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摘 要：通过对地方政府债务风险的内涵、现状及债务存在所产生的风险的分析，总结出地方政府债务风险产生的成因，进而提出应当在消化存量，控制增量的这一总的原则和思想的指导下，采取各种法律措施来化解地方政府债务风险。
关键字：地方政府债务；政府债务风险；法律规制
一、我国地方政府债务引发的风险
（一）经济风险
地方高额负债首先面临的是经济风险，一些政资平台等方式举债已接近极限，地方政府性债务率已经远远超出了国际公认的警戒线。由于我国还没有建立地方政府破产制度，许多地方政府没有破产的危机意识，以致债务风险在不透明的情况下不断增加，而一旦无法偿还债务，其巨大的财政风险必然会转嫁到中央政府。
（二）财政风险
我国大多数的地方政府融资平台并没有稳定的资金流和收益作保障，因此自身的偿债仅仅是依靠财政收入和土地收入。自从2008年金融危机爆发以来，面临经济增速放缓、减税及大规模财政支出的经济刺激政策，我国财政困难的问题有所凸显。2009 年地方政府融资负债与地方财政收入的增速并不匹配，庞大的负债规模产生的本金和利息支出将对地方政府的财政负担加重、扩大财政赤字，最终导致偿债能力快速下降。另外，由于地方政府发展需要的融资冲动，举债规模居高不下，同时缺乏规范的监督，必将加大财政运营的风险。
（三）政府信用风险
名义上是独立企业法人的地方政府融资平台公司，其本质算是政府承担融资功能的附属单位。公司负责人往往由政府来指定，有的甚至就是政府相关部门领导担任，而其中融资最牢靠的基础也是来自政府的信用，因此融资实质就是政府作为债务人的隐形负债。在经济需求的刺激下迅速发展的各地融资平台，多数地方的实际财政承受能力已无法负担庞大的融资规模。另外，由于政府的公共事务服务职能，其投资的项目常常是难以直接产生经济效益，并且是资金回流周期较长的公益性项目。当地方政府不能通过项目自身产生的效益偿还银行债务，财政收入不能满足归还银行债务的需要，政府信用将面临巨大的危机。①
二、地方政府债务风险的成因
（一）地方政府自身缺乏风险意识
一些地方政府既想搞好基础设施建设，又想改善地方生态、生活环境，实现经济、社会、环境等全面协调发展，这通常需要大量的资金投入。但是在这过程中并没有考虑本地实际情况以及之后的还款能力，这无疑会使还款期限到来之时措手不及，很有可能出现以贷还贷，进一步增加债务规模与还债风险。
（二）地方政府财权与事权不对称
在当前的财政体制下，"中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出等；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。"②实际情况却是，随着地方政府职能的细化，城市建设、教育卫生、经济发展等职能越来越向地方政府倾斜；随着国企的改革，本来由大型国企承担的职能也加在地方政府沉重的负担上。 在财权与事权分配不对称的情况下，各级地方政府为了促进当地经济的发展与建设，必定会想法设法地筹集资金，举借债务也就成为必然，这也为政府债务风险埋下了隐患。
（三）国际国内金融风险的影响
随着改革开放的逐步深入，国内经济建设与国际市场越来越融合，国际金融市场的发展趋势也会对国内金融市场造成影响，直接或间接地加大政府债务风险。一方面，地方政府债务的风险会受国际金融汇率的影响。国际金融机构和外国政府贷款是我国地方政府债务的组成部分，在金融市场的不断国际化发展中，我国也逐渐放松对汇率的管制而改为有限浮动制度，汇率的微小波动都会对地方政府债务风险带来不可小觑的影响。另一方面，我国政府更多地是运用货币政策来调节经济的运行，所以，利率的变化也会改变地方政府债务的风险程度。
三、化解地方政府债务风险的相关对策建议
（一）总的原则和指导思想
当前对待地方政府高额负债问题，应该实事求是地去面对，而不是一味的回避，即应该在解决其适法性的基础上，化堵为疏，将其纳入法治轨道，使之真正成为法律制约下的一种规范行为。防范和化解地方财政或现有债务主要有两个方面的要求：一是要逐步采取措施解决现有债务，即消化存量；二是要从制度上防止新的债务的产生，即控制增量。这应该成为当前我国化解地方政府债务风险问题的一个总的原则和指导思想。③
（二）法律对策与措施
按照上述原则和指导思想，在化解债务风险的问题上，应当围绕如何化解既有债务风险，对负债的规模、方式以及监管等在制度上进一步规范和完善。
1、化解既有债务风险
要进一步提高地方政府化解债务的积极性，鼓励地方政府对现有债务进行综合清理，分类核实，尽快形成并落实清欠方案；治理地方债务的存量，特别是历史陈欠应当成为当前地方政府的一项工作重点。为此，中央有必要进一步加大督促、鼓励和支持的力度。
2、建立债务风险预警机制
要加强对地方政府性债务的统计分析工作，及时了解掌握政府债务的变动情况，使有关地方政府的债务管理工作建立在对本地区债务状况有深刻的动态认识基础上进行。通过综合分析和预测现有的财力、自备财力资源，做到借多少钱，就有多少偿还这笔借款的资金来源，使政府债务始终控制在一个适合的范围之内。④一些学者在借鉴西方国家的做法并结合我国实际的基础上，提出衡量和评估政府债务风险程度的指标体系应当包括：负债率、借债率、债务依存度、偿债率等，并根据我国目前国民经济发展水平，提出负债率应控制在30%以内，借债率应控制在3%以内，债务依存度应控制在15%以内，最多不超过20%，偿债率应控制在10%以内。中央应制定完整的地方政府债务统计指标体系，建立地方政府债务风险预警机制，对可能出现的地方政府债务风险及早预警，采取措施，做到防患于未然。
3、进一步深化分税制财政体制改革，厘清中央与地方事权与财权的关系
现行分税制财政体制下，地方政府过多地承担了中央政府应当承担的职责，却没有相应的税收来源，是造成地方政府高额负债的根本原因。因此，要解决地方负债严重的问题，一是要减少政府层级，将现有的五级政府减少为三级加两个半级政府，即中央、省、县三级政府，地（市）、乡（镇）分别作为省、县政府的派出机构。二是在减少政府层级的基础上，以公共产品受益范围为标准，科学合理地划分各级政府之间的事权。属于全国受益范围的公共产品由中央政府来提供，属于地方受益的公共产品，则按照受益范围的大小由相应级次的政府来提供，并通过法律的形式确定下来。三是合理划分各级政府之间的财权。地方政府普遍财力匮乏，缺乏必要的发展资金的主要原因是中央对主体税种集中度过高，增长潜力大的税种其增量60%以上归中央。四是要规范和加大中央对地方的一般转移支付。提高政府偿债能力的关键是要增加地方政府财力。实行规范的转移支付；逐步缩小或取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般转移支付，实现地方政府事权与财权相对称。 ⑤
注释：
①成思危.《地方债或酿成中国次贷危机，国家买单或者通货膨胀》[J]，凤凰网：凤凰财经.
②樊丽明、李齐云等.《中国地方财政运行分析》[M]北京：经济科学出版社 2001，158.
③张献勇、刘全顺、魏俊.《地方财政体制的法律问题研究》[M]，知识产权出版社，2011，195-200.
④苏忠林.《中国地方政府债务现状与改革出路》[J].《中南财经政法大学学报》，2006， 2.
⑤张献勇、刘全顺、魏俊.《地方财政体制的法律问题研究》[M].北京：知识产权出版社，2011，195-200.
作者简介：张飞飞（1991-），男，安徽淮北人，安徽大学法学院2013级经济法学专业硕士研究生。
关键字：地方政府债务；政府债务风险；法律规制
一、我国地方政府债务引发的风险
（一）经济风险
地方高额负债首先面临的是经济风险，一些政资平台等方式举债已接近极限，地方政府性债务率已经远远超出了国际公认的警戒线。由于我国还没有建立地方政府破产制度，许多地方政府没有破产的危机意识，以致债务风险在不透明的情况下不断增加，而一旦无法偿还债务，其巨大的财政风险必然会转嫁到中央政府。
（二）财政风险
我国大多数的地方政府融资平台并没有稳定的资金流和收益作保障，因此自身的偿债仅仅是依靠财政收入和土地收入。自从2008年金融危机爆发以来，面临经济增速放缓、减税及大规模财政支出的经济刺激政策，我国财政困难的问题有所凸显。2009 年地方政府融资负债与地方财政收入的增速并不匹配，庞大的负债规模产生的本金和利息支出将对地方政府的财政负担加重、扩大财政赤字，最终导致偿债能力快速下降。另外，由于地方政府发展需要的融资冲动，举债规模居高不下，同时缺乏规范的监督，必将加大财政运营的风险。
（三）政府信用风险
名义上是独立企业法人的地方政府融资平台公司，其本质算是政府承担融资功能的附属单位。公司负责人往往由政府来指定，有的甚至就是政府相关部门领导担任，而其中融资最牢靠的基础也是来自政府的信用，因此融资实质就是政府作为债务人的隐形负债。在经济需求的刺激下迅速发展的各地融资平台，多数地方的实际财政承受能力已无法负担庞大的融资规模。另外，由于政府的公共事务服务职能，其投资的项目常常是难以直接产生经济效益，并且是资金回流周期较长的公益性项目。当地方政府不能通过项目自身产生的效益偿还银行债务，财政收入不能满足归还银行债务的需要，政府信用将面临巨大的危机。①
二、地方政府债务风险的成因
（一）地方政府自身缺乏风险意识
一些地方政府既想搞好基础设施建设，又想改善地方生态、生活环境，实现经济、社会、环境等全面协调发展，这通常需要大量的资金投入。但是在这过程中并没有考虑本地实际情况以及之后的还款能力，这无疑会使还款期限到来之时措手不及，很有可能出现以贷还贷，进一步增加债务规模与还债风险。
（二）地方政府财权与事权不对称
在当前的财政体制下，"中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出等；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。"②实际情况却是，随着地方政府职能的细化，城市建设、教育卫生、经济发展等职能越来越向地方政府倾斜；随着国企的改革，本来由大型国企承担的职能也加在地方政府沉重的负担上。 在财权与事权分配不对称的情况下，各级地方政府为了促进当地经济的发展与建设，必定会想法设法地筹集资金，举借债务也就成为必然，这也为政府债务风险埋下了隐患。
（三）国际国内金融风险的影响
随着改革开放的逐步深入，国内经济建设与国际市场越来越融合，国际金融市场的发展趋势也会对国内金融市场造成影响，直接或间接地加大政府债务风险。一方面，地方政府债务的风险会受国际金融汇率的影响。国际金融机构和外国政府贷款是我国地方政府债务的组成部分，在金融市场的不断国际化发展中，我国也逐渐放松对汇率的管制而改为有限浮动制度，汇率的微小波动都会对地方政府债务风险带来不可小觑的影响。另一方面，我国政府更多地是运用货币政策来调节经济的运行，所以，利率的变化也会改变地方政府债务的风险程度。
三、化解地方政府债务风险的相关对策建议
（一）总的原则和指导思想
当前对待地方政府高额负债问题，应该实事求是地去面对，而不是一味的回避，即应该在解决其适法性的基础上，化堵为疏，将其纳入法治轨道，使之真正成为法律制约下的一种规范行为。防范和化解地方财政或现有债务主要有两个方面的要求：一是要逐步采取措施解决现有债务，即消化存量；二是要从制度上防止新的债务的产生，即控制增量。这应该成为当前我国化解地方政府债务风险问题的一个总的原则和指导思想。③
（二）法律对策与措施
按照上述原则和指导思想，在化解债务风险的问题上，应当围绕如何化解既有债务风险，对负债的规模、方式以及监管等在制度上进一步规范和完善。
1、化解既有债务风险
要进一步提高地方政府化解债务的积极性，鼓励地方政府对现有债务进行综合清理，分类核实，尽快形成并落实清欠方案；治理地方债务的存量，特别是历史陈欠应当成为当前地方政府的一项工作重点。为此，中央有必要进一步加大督促、鼓励和支持的力度。
2、建立债务风险预警机制
要加强对地方政府性债务的统计分析工作，及时了解掌握政府债务的变动情况，使有关地方政府的债务管理工作建立在对本地区债务状况有深刻的动态认识基础上进行。通过综合分析和预测现有的财力、自备财力资源，做到借多少钱，就有多少偿还这笔借款的资金来源，使政府债务始终控制在一个适合的范围之内。④一些学者在借鉴西方国家的做法并结合我国实际的基础上，提出衡量和评估政府债务风险程度的指标体系应当包括：负债率、借债率、债务依存度、偿债率等，并根据我国目前国民经济发展水平，提出负债率应控制在30%以内，借债率应控制在3%以内，债务依存度应控制在15%以内，最多不超过20%，偿债率应控制在10%以内。中央应制定完整的地方政府债务统计指标体系，建立地方政府债务风险预警机制，对可能出现的地方政府债务风险及早预警，采取措施，做到防患于未然。
3、进一步深化分税制财政体制改革，厘清中央与地方事权与财权的关系
现行分税制财政体制下，地方政府过多地承担了中央政府应当承担的职责，却没有相应的税收来源，是造成地方政府高额负债的根本原因。因此，要解决地方负债严重的问题，一是要减少政府层级，将现有的五级政府减少为三级加两个半级政府，即中央、省、县三级政府，地（市）、乡（镇）分别作为省、县政府的派出机构。二是在减少政府层级的基础上，以公共产品受益范围为标准，科学合理地划分各级政府之间的事权。属于全国受益范围的公共产品由中央政府来提供，属于地方受益的公共产品，则按照受益范围的大小由相应级次的政府来提供，并通过法律的形式确定下来。三是合理划分各级政府之间的财权。地方政府普遍财力匮乏，缺乏必要的发展资金的主要原因是中央对主体税种集中度过高，增长潜力大的税种其增量60%以上归中央。四是要规范和加大中央对地方的一般转移支付。提高政府偿债能力的关键是要增加地方政府财力。实行规范的转移支付；逐步缩小或取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般转移支付，实现地方政府事权与财权相对称。 ⑤
注释：
①成思危.《地方债或酿成中国次贷危机，国家买单或者通货膨胀》[J]，凤凰网：凤凰财经.
②樊丽明、李齐云等.《中国地方财政运行分析》[M]北京：经济科学出版社 2001，158.
③张献勇、刘全顺、魏俊.《地方财政体制的法律问题研究》[M]，知识产权出版社，2011，195-200.
④苏忠林.《中国地方政府债务现状与改革出路》[J].《中南财经政法大学学报》，2006， 2.
⑤张献勇、刘全顺、魏俊.《地方财政体制的法律问题研究》[M].北京：知识产权出版社，2011，195-200.
作者简介：张飞飞（1991-），男，安徽淮北人，安徽大学法学院2013级经济法学专业硕士研究生。