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摘要随着税改和新机制实施的深入,我国农村义务教育有了长足的发展。本文针对农村义务教育经费投入现状及存在的问题进行分析,并提出了相关建议。
关键词税改 农村义务教育 经费
中图分类号:G40文献标识码:A
税费改革后,农村义务教育经费实行“在国务院领导下,由地方负责、分级管理、以县为主”的体制。它减轻了农民的负担,加大了县级政府在教育管理方面的责任。随着税改的深入,自2005年12月我国开始实施免费义务教育下的经费保障新机制。主要内容涉及:(1)全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。(2)提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。(3)建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。(4)巩固和完善农村中小学教师工资保障机制,诸多措施极大的推进了农村义务教育的发展。分析现状可以切实保证一国范围内义务教育实际需要和均衡发展。
1 农村义务教育经费投入存在的问题
据测算,2010年当年各级财政农村义务教育经费投入将比2005年增加约644亿元,经费总量持续增加,预算内财政性经费拨款增幅较大。2006年至2010年5年间,中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2182亿元,其中,中央新增1254亿元,地方新增928亿元。同期农村义务教育投入占义务教育总投入的比例在上升,而城镇义务教育投入占义务教育总投入的比例在下降。尽管农村教育格局有了可喜的变化,但仍存在诸多问题。
1.1 农村义务教育财政投入总量不足
尽管政府教育投入总量持续增加,国家财政性教育经费占GDP的比例自2004年连续三年呈上升趋势,2006年已达到3.01%,但如果参照世界平均水平,自1980年以来公共教育经费支出占GNP的比例,世界平均稳定在4.7%～4.9%,较发达地区OEDC及有关国家的教育财政支出占GDP比例,平均为4.9%～5.3%,欠发达地区为3.8%～3.9%,我国则远低于发达国家,亦低于很多发展中国家。
1.2 中央与地方财政责任失衡,投资主体的重心偏低
根据义务教育经费在各级财政中分担比例中的大小,把承担义务教育经费比例较大的那一级财政,称为义务教育的财政重心。它反映了各级政府在义务教育中投资责任的大小。税改后,使有能力承担的省级及以上中央政府没有应尽其责任,而无能为力的县级及以下政府心有余而力不足。从全国范围讲,由于县级财政的种种困难,县级政府也不是都能够承担辖区义务教育投入的主体责任的。其原因在于:
第一,我国62.34%的人口在农村,农村要用仅占全国14.53%的GDP比例去承担占全国适龄儿童大多数的教育投资任务,超出了农村应有的经济承受能力。第二,费税改革使县政府在教育经费投入上出现缺口。税改前,维持农村义务教育运转的经费,除了国家财政拨款之外,由农民提供的农村教育事业费附加和农村教育集资是仅次于国家预算内拨款的第二大经费来源。税改后,在地方四级政府中,县级财政缺乏自给能力最高,有将近一半的县级政府存在财政缺口。难以保证农村义务教育财政经费的足额投入,相应整体上难以保证农村义务教育的均衡发展。
1.3 中央与地方财权与事权不对称
中央财政收入逐年上升,地方财政却变得薄弱起来。各级政府财力格局变了,然而教育的投入体制并没有做出相应的调整。中央和省级政府掌握了主要财力,但基本摆脱了负担义务教育经费的责任;县乡政府财力薄弱,却承担了绝大部分义务教育经费。财力层层向上集中,事权却逐步下移。这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称,被形象地称为“大马拉小车”和“小马拉大车”,是义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。
2 完善我国农村义务教育财政投入的建议
2.1 提高国家财政的整体教育投入比重
义务教育是公共产品。按照公共财政的要求,公共产品受益的是全体国民,则支出责任应该属于中央财政;受益范围是区域公民,则支出责任应属于地方财政。义务教育受益的既有全体国民,也包括区域公民,还包括受教育者本人,但它更多的是全体国民受益,因此,维持和接受义务教育的全部费用应由政府的财政部门承担。
为了改变农村义务教育的弱势地位,首要的是需提高国家财政对教育的整体投入力度。目前在我国教育投入总量中,财政性教育投入约占80%左右,这说明增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。因此我国要强调政府在农村义务教育投资中的“绝对财源”的地位和作用,提高政府投资在义务教育经费总额中的比例,树立起“人民教育政府办”的投资理念,真正构建农村义务教育投入保障机制。
2.2 提高投资主体重心,明确各级政府的责任
(1)义务教育投资主体重心上移,促进义务教育均衡发展。根据社会公平理论,农村义务教育必须由中央和省级政府承担。社会就有责任和义务来保障每个人都享有平等的接受教育的权力,即实现教育机会的均等。
从国际经验看,义务教育公共投资主体的重心都在高层政府,而不是低层政府。无论是实行中央集权还是地方分权的国家,教育经费都由各级政府共同承担,而且中央和省级财政的责任较大。 (下转第12页)(上接第1页)从当前政府的财力状况看,中央财政收入提高,使中央和省级政府成为农村义务教育的投资主体,在实践上具有了可行性。根据国际通行标准,人均国民生产总值在600～2000美元的国家,中央和省级政府应承担义务教育经费的约70%,我国也应努力朝这一目标前进。
(2)明确各级政府的责任,建立由各级政府分担的教育投入机制。从国外政府在义务教育经费预算管理方面看,每一级政府承担哪一方面的经费责任及具体数额,不仅有严格的预算基础,还有具体的计算细则。无论分项分担还是以生均经费基础水平为依据的定额补助,不同层级政府分担的经费责任都非常具体的。
根据各级政府的财政和经济状况,对农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任做出明确的分工,以法律的形式界定各级政府在农村义务教育方面的财政范围,实现农村义务教育公共产品的分层供给,确保地区农村义务教育发展的大体均衡。
2.3 实现教育财权与事权的统一
职能管理理论创始人法约尔的“统一领导原则”指出,同一类事物应由同一部门管理。政府部门有多大的事权,就应该拥有与之相应的财权。
一是赋予教育部门教育经费预算的编制权。教育经费预算在平衡教育经费需求与供给的基础上编制,先由教育部门提出教育经费需求预算,然后会同财政和计划部门,根据财力可能,平衡需求与供给,提出教育经费预算建议并纳入国家预算,报同级政府和人民代表大会审核批准。
二是教育经费的分配权和管理权划归教育部门。包括教育经费预算在内的国家预算经人民代表大会通过后,由财政部门划拨给教育部门,教育经费在各级各类教育和学校之间的分配管理、监控由教育部门行使。
2.4 完善义务教育预算管理制度,使义务教育投入体制法制化
义务教育是国家规定的国民教育,这一属性决定了义务教育应当是一种公平的教育,需要通过教育法来确保其公平性。到目前为止,我国已经颁布了一系列教育法规、法令,使各级各类教育能够沿着法制轨道顺利发展。要尽快出台《义务教育投入法》,确保对农村义务教育的财政投入。并制定《教育预算法》,统筹安排、调度,保障义务教育支出。例如:重新确定教育预算的收支分类。在未来的预算改革中,应在教育预算的支出分类中,进一步细化,使之与教育各类活动的性质和功能相一致;并且和教育服务提供机制的改革相一致。以法治教,教育经费的筹措、负担、分配、使用等才有法可依、有章可循、责任明确、趋向完善。
参考文献
[1]国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知(国发[2005]43号)[Z].2005-12-24.
[2]http://zk.qhyedu.com/zhongkao/news/ReadPage.aspx?id=20083723?.
[3]常万新,吕建国,潘洪建.提高义务教育财政重心的必要性和可行性分析[J].绵阳师范学报,2003.12.
[4]盖浙生.教育经济学[M].台湾:三民书局,1985:14.
[5]李竹宇.我国农村义务教育财政体制现状与改革对策[D].南京师范大学.2007.4.
关键词税改 农村义务教育 经费
中图分类号:G40文献标识码:A
税费改革后,农村义务教育经费实行“在国务院领导下,由地方负责、分级管理、以县为主”的体制。它减轻了农民的负担,加大了县级政府在教育管理方面的责任。随着税改的深入,自2005年12月我国开始实施免费义务教育下的经费保障新机制。主要内容涉及:(1)全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。(2)提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。(3)建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。(4)巩固和完善农村中小学教师工资保障机制,诸多措施极大的推进了农村义务教育的发展。分析现状可以切实保证一国范围内义务教育实际需要和均衡发展。
1 农村义务教育经费投入存在的问题
据测算,2010年当年各级财政农村义务教育经费投入将比2005年增加约644亿元,经费总量持续增加,预算内财政性经费拨款增幅较大。2006年至2010年5年间,中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2182亿元,其中,中央新增1254亿元,地方新增928亿元。同期农村义务教育投入占义务教育总投入的比例在上升,而城镇义务教育投入占义务教育总投入的比例在下降。尽管农村教育格局有了可喜的变化,但仍存在诸多问题。
1.1 农村义务教育财政投入总量不足
尽管政府教育投入总量持续增加,国家财政性教育经费占GDP的比例自2004年连续三年呈上升趋势,2006年已达到3.01%,但如果参照世界平均水平,自1980年以来公共教育经费支出占GNP的比例,世界平均稳定在4.7%～4.9%,较发达地区OEDC及有关国家的教育财政支出占GDP比例,平均为4.9%～5.3%,欠发达地区为3.8%～3.9%,我国则远低于发达国家,亦低于很多发展中国家。
1.2 中央与地方财政责任失衡,投资主体的重心偏低
根据义务教育经费在各级财政中分担比例中的大小,把承担义务教育经费比例较大的那一级财政,称为义务教育的财政重心。它反映了各级政府在义务教育中投资责任的大小。税改后,使有能力承担的省级及以上中央政府没有应尽其责任,而无能为力的县级及以下政府心有余而力不足。从全国范围讲,由于县级财政的种种困难,县级政府也不是都能够承担辖区义务教育投入的主体责任的。其原因在于:
第一,我国62.34%的人口在农村,农村要用仅占全国14.53%的GDP比例去承担占全国适龄儿童大多数的教育投资任务,超出了农村应有的经济承受能力。第二,费税改革使县政府在教育经费投入上出现缺口。税改前,维持农村义务教育运转的经费,除了国家财政拨款之外,由农民提供的农村教育事业费附加和农村教育集资是仅次于国家预算内拨款的第二大经费来源。税改后,在地方四级政府中,县级财政缺乏自给能力最高,有将近一半的县级政府存在财政缺口。难以保证农村义务教育财政经费的足额投入,相应整体上难以保证农村义务教育的均衡发展。
1.3 中央与地方财权与事权不对称
中央财政收入逐年上升,地方财政却变得薄弱起来。各级政府财力格局变了,然而教育的投入体制并没有做出相应的调整。中央和省级政府掌握了主要财力,但基本摆脱了负担义务教育经费的责任;县乡政府财力薄弱,却承担了绝大部分义务教育经费。财力层层向上集中,事权却逐步下移。这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称,被形象地称为“大马拉小车”和“小马拉大车”,是义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。
2 完善我国农村义务教育财政投入的建议
2.1 提高国家财政的整体教育投入比重
义务教育是公共产品。按照公共财政的要求,公共产品受益的是全体国民,则支出责任应该属于中央财政;受益范围是区域公民,则支出责任应属于地方财政。义务教育受益的既有全体国民,也包括区域公民,还包括受教育者本人,但它更多的是全体国民受益,因此,维持和接受义务教育的全部费用应由政府的财政部门承担。
为了改变农村义务教育的弱势地位,首要的是需提高国家财政对教育的整体投入力度。目前在我国教育投入总量中,财政性教育投入约占80%左右,这说明增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。因此我国要强调政府在农村义务教育投资中的“绝对财源”的地位和作用,提高政府投资在义务教育经费总额中的比例,树立起“人民教育政府办”的投资理念,真正构建农村义务教育投入保障机制。
2.2 提高投资主体重心,明确各级政府的责任
(1)义务教育投资主体重心上移,促进义务教育均衡发展。根据社会公平理论,农村义务教育必须由中央和省级政府承担。社会就有责任和义务来保障每个人都享有平等的接受教育的权力,即实现教育机会的均等。
从国际经验看,义务教育公共投资主体的重心都在高层政府,而不是低层政府。无论是实行中央集权还是地方分权的国家,教育经费都由各级政府共同承担,而且中央和省级财政的责任较大。 (下转第12页)(上接第1页)从当前政府的财力状况看,中央财政收入提高,使中央和省级政府成为农村义务教育的投资主体,在实践上具有了可行性。根据国际通行标准,人均国民生产总值在600～2000美元的国家,中央和省级政府应承担义务教育经费的约70%,我国也应努力朝这一目标前进。
(2)明确各级政府的责任,建立由各级政府分担的教育投入机制。从国外政府在义务教育经费预算管理方面看,每一级政府承担哪一方面的经费责任及具体数额,不仅有严格的预算基础,还有具体的计算细则。无论分项分担还是以生均经费基础水平为依据的定额补助,不同层级政府分担的经费责任都非常具体的。
根据各级政府的财政和经济状况,对农村义务教育所需的各项经费的初始来源和责任做出明确的分工,以法律的形式界定各级政府在农村义务教育方面的财政范围,实现农村义务教育公共产品的分层供给,确保地区农村义务教育发展的大体均衡。
2.3 实现教育财权与事权的统一
职能管理理论创始人法约尔的“统一领导原则”指出,同一类事物应由同一部门管理。政府部门有多大的事权,就应该拥有与之相应的财权。
一是赋予教育部门教育经费预算的编制权。教育经费预算在平衡教育经费需求与供给的基础上编制,先由教育部门提出教育经费需求预算,然后会同财政和计划部门,根据财力可能,平衡需求与供给,提出教育经费预算建议并纳入国家预算,报同级政府和人民代表大会审核批准。
二是教育经费的分配权和管理权划归教育部门。包括教育经费预算在内的国家预算经人民代表大会通过后,由财政部门划拨给教育部门,教育经费在各级各类教育和学校之间的分配管理、监控由教育部门行使。
2.4 完善义务教育预算管理制度,使义务教育投入体制法制化
义务教育是国家规定的国民教育,这一属性决定了义务教育应当是一种公平的教育,需要通过教育法来确保其公平性。到目前为止,我国已经颁布了一系列教育法规、法令,使各级各类教育能够沿着法制轨道顺利发展。要尽快出台《义务教育投入法》,确保对农村义务教育的财政投入。并制定《教育预算法》,统筹安排、调度,保障义务教育支出。例如:重新确定教育预算的收支分类。在未来的预算改革中,应在教育预算的支出分类中,进一步细化,使之与教育各类活动的性质和功能相一致;并且和教育服务提供机制的改革相一致。以法治教,教育经费的筹措、负担、分配、使用等才有法可依、有章可循、责任明确、趋向完善。
参考文献
[1]国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知(国发[2005]43号)[Z].2005-12-24.
[2]http://zk.qhyedu.com/zhongkao/news/ReadPage.aspx?id=20083723?.
[3]常万新,吕建国,潘洪建.提高义务教育财政重心的必要性和可行性分析[J].绵阳师范学报,2003.12.
[4]盖浙生.教育经济学[M].台湾:三民书局,1985:14.
[5]李竹宇.我国农村义务教育财政体制现状与改革对策[D].南京师范大学.2007.4.