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守护洞庭碧水，要运用法治思维和方式。要学思践悟习近平生态文明思想，以坚定不移走好绿色发展、守护好一江碧水作为立法根本遵循，推进法律制度供给侧改革，以深入实施长江经济带发展战略为契机，顺应湖泊立法保护趋势的要求，把握洞庭湖保护系统立法与重点立法的辩证关系，既要聚焦洞庭湖保护立管用、可行的良法，又要跳出洞庭湖织密生态保护法制大网，以最严法制的规范、引领作用，保护洞庭湖“一湖清水”“浩浩汤汤”。
具体来说，就是抓紧制定洞庭湖保护条例，推动长江和洞庭湖共保护、“四水” （湘、资、沅、澧四水）流域生态系统同治、洞庭湖区有效治理的立法进程，使“一湖四水”系统联治有法可依、有良法可用，为整体性、系统性、长效性保护洞庭湖提供坚强的法制保障。
洞庭湖是我國第二大淡水湖，是长江流域重要的调蓄性湖泊，总面积 2625 平方公里，总蓄水量 167 亿立方米，流域面积 26.33万平方公里，是长江流域生态系统的重要屏障。洞庭湖是湖南的“母亲湖”。鱼米之乡“稻饭羹鱼”养育了代代儿女，“银盘青螺”成为湖光山色的素描。湘、资、沅、澧四水汇流于此，经岳阳城陵矶汇入长江，湖南省96%区域都在长江经济带范围内。
近年来，洞庭湖生态环境综合治理初见成效，但是，受发展阶段和发展方式制约，随着经济活动加剧、江湖关系变化等影响，面对高强度开发、污染物排放，以及各种形式的“新侵湖运动”，洞庭湖的水量和水质问题仍然堪忧。湖南省生态环境厅发布2019年1～2月全省水环境质量情况显示，“ 11个洞庭湖湖体断面水质总体为轻度污染，营养状态为中营养”，洞庭湖生态环境保护与治理形势比较严峻。
与此同时，湖南省没有一部专门规范洞庭湖流域保护、治理、利用的综合性地方性法规，法制层面存在的“小马拉大车”，对洞庭湖保护和管理缺乏硬约束，出现监管死角。洞庭湖区下塞湖非法矮围问题存在十多年之久一个重要原因就是缺乏专门的处罚依据。
面对洞庭湖治理形势与制度供给不足这一矛盾，湖南省高度重视洞庭湖立法工作。2018年5月，湖南省委十一届五次全体会议通过《关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带发展战略大力推动湖南省高质量发展的决议》，该决议提出“加强生态环境保护立法，加快制定出台《洞庭湖保护条例》”。省人大常委会认真落实省委的决策部署，发挥在立法中的主导作用，把制定洞庭湖保护条例列入立法规划，并作为省人大常委会2019年立法工作的重点，正在加快立法的进展进度。湖南省发改委召开《湖南省洞庭湖保护条例》起草评估论证会，提出解决洞庭湖保护和治理拟解决的重点问题。推进洞庭湖保护立法，全面提升洞庭湖治理法治化水平，省委有部署、人大有规划，时不我待，重在落实。
2018年9月，湖南省人大常委会关于洞庭湖生态环境综合治理的专题调研报告指出，“法制保障明显滞后。”报告指出，现有涉及洞庭湖的地方性法规出台时间较早，立法内容侧重于部门职能管理，有关生态保护、绿色发展的规定相对不足，滞后于洞庭湖的发展、保护、生态变迁的现实状况;现有法规规章的规定交叉重叠、矛盾冲突，且分散、碎片化，系统性、针对性不强。这些法制供给不足、甚至缺位的问题，需要在洞庭湖立法中精准施策、靶向发力。洞庭湖保护立法，要坚持问题导向，善于和敢于在管理体制、产业发展、生态补偿等矛盾的焦点上划杠杠、切一刀，立管用的法，通过良法来保障洞庭湖生态环境善治。
推进生态优先和绿色发展新路子。洞庭湖兼具生产、生活、生态功能，开发与保护的矛盾长期并存。2018年4月25日，习近平总书记在湖南考察推动长江经济带发展时，对洞庭湖生态治理提出殷切嘱托——“共抓大保护、不搞大开发”“把长江、洞庭湖留给子孙、留给未来”“守护好一江碧水”。要按照习近平总书记的要求，厚植“共抓大保护、不搞大开发”“生态优先绿色发展”的立法理念。在立法中要正确把握生态环境保护和经济发展的关系，要坚持在发展中保护、在保护中发展，不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来，实现洞庭湖生态保护和经济发展的辩证统一。比如说，《湖南省湘江保护条例》第四十七条规定：在湘江干流两岸各二十公里范围内，不得新建化学制浆、造纸、制革以及外排水污染物涉及重金属的项目。《太湖流域管理条例》规定不符合国家产业政策和水环境综合治理要求的造纸、制革、酒精、淀粉、冶金、酿造、印染、电镀等排放水污染物的生产项目禁止设置。《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》明确了湖体核心保护区内禁止围湖造地、围湖养殖，滨湖控制开发带区域的工业企业搬迁异地改造、扩建，高效集约发展区内的开发建设，优先考虑生态承载能力等。借鉴湘江以及太湖、鄱阳湖保护与发展的立法经验，针对洞庭湖环境保护与经济发展的新形势，制定湖区产业发展的“负面清单”，构建洞庭湖资源合理利用与产业发展新思路、新目录。
构建一体化治理新体制。针对“九龙治水”“规划打架”等现象，立法应突出构建行政管理体制一体化，通过机构改革成立专门的管理机构，明确职能具体管理的权力和责任。3月1日起实施的《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》明确了东洞庭湖生态环境保护和治理中的各部门、机构的职责，谁该管什么，这一点值得借鉴。同时，还应在立法中明确规划制定和实施、水量调节、资源监管、环境监测等一体化，建立行政处罚权相对集中的河湖联合执法机制，构建洞庭湖区政府污染防治与生态治理协商磋商、联防联控机制，科学合理解决好洞庭湖“专治”和“联治”的问题。
明确洞庭湖生态补偿新机制。发挥绩效考核导向作用，纳入各级党委、政府绩效考核重要内容。统筹东西南北岸利益诉求，建立洞庭湖流域生态补偿基金，从明确水质水量奖罚机制、建立生态补偿新机制上推进洞庭湖的治理，调动各地联动保护的积极性，尤其是不让保护者吃亏。
构建洞庭湖保护和治理的新模式。一方面，针对洞庭湖水负荷重、水污染防治压力加剧现状，从立法上强化农业面源污染、城乡生活污染、工业点源污染、重金属污染等重点污染源的全面防控。为全面做好矮围网围整治、加强河道采砂管理，以及解决乱占湖泊和河道围垦、乱采砂石和土方、乱堆垃圾和固体废物、乱建涉河项目等“四乱”问题提供明确的法制依据。另一方面，针对洞庭湖生态环境现状，立法应突出全流域、全要素的生态环境综合治理，比如说，实现山水林田湖、湿地的生态修护，加强生物多样性保护。
风在动，水在流。影响洞庭水质的主要原因既有水量减少、从长江和湘资沅澧四水带进来的污染物多、湖区本身的污染物排放量较大的原因，又有湿地减少、围湖造田、水生态功能退化等因素的影响;既有洞庭湖区本身问题，又有“四水”输入型问题，还有长江入湖水文节律带来的影响;既有湖南省岳阳、常德、益阳等重点区域积累的问题，也有湖北省荆州市重点区域的实情，等等。因此，守护洞庭碧水，仅仅立法保护洞庭湖是不够的，还需要跨区域协同、系统性生态大立法的引领与推动。
首先，积极配合做好长江流域保护立法。全国人大常委会将长江保护法列为十三届全国人大常委会立法规划的一类项目，并且纳入到2019年立法工作计划。在湘全国人大代表应积极建言献策，提出湖南的建议和诉求。比如说，三峡水库及长江上游系列水库群建设，导致长江水进不了洞庭湖态势加剧等问题，呼吁将洞庭湖等重要生态湖泊纳入长江保护法治体系，从全局上、根本上解决洞庭湖保护的问题。
其次，推进跨区域协作立法。2016年9月、2017年1月，湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州先后表决通过酉水河保护条例，建立了跨行政区域联动协调保护机制，形成共同立法保护酉水河的格局。湖南、湖北两省，或者岳阳、常德、益阳和湖北省荆州市可以借鉴酉水河立法保护的成功经验，开展区域协作、跨区域立法保护洞庭湖。
再次，建立全域生态法制“保护网”。加强生态环境领域地方立法，实行水陆統筹、河湖联动，建立健全洞庭湖保护治理的法制体系，从整体上、系统上解决好洞庭湖生态环境治理问题。湖南省十三届人大常委会2019年计划出台的8件法规中，生态环保方面的法规有4件。目前，省人大常委会已修订长株潭城市群生态绿心保护条例，将制定洞庭湖保护条例、实施土壤污染防治法办法、修订环境保护条例等，要抓紧实施这些立法项目，打造成立法精品。结合湖南有色金属企业较多和农业大省的实际，加强立法保护;加强对“四水”流域航电建坝的规范，保护水资源、水生态环境。同时，对不符合生态文明建设和环境保护要求的立法要及时予以修改、废止，解决与洞庭湖保护现状不适应、不协调、不一致的问题，从而建立和完善“一湖四水”联动保护法制体系。
最后，指导市州加快生态环境领域立法。湖南省设区的市行使立法权以来，制定了20多件涉及生态环境保护的地方性法规，在实施中取得了较好的效果。省人大常委会要进一步加强指导、依法审查，发挥14个市州、民族自治地方人大及其常委会加强“四水”及其支流保护立法，尤其是指导岳阳、常德、益阳三个环洞庭湖的市加快涉及洞庭湖饱和和生态环境保护的立法，为洞庭湖保护治理提供一套立得住、行得通、真管用的地方性法规体系。
总之，从立法层面保护洞庭湖，要抓紧制定洞庭湖保护条例，推动长江和洞庭湖共保护、“四水”流域生态系统同治、洞庭湖区有效治理的立法进程，使“一湖四水”系统联治有法可依、有良法可用。
（作者系湖南省人大常委会《人民之友》杂志社总编，湖南省委党校（行政学院）第56期中青班学员）
具体来说，就是抓紧制定洞庭湖保护条例，推动长江和洞庭湖共保护、“四水” （湘、资、沅、澧四水）流域生态系统同治、洞庭湖区有效治理的立法进程，使“一湖四水”系统联治有法可依、有良法可用，为整体性、系统性、长效性保护洞庭湖提供坚强的法制保障。
洞庭湖治理面临法制供给不足的矛盾
洞庭湖是我國第二大淡水湖，是长江流域重要的调蓄性湖泊，总面积 2625 平方公里，总蓄水量 167 亿立方米，流域面积 26.33万平方公里，是长江流域生态系统的重要屏障。洞庭湖是湖南的“母亲湖”。鱼米之乡“稻饭羹鱼”养育了代代儿女，“银盘青螺”成为湖光山色的素描。湘、资、沅、澧四水汇流于此，经岳阳城陵矶汇入长江，湖南省96%区域都在长江经济带范围内。
近年来，洞庭湖生态环境综合治理初见成效，但是，受发展阶段和发展方式制约，随着经济活动加剧、江湖关系变化等影响，面对高强度开发、污染物排放，以及各种形式的“新侵湖运动”，洞庭湖的水量和水质问题仍然堪忧。湖南省生态环境厅发布2019年1～2月全省水环境质量情况显示，“ 11个洞庭湖湖体断面水质总体为轻度污染，营养状态为中营养”，洞庭湖生态环境保护与治理形势比较严峻。
与此同时，湖南省没有一部专门规范洞庭湖流域保护、治理、利用的综合性地方性法规，法制层面存在的“小马拉大车”，对洞庭湖保护和管理缺乏硬约束，出现监管死角。洞庭湖区下塞湖非法矮围问题存在十多年之久一个重要原因就是缺乏专门的处罚依据。
面对洞庭湖治理形势与制度供给不足这一矛盾，湖南省高度重视洞庭湖立法工作。2018年5月，湖南省委十一届五次全体会议通过《关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带发展战略大力推动湖南省高质量发展的决议》，该决议提出“加强生态环境保护立法，加快制定出台《洞庭湖保护条例》”。省人大常委会认真落实省委的决策部署，发挥在立法中的主导作用，把制定洞庭湖保护条例列入立法规划，并作为省人大常委会2019年立法工作的重点，正在加快立法的进展进度。湖南省发改委召开《湖南省洞庭湖保护条例》起草评估论证会，提出解决洞庭湖保护和治理拟解决的重点问题。推进洞庭湖保护立法，全面提升洞庭湖治理法治化水平，省委有部署、人大有规划，时不我待，重在落实。
为洞庭湖保护立管用之法
2018年9月，湖南省人大常委会关于洞庭湖生态环境综合治理的专题调研报告指出，“法制保障明显滞后。”报告指出，现有涉及洞庭湖的地方性法规出台时间较早，立法内容侧重于部门职能管理，有关生态保护、绿色发展的规定相对不足，滞后于洞庭湖的发展、保护、生态变迁的现实状况;现有法规规章的规定交叉重叠、矛盾冲突，且分散、碎片化，系统性、针对性不强。这些法制供给不足、甚至缺位的问题，需要在洞庭湖立法中精准施策、靶向发力。洞庭湖保护立法，要坚持问题导向，善于和敢于在管理体制、产业发展、生态补偿等矛盾的焦点上划杠杠、切一刀，立管用的法，通过良法来保障洞庭湖生态环境善治。
推进生态优先和绿色发展新路子。洞庭湖兼具生产、生活、生态功能，开发与保护的矛盾长期并存。2018年4月25日，习近平总书记在湖南考察推动长江经济带发展时，对洞庭湖生态治理提出殷切嘱托——“共抓大保护、不搞大开发”“把长江、洞庭湖留给子孙、留给未来”“守护好一江碧水”。要按照习近平总书记的要求，厚植“共抓大保护、不搞大开发”“生态优先绿色发展”的立法理念。在立法中要正确把握生态环境保护和经济发展的关系，要坚持在发展中保护、在保护中发展，不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来，实现洞庭湖生态保护和经济发展的辩证统一。比如说，《湖南省湘江保护条例》第四十七条规定：在湘江干流两岸各二十公里范围内，不得新建化学制浆、造纸、制革以及外排水污染物涉及重金属的项目。《太湖流域管理条例》规定不符合国家产业政策和水环境综合治理要求的造纸、制革、酒精、淀粉、冶金、酿造、印染、电镀等排放水污染物的生产项目禁止设置。《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》明确了湖体核心保护区内禁止围湖造地、围湖养殖，滨湖控制开发带区域的工业企业搬迁异地改造、扩建，高效集约发展区内的开发建设，优先考虑生态承载能力等。借鉴湘江以及太湖、鄱阳湖保护与发展的立法经验，针对洞庭湖环境保护与经济发展的新形势，制定湖区产业发展的“负面清单”，构建洞庭湖资源合理利用与产业发展新思路、新目录。
构建一体化治理新体制。针对“九龙治水”“规划打架”等现象，立法应突出构建行政管理体制一体化，通过机构改革成立专门的管理机构，明确职能具体管理的权力和责任。3月1日起实施的《岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例》明确了东洞庭湖生态环境保护和治理中的各部门、机构的职责，谁该管什么，这一点值得借鉴。同时，还应在立法中明确规划制定和实施、水量调节、资源监管、环境监测等一体化，建立行政处罚权相对集中的河湖联合执法机制，构建洞庭湖区政府污染防治与生态治理协商磋商、联防联控机制，科学合理解决好洞庭湖“专治”和“联治”的问题。
明确洞庭湖生态补偿新机制。发挥绩效考核导向作用，纳入各级党委、政府绩效考核重要内容。统筹东西南北岸利益诉求，建立洞庭湖流域生态补偿基金，从明确水质水量奖罚机制、建立生态补偿新机制上推进洞庭湖的治理，调动各地联动保护的积极性，尤其是不让保护者吃亏。
构建洞庭湖保护和治理的新模式。一方面，针对洞庭湖水负荷重、水污染防治压力加剧现状，从立法上强化农业面源污染、城乡生活污染、工业点源污染、重金属污染等重点污染源的全面防控。为全面做好矮围网围整治、加强河道采砂管理，以及解决乱占湖泊和河道围垦、乱采砂石和土方、乱堆垃圾和固体废物、乱建涉河项目等“四乱”问题提供明确的法制依据。另一方面，针对洞庭湖生态环境现状，立法应突出全流域、全要素的生态环境综合治理，比如说，实现山水林田湖、湿地的生态修护，加强生物多样性保护。
保护洞庭湖需要系统性立法
风在动，水在流。影响洞庭水质的主要原因既有水量减少、从长江和湘资沅澧四水带进来的污染物多、湖区本身的污染物排放量较大的原因，又有湿地减少、围湖造田、水生态功能退化等因素的影响;既有洞庭湖区本身问题，又有“四水”输入型问题，还有长江入湖水文节律带来的影响;既有湖南省岳阳、常德、益阳等重点区域积累的问题，也有湖北省荆州市重点区域的实情，等等。因此，守护洞庭碧水，仅仅立法保护洞庭湖是不够的，还需要跨区域协同、系统性生态大立法的引领与推动。
首先，积极配合做好长江流域保护立法。全国人大常委会将长江保护法列为十三届全国人大常委会立法规划的一类项目，并且纳入到2019年立法工作计划。在湘全国人大代表应积极建言献策，提出湖南的建议和诉求。比如说，三峡水库及长江上游系列水库群建设，导致长江水进不了洞庭湖态势加剧等问题，呼吁将洞庭湖等重要生态湖泊纳入长江保护法治体系，从全局上、根本上解决洞庭湖保护的问题。
其次，推进跨区域协作立法。2016年9月、2017年1月，湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州先后表决通过酉水河保护条例，建立了跨行政区域联动协调保护机制，形成共同立法保护酉水河的格局。湖南、湖北两省，或者岳阳、常德、益阳和湖北省荆州市可以借鉴酉水河立法保护的成功经验，开展区域协作、跨区域立法保护洞庭湖。
再次，建立全域生态法制“保护网”。加强生态环境领域地方立法，实行水陆統筹、河湖联动，建立健全洞庭湖保护治理的法制体系，从整体上、系统上解决好洞庭湖生态环境治理问题。湖南省十三届人大常委会2019年计划出台的8件法规中，生态环保方面的法规有4件。目前，省人大常委会已修订长株潭城市群生态绿心保护条例，将制定洞庭湖保护条例、实施土壤污染防治法办法、修订环境保护条例等，要抓紧实施这些立法项目，打造成立法精品。结合湖南有色金属企业较多和农业大省的实际，加强立法保护;加强对“四水”流域航电建坝的规范，保护水资源、水生态环境。同时，对不符合生态文明建设和环境保护要求的立法要及时予以修改、废止，解决与洞庭湖保护现状不适应、不协调、不一致的问题，从而建立和完善“一湖四水”联动保护法制体系。
最后，指导市州加快生态环境领域立法。湖南省设区的市行使立法权以来，制定了20多件涉及生态环境保护的地方性法规，在实施中取得了较好的效果。省人大常委会要进一步加强指导、依法审查，发挥14个市州、民族自治地方人大及其常委会加强“四水”及其支流保护立法，尤其是指导岳阳、常德、益阳三个环洞庭湖的市加快涉及洞庭湖饱和和生态环境保护的立法，为洞庭湖保护治理提供一套立得住、行得通、真管用的地方性法规体系。
总之，从立法层面保护洞庭湖，要抓紧制定洞庭湖保护条例，推动长江和洞庭湖共保护、“四水”流域生态系统同治、洞庭湖区有效治理的立法进程，使“一湖四水”系统联治有法可依、有良法可用。
（作者系湖南省人大常委会《人民之友》杂志社总编，湖南省委党校（行政学院）第56期中青班学员）