师国家级远程培训计划，启动了“农村教师素质提高工程”，将组织城镇教师支援农村教育纳入教育行政部门的常规工作。
3.边境农村少数民族地区教师政策的实施效果
通过以上政策的实施，教师待遇得到一定的提高，日常工作生活得到一定程度的保障，边境农村地区教师师资力量得到补充，“特岗教师”工作成效显著，教师培训力度加强，教师素质进一步提高，保障了边境农村少数民族学校教育教学的正常开展和边境农村少数民族学生平等受教育的机会。
二、云南省边境农村少数民族地区教师政策所面临的困境
由于云南省边境农村少数民族地区多位于山区，受到自然环境恶劣、经济社会发展滞后、地方财政困难等因素的影响，致使教师政策在制定和实施过程中面临很多困境。
1.教师政策制定过程中对客观因素估计不足
云南省边境农村少数民族地区环境差异较大，经济社会发展水平不尽相同，民风民俗习惯不同，边境农村教师在日常工作生活中相较于经济社会较发达地区教师面临更多困难，客观上使得出台的各项政策制定过程中不能充分考虑相关因素。例如：为了缓解农村教师尤其是边远地区农村教师评聘高级职称的困难，2003年，全国农村教育工作指出：适当增加农村中小学中高级教师职务岗位比例，但是在政策执行过程中，农村教师被长期忽略，农村教师尤其是边远地区的农村教师即使具备了评聘条件，也难获得高级职称。在评聘高级职称上虽规定原则上在同等条件下农村教师优先。但这种规定强调了工作条件同等下的优先，而忽略了不同等的工作条件。城市学校教师不仅生源条件优越，教学条件、教研条件、学习培训条件也良好，创造晋职条件的机会自然多。而农村教师特别是边远地区农村教师，不仅生活条件艰苦，而且生源、教学、教研、学习、培训条件更差，要创造同城市教师同等的业绩常常是可望而不可及的。“同等条件”犹如挂得过高的苹果，农村教师跳得再高，也摘不着！[2]
2.教师政策执行主体能力不足，导致政策执行缺失
云南省边境农村少数民族地区多处于财政困难、收入不足的地区，即使是在云南这个大环境下，财政收入也略有不足，难以确保政策顺利实施。如在教师绩效工资制推行中，很快遭遇到的困局便是地方财政压力加大。如全国人大代表、云南省常务副省长罗正富和全国人大代表、云南教育厅厅长罗崇敏就表示：“云南省财力有限，落实起来太难。”据罗正富代表测算，中央财政投入120亿元，按照平均分给1200万中小学教师的算法，每个教师每年得到1000元，但教师绩效工资参照公务员水平，按照每人每年1万元的最低标准，地方财政要给每人至少补9000元。他们表示“实在拿不出这样一笔钱。”[3]另外，云南省边境农村少数民族地区教师经常身兼数职，任多门课程老师，学（下转第106页）（上接第102页）生又多为少数民族，自小运用少数民族语言，针对这部分教师的培训普遍存在着培训内容单调且不符合当地教师特点、培训形式单一、课程质量和培训者队伍素质有待提高、培训经费分散、培训资源缺乏整合、培训效果缺乏评估等问题。
3.政策执行过程中存在不规范现象导致执行走样
政策执行过程中存在多个政策主体，每个主体的追求点不同，导致存在“权利寻租”等现象发生，致使执行政策走样。比如“特岗计划”在实施过程中，在个别特岗上教师凭借关系或者不正当途径，未在农村学校呆一天，就直接进了城区学校；一些具有较高学历的特岗教师，直接被城区学校截留，他们的编制在农村学校，考核在农村学校，工资关系在农村教育单位，可农村学校却没有见过特岗教师。[4]城镇教师支援农村教育政策在实施中也遭遇到类似问题，如不少地方教育行政部门组织实施的城镇教师支援农村教育政策，在较大程度上往往是为了贯彻上级精神、应付上级检查和考核，而非以促进农村教师队伍建设为根本目的，导致政策目标的异化。更有部分教师，名字列在支教教师名单中，但人却不到校，只是在上级检查时到校充数，可是期满考核时却又过了关。[5]
三、改进云南省边境农村少数民族地区教师政策的建议
1.加大政策倾斜力度，努力缩小边疆贫困地区与经济较发达地区的教育差距
加大对贫困地区的教育投入，改善中小学办学条件，合理调整中小学区域布局。明确贫困地区教育工作的重心，大力发展基础教育和中等职业教育。实行不同区域间的干部转任和教师交流制度，鼓励教育发达地区学校优秀干部和教师到民族贫困地区学校任职任教。对坚守民族、贫困地区的一线教师要给予特殊政策照顾，使其安心从教。
2.加大教育投入，建立健全教育经费体制
大幅度增加教育投入，健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，各级政府要把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，严格按照教育法律法规规定，确保教育财政拨款增长比例明显高于财政经常性收入增长比例，建立保障政府教育投入增长的监督和责任追究机制。依法审核政府教育拨款预算和决算。拓宽教育经费投入渠道。完善捐赠教育激励机制。采取积极措施加快实现办学主体和投资主体多元化，有效增加教育资源供给总量。
3.加强“国门学校”建设，发展民族教育
支持边境县和民族自治县、民族乡实现义务教育标准化，进一步改善边境县学校办学条件；加大对七个人口较少民族、四个省定特困民族和藏区的教育发展扶持力度，逐步实现该民族和地区免费接受学前教育、义务教育和高中阶段教育；重点扶持培养一批边疆民族地区亟需的紧缺教师，加强对边疆民族地区中小学和幼儿园教师培训；加快民族地区高中阶段教育发展，支持民族地区改扩建、新建一批普通高中和中等职业学校；建设一批双语幼儿园；支持民族院校和边境地区高校的建设；扶持建设一批民族文化教育的特色学校，传承、保护和弘扬民族文化。[6]
参考文献：
[1]胡伶.义务教育均衡发展背景下农村教师政策的问题与改进[J].教育发展研究，2009.
[2][4][5]魏烈天.落实农村师资政策须加强监管[N].中国教育报，2009.
[3]郑莉，王娇萍.教育厅长叫苦代表委员热议落实教师绩效工资[N].工人日报，2009.
[6]云南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）.
关键词：教育发展；边境农村；教师政策
一、云南省边境农村少数民族地区教师政策的基本类型和成效
1.边境农村少数民族地区教师政策的实施背景
云南省边境农村少数民族地区基本处于山区、农村、经济社会发展较落后地区，为保障这些地区教育的发展，中央和云南省政府先后出台了多项政策文件，使这些地区的教育有了一定的发展，但与经济较发达地区仍有较大差距，少数民族地区的师资力量均衡发展成为日益紧迫亟待解决的问题，为此，教育部副部长陈小娅在2007年“中国教师发展论坛”上发表“全面推进教师队伍建设促进教育发展和公平”的讲话，明确指出“义务教育均衡发展的关键是学校均衡，学校均衡的关键是教师均衡”。[1]在这种背景下，中央和地方政府相继出台了多项促进教师均衡发展的政策。
2.边境农村少数民族地区教师政策类型
边境农村少数民族地区教师政策可大体概括为“人才数量补充”、“人才地位保障”和“人才素质提升”三种类型。
人才数量补充政策主要包括教师“特岗”计划、免费师生政策、农村教师编制改革政策、农村学校教育硕士师资培养计划（简称“硕士师资计划”），“三支一扶”政策和新教师统一招聘政策等。
人才地位保障政策主要是在《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》的下发后，各地政府、各级教育行政部门和各个学校按照中央精神，积极展开教师岗位清算、工作量明确等工作，将多劳多得、优劳优酬的分配理念逐步渗透到义务教育工作中，进一步提高教师收入，保障了教师日常生活。
人才素质提升政策主要包括了严禁聘用代课教师、大规模农村教师培训、城乡教师交流等政策，积极实施了西部农村教师国家级远程培训计划，启动了“农村教师素质提高工程”，将组织城镇教师支援农村教育纳入教育行政部门的常规工作。
3.边境农村少数民族地区教师政策的实施效果
通过以上政策的实施，教师待遇得到一定的提高，日常工作生活得到一定程度的保障，边境农村地区教师师资力量得到补充，“特岗教师”工作成效显著，教师培训力度加强，教师素质进一步提高，保障了边境农村少数民族学校教育教学的正常开展和边境农村少数民族学生平等受教育的机会。
二、云南省边境农村少数民族地区教师政策所面临的困境
由于云南省边境农村少数民族地区多位于山区，受到自然环境恶劣、经济社会发展滞后、地方财政困难等因素的影响，致使教师政策在制定和实施过程中面临很多困境。
1.教师政策制定过程中对客观因素估计不足
云南省边境农村少数民族地区环境差异较大，经济社会发展水平不尽相同，民风民俗习惯不同，边境农村教师在日常工作生活中相较于经济社会较发达地区教师面临更多困难，客观上使得出台的各项政策制定过程中不能充分考虑相关因素。例如：为了缓解农村教师尤其是边远地区农村教师评聘高级职称的困难，2003年，全国农村教育工作指出：适当增加农村中小学中高级教师职务岗位比例，但是在政策执行过程中，农村教师被长期忽略，农村教师尤其是边远地区的农村教师即使具备了评聘条件，也难获得高级职称。在评聘高级职称上虽规定原则上在同等条件下农村教师优先。但这种规定强调了工作条件同等下的优先，而忽略了不同等的工作条件。城市学校教师不仅生源条件优越，教学条件、教研条件、学习培训条件也良好，创造晋职条件的机会自然多。而农村教师特别是边远地区农村教师，不仅生活条件艰苦，而且生源、教学、教研、学习、培训条件更差，要创造同城市教师同等的业绩常常是可望而不可及的。“同等条件”犹如挂得过高的苹果，农村教师跳得再高，也摘不着！[2]
2.教师政策执行主体能力不足，导致政策执行缺失
云南省边境农村少数民族地区多处于财政困难、收入不足的地区，即使是在云南这个大环境下，财政收入也略有不足，难以确保政策顺利实施。如在教师绩效工资制推行中，很快遭遇到的困局便是地方财政压力加大。如全国人大代表、云南省常务副省长罗正富和全国人大代表、云南教育厅厅长罗崇敏就表示：“云南省财力有限，落实起来太难。”据罗正富代表测算，中央财政投入120亿元，按照平均分给1200万中小学教师的算法，每个教师每年得到1000元，但教师绩效工资参照公务员水平，按照每人每年1万元的最低标准，地方财政要给每人至少补9000元。他们表示“实在拿不出这样一笔钱。”[3]另外，云南省边境农村少数民族地区教师经常身兼数职，任多门课程老师，学（下转第106页）（上接第102页）生又多为少数民族，自小运用少数民族语言，针对这部分教师的培训普遍存在着培训内容单调且不符合当地教师特点、培训形式单一、课程质量和培训者队伍素质有待提高、培训经费分散、培训资源缺乏整合、培训效果缺乏评估等问题。
3.政策执行过程中存在不规范现象导致执行走样
政策执行过程中存在多个政策主体，每个主体的追求点不同，导致存在“权利寻租”等现象发生，致使执行政策走样。比如“特岗计划”在实施过程中，在个别特岗上教师凭借关系或者不正当途径，未在农村学校呆一天，就直接进了城区学校；一些具有较高学历的特岗教师，直接被城区学校截留，他们的编制在农村学校，考核在农村学校，工资关系在农村教育单位，可农村学校却没有见过特岗教师。[4]城镇教师支援农村教育政策在实施中也遭遇到类似问题，如不少地方教育行政部门组织实施的城镇教师支援农村教育政策，在较大程度上往往是为了贯彻上级精神、应付上级检查和考核，而非以促进农村教师队伍建设为根本目的，导致政策目标的异化。更有部分教师，名字列在支教教师名单中，但人却不到校，只是在上级检查时到校充数，可是期满考核时却又过了关。[5]
三、改进云南省边境农村少数民族地区教师政策的建议
1.加大政策倾斜力度，努力缩小边疆贫困地区与经济较发达地区的教育差距
加大对贫困地区的教育投入，改善中小学办学条件，合理调整中小学区域布局。明确贫困地区教育工作的重心，大力发展基础教育和中等职业教育。实行不同区域间的干部转任和教师交流制度，鼓励教育发达地区学校优秀干部和教师到民族贫困地区学校任职任教。对坚守民族、贫困地区的一线教师要给予特殊政策照顾，使其安心从教。
2.加大教育投入，建立健全教育经费体制
大幅度增加教育投入，健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，各级政府要把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，严格按照教育法律法规规定，确保教育财政拨款增长比例明显高于财政经常性收入增长比例，建立保障政府教育投入增长的监督和责任追究机制。依法审核政府教育拨款预算和决算。拓宽教育经费投入渠道。完善捐赠教育激励机制。采取积极措施加快实现办学主体和投资主体多元化，有效增加教育资源供给总量。
3.加强“国门学校”建设，发展民族教育
支持边境县和民族自治县、民族乡实现义务教育标准化，进一步改善边境县学校办学条件；加大对七个人口较少民族、四个省定特困民族和藏区的教育发展扶持力度，逐步实现该民族和地区免费接受学前教育、义务教育和高中阶段教育；重点扶持培养一批边疆民族地区亟需的紧缺教师，加强对边疆民族地区中小学和幼儿园教师培训；加快民族地区高中阶段教育发展，支持民族地区改扩建、新建一批普通高中和中等职业学校；建设一批双语幼儿园；支持民族院校和边境地区高校的建设；扶持建设一批民族文化教育的特色学校，传承、保护和弘扬民族文化。[6]
参考文献：
[1]胡伶.义务教育均衡发展背景下农村教师政策的问题与改进[J].教育发展研究，2009.
[2][4][5]魏烈天.落实农村师资政策须加强监管[N].中国教育报，2009.
[3]郑莉，王娇萍.教育厅长叫苦代表委员热议落实教师绩效工资[N].工人日报，2009.
[6]云南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）.