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[摘要]信访制度是我国一项源远流长的社会调控机制，在我国历史上具有深远妁影响。尤其是在当今社会中，信访不仅成为了人们普遍关注的焦点，而且新时期的社会转型所面临的种种矛盾和利益纠纷，也要求我们时刻“认真对待信访”。本文在理顺我国信访制度的发展历史的基础上，从现实和法理的角度分析信访制度的现状及所面临的困境，指出只有在法治建设的背景下，通过信访立法等制度保障才能使信访走出困境。同时信访制度的规范化，也必将促进我国的法治化进程。
[关键词]信访；法理语境；法治
一、信访制度的渊源
信访制度作为一种历史悠久的社会活动，源于我国的直诉制度，最早可追溯到尧舜时代。《纲鉴易知录》有记载，“帝尧广视听。求贤才以自辅。欲纳谏，以闻其失。立诽谤之木，使天下得攻其过。置敢谏之鼓，使天下得尽其言。”“诽谤木”的设立成为了远古时代民众与上层沟通的桥梁，也为以后直诉制度的燎原发展点亮了“星星之火”。至魏晋南北朝时期，直诉制度正式加以确立。晋武帝时设登闻鼓制度，即以击鼓向皇帝面陈冤屈，规定冤枉者不服裁判的，可以不受诉讼的审级限制，直接诉于皇帝或钦差大臣。到了宋朝，直诉制度臻于完善，专门设置了受理直诉的机关，如登闻鼓院、理查院等机关。明清一直沿用此项制度，只是在形式和内容上更加趋于严密。从一定意义上讲，直诉制度是传统的民意诉求机制，是等级社会下民众维护自身权益的重要渠道。但长期受到行政与司法合一体制的影响，社会大众在寻求利益解决时不得不做出这样的选择：将矛盾的解决机制诉诸于行政长官而非司法裁判，将解决的希望寄托于象征皇权的“钦差”而非司法机关。由此可见，古代的信访制度虽然在表达民意、化解矛盾、维护社会稳定等方面发挥了重要作用，但实质上是等级社会中个人专制权力设置的附属物，是典型的“人治”的表现，与现代法治精神是根本相悖的。
新中国成立后，人民当家作主人，从国家政治生活的边缘走到了中心位置。新时期的信访制度也是在这一时期确立起来的。1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》标志着我国新的信访制度正式制度化。此后逐渐形成了“分级负责，归口办理”的信访组织体系。伴随着改革开放的不断深入和法治化进程的不断加快，1995年国务院颁布了《信访条例》，这是我国信访工作法治化的主要标志，对信访制度首次进行了全面而具体的规定。为了进一步规范信访中出现的诸多与信访工作不和谐的问题，2005年新的《信访条例》应运而生，从工作原则、工作内容等方面都做出了较大的修改。
二、信访制度的现状与困境
(一)信访在实际工作中的作用
首先，从实际工作方面看，信访制度很大程度上降低了工作成本。不是每一个判决都能产生正义，但所有的判决都会耗费资源。相对于诉讼途径，信访所消耗的法律资源等要少得多。同时信访有时会比诉讼更为有效，从心理上说，经过信访而解决的问题，当事人更容易接收，因为他们深受传统中国文化的影响，长期以来中国社会的主流法律观念是追求“无讼”、“息讼”。中国人一般不愿意进入司法程序，即使有了解决不了的问题，宁可向政府反映，也不愿意通过法律程序获得解决。这样更符合内心的“公平正义”；而从时间效率上看，信访一旦得到上级领导或上级机关的重视，其解决的效率会大大的提高。由于有高层机关或领导作出的批示，不仅有行政力的明确认可，一般不会遇到下级机关的抵触，从而执行时阻力较小，减少执行难度，增加可接受性。
其次，从社会层面观察，信访制度是一种重要的沟通与监督机制。由于信访直接面对是信访人与国家上层机关或上层领导，一旦信访得以“批准”，国家机关就可以通过下层的信访，收集和掌握了大量信息，国家机关通过对信访的处理又将国家的政策信息传递给了人民群众，从而达到了相互沟通的效果，加深了党群、干群关系。因此总体来说，由于转型时期政府行为的不规范，腐败问题的突出，工业化、城市化进程中许多群众尤其是农民的合法权益受侵害，在司法、权威尚未真正确立的环境下，信访仍然是解决群众矛盾，实现权利救济，维护社会稳定的重要途径。
(二)信访制度的现状
虽然信访制度在我国历史上发挥过重大的作用，然而现实中的中国正处于一个前所未有的转型期，随着经济体制和政治体制改革的不断深入，产生了一些诸如法律不完备、执法不严、司法不公和政策偏失的问题，加之面对多元化的社会利益和日益复杂化的社会矛盾，公民法权意识的提高等等。传统信访制度遇到了前所未有的挑战，信访已成为社会公众关注的焦点，在实际生活中处于一种尴尬的境地。例如信访结构复杂，相互之间沟通不畅，信访系统缺乏完整性和一致性，从而影响了国家权力体系的正常运作；信访制度异化。功能错位。信访者反映诸如土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等的问题，但信访部门并不具备解决这些问题的能力；信访群众行为方式偏激，甚至出现恶性事件，同时信访范围的广泛性，涉及基层群众的经济、政治、文化等各方面的利益关系。
(三)信访制度的困境
1 人治色彩浓重，有碍于国家法治建设的进行。
纵观中国历史，上访现象古已有之。作为一种源远流长的社会文化，信访已成为一种习俗性的行为。中国人民自古就具有“清官”情节，在百姓遇到权利被侵害时想到的往往是“上访”，而非通过正常的法律渠道去寻求解决机制。受传统礼俗文化的影响，信访者甚至愿意不惜一切代价来寻找心中的“清官”，要求清官给自己一个“说法”。然而，任何纠纷的解决需要的是裁判者专业性的法律知识与高尚的法律职业习惯，这种诉诸于“清官”而忽视“法”的现象足以表明在现代法制建设过程中人们对“人治”普遍的依恋。信访在传统中国具有“茁壮生长”的土壤，很大程度上是由于“清官”具备行政官与司法官的双层身份，百姓普遍认为他们所求助的“清官”办案是执政者亲民的表现，是天经地义的。然而，此种做法的背后却隐藏着潜在的巨大危机，尤其是在现代一一我们已经在进行法制建设。信访活动的频频出现足以说明百姓在很大程度上还是信“人”不信“法”，尽管法治有其自身无法克服的弊端。在大量的信访事实面前，法律的权威受到了极大的挑战。
2 信访制度难以克服自身缺陷。
一方面，信访表面门槛很低，实际成本却很高。相对于诉讼途径，信访受理的条件宽松，限制性条件较少，具有突出的经济、便捷的优势。但是信访涉及社会生活的方方面面，而且凡是信访者往往涉及的是重大疑难情况，各级机关基于诸如政绩考核等条件的考虑，大多采取“截访”、“堵访”的措施，在这一过程中往往浪费大量的社会资源，同时信访的周期相对较长，信访人等到事件解决之时，往往是等来了“说法”，反而失去了更多，此种“迟来的正义”已经失去了其原本的应有之义。因此，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。另 一方面，信访制度建设中无法避免人治与法治的内在紧张。新《信访条例》规定以建立和健全信访工作责任制为目标，加强信访工作的领导责任制，提出了领导接待制度、领导阅信制度、领导下访制度、信访工作绩效制度等，并明确了违法的信访工作行为主要负责追究行政和法律责任，完善了信访程序。然而，由于缺乏一个科学的、客观的信访工作责任制的指标体系，在量化考核的政绩影响下，对领导人特别是主要领导人责任追究制的过分强调，进一步把各级领导干部推向了信访工作的前沿阵地，这种状况反过来又进一步强化了信访人通过直接走访主要领导人，而不是领先法定程序来解决信访问题的社会心理，加剧了信访制度人治和法治的内在紧张。
三、在法治背景下寻求信访制度的规范化
中国正进入一个新的公民权利意识觉醒的时代。尤其是21世纪以来，公民的权利意识迅速成长，经济基础的变化、人权问题的国际压力、政治权力权威格局的演变都在促使中国加速现代化，这是社会进步的必然结果，也是我国法治建设的必然趋势。从这一角度来说，妥善解决我国信访制度的问题关键是从法治建设人手。一切离开法治而谈信访治理的都是无源之水、无本之木。所以“我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力物力加强信访，不如拿这些精力加强司法”。在法治的背景之下，寻求我国信访制度的规范化。
(一)加快法治化进程
信访制度源远流长，在我国历史上甚至是改革开放以来的现代化建设中都发挥过重大作用。但是信访制度毕竟有自己的缺陷，而且在现代化进程日益加快，法治建设不断深入的环境下，任何任意夸大和强调信访的种种优点，迷信信访制度的“唯一性”，解决问题就唯“访”是首的做法都是不可取的，相反会导致群众对信访制度的更多误解，还会引起许多不必要的社会矛盾。同时，我们也要警惕一概抹杀信访制度的风气。总之，在笔者看来。要追求信访制度成为中国社会特色的解决纠纷的良性制度，就必须在法治下重构，以获得新生。走出信访困境，最根本的是加快的我国的法治建设。其中一个很重要的方面就是推进司法独立，树立司法权威。司法作为维护公民权利的最后一道屏障，当今世界已普遍把司法作为权利纠纷的终极性处理机制，也就是说信访人必须在穷尽司法途径的前提下才可以走上信访之路。相反，在处理和解决实际工作中的问题时，如果司法退居次要地位，动辄“信访”，司法判决的权威退居次要地位，这将是中国法治建设的退步。因此在立法机关、行政机关面前，要确实维护司法机关的尊严，强化法院的依法独立的审判权，在体制上实行司法权只接受监督，不接受命令，同时法官耍以无私无畏的精神始终保持独立、严格执法、公正司法。再次，大力推进我国的普法运动，提高公民的法律意识，在面对自己权利被侵害时，要运用法律武器维护自己的合法权益，将法律是为自己人身权益保障的首要选择，也只有在广大人民的法律意识和法治素质提高后，才能更好地的理解和尊重司法裁判，维护司法权威。
(二)加强信访立法
任何国家的公民的政治参与必须要有畅通的制度化的渠道予以保障。虽然我国已于2005年1月17日正式颁布了《信访条例》，并于5月1日正式实施，但是其仍停留在行政立法的层面，它只是一部行政法规，在法律体系中的地位和效力等级较低，调整范围有限。因此我国必须提高信访立法的地位和效力等级，尽快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化；必须进一步加强信访立法工作，进一步推进信访法制化建设。将所有国家机关纳入信访法的调整范围。同时以法律形式对信访工作定位、信访部门职能、信访受案范围、信访处理规则、各方法律责任等做出明确规定，保障全国信访工作的协调一致。
信访制度走出困境的根本出路在于法治的健全和政治的民主化。在政府依法行政、司法公正、司法权威确立和社会多元利益表达机制健全的制度环境下，公民的信访诉求将会大大减少，纠纷解决功能将会大大弱化。当法治进一步健全，在制度上真正保障了司法独立和司法公正，人们就会越来越少采用诉诸信访这一政治权威的方式实现权利救济，通过司法途径解决问题，这必将成为将成为我国公民自觉和理性的选择。
[关键词]信访；法理语境；法治
一、信访制度的渊源
信访制度作为一种历史悠久的社会活动，源于我国的直诉制度，最早可追溯到尧舜时代。《纲鉴易知录》有记载，“帝尧广视听。求贤才以自辅。欲纳谏，以闻其失。立诽谤之木，使天下得攻其过。置敢谏之鼓，使天下得尽其言。”“诽谤木”的设立成为了远古时代民众与上层沟通的桥梁，也为以后直诉制度的燎原发展点亮了“星星之火”。至魏晋南北朝时期，直诉制度正式加以确立。晋武帝时设登闻鼓制度，即以击鼓向皇帝面陈冤屈，规定冤枉者不服裁判的，可以不受诉讼的审级限制，直接诉于皇帝或钦差大臣。到了宋朝，直诉制度臻于完善，专门设置了受理直诉的机关，如登闻鼓院、理查院等机关。明清一直沿用此项制度，只是在形式和内容上更加趋于严密。从一定意义上讲，直诉制度是传统的民意诉求机制，是等级社会下民众维护自身权益的重要渠道。但长期受到行政与司法合一体制的影响，社会大众在寻求利益解决时不得不做出这样的选择：将矛盾的解决机制诉诸于行政长官而非司法裁判，将解决的希望寄托于象征皇权的“钦差”而非司法机关。由此可见，古代的信访制度虽然在表达民意、化解矛盾、维护社会稳定等方面发挥了重要作用，但实质上是等级社会中个人专制权力设置的附属物，是典型的“人治”的表现，与现代法治精神是根本相悖的。
新中国成立后，人民当家作主人，从国家政治生活的边缘走到了中心位置。新时期的信访制度也是在这一时期确立起来的。1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》标志着我国新的信访制度正式制度化。此后逐渐形成了“分级负责，归口办理”的信访组织体系。伴随着改革开放的不断深入和法治化进程的不断加快，1995年国务院颁布了《信访条例》，这是我国信访工作法治化的主要标志，对信访制度首次进行了全面而具体的规定。为了进一步规范信访中出现的诸多与信访工作不和谐的问题，2005年新的《信访条例》应运而生，从工作原则、工作内容等方面都做出了较大的修改。
二、信访制度的现状与困境
(一)信访在实际工作中的作用
首先，从实际工作方面看，信访制度很大程度上降低了工作成本。不是每一个判决都能产生正义，但所有的判决都会耗费资源。相对于诉讼途径，信访所消耗的法律资源等要少得多。同时信访有时会比诉讼更为有效，从心理上说，经过信访而解决的问题，当事人更容易接收，因为他们深受传统中国文化的影响，长期以来中国社会的主流法律观念是追求“无讼”、“息讼”。中国人一般不愿意进入司法程序，即使有了解决不了的问题，宁可向政府反映，也不愿意通过法律程序获得解决。这样更符合内心的“公平正义”；而从时间效率上看，信访一旦得到上级领导或上级机关的重视，其解决的效率会大大的提高。由于有高层机关或领导作出的批示，不仅有行政力的明确认可，一般不会遇到下级机关的抵触，从而执行时阻力较小，减少执行难度，增加可接受性。
其次，从社会层面观察，信访制度是一种重要的沟通与监督机制。由于信访直接面对是信访人与国家上层机关或上层领导，一旦信访得以“批准”，国家机关就可以通过下层的信访，收集和掌握了大量信息，国家机关通过对信访的处理又将国家的政策信息传递给了人民群众，从而达到了相互沟通的效果，加深了党群、干群关系。因此总体来说，由于转型时期政府行为的不规范，腐败问题的突出，工业化、城市化进程中许多群众尤其是农民的合法权益受侵害，在司法、权威尚未真正确立的环境下，信访仍然是解决群众矛盾，实现权利救济，维护社会稳定的重要途径。
(二)信访制度的现状
虽然信访制度在我国历史上发挥过重大的作用，然而现实中的中国正处于一个前所未有的转型期，随着经济体制和政治体制改革的不断深入，产生了一些诸如法律不完备、执法不严、司法不公和政策偏失的问题，加之面对多元化的社会利益和日益复杂化的社会矛盾，公民法权意识的提高等等。传统信访制度遇到了前所未有的挑战，信访已成为社会公众关注的焦点，在实际生活中处于一种尴尬的境地。例如信访结构复杂，相互之间沟通不畅，信访系统缺乏完整性和一致性，从而影响了国家权力体系的正常运作；信访制度异化。功能错位。信访者反映诸如土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等的问题，但信访部门并不具备解决这些问题的能力；信访群众行为方式偏激，甚至出现恶性事件，同时信访范围的广泛性，涉及基层群众的经济、政治、文化等各方面的利益关系。
(三)信访制度的困境
1 人治色彩浓重，有碍于国家法治建设的进行。
纵观中国历史，上访现象古已有之。作为一种源远流长的社会文化，信访已成为一种习俗性的行为。中国人民自古就具有“清官”情节，在百姓遇到权利被侵害时想到的往往是“上访”，而非通过正常的法律渠道去寻求解决机制。受传统礼俗文化的影响，信访者甚至愿意不惜一切代价来寻找心中的“清官”，要求清官给自己一个“说法”。然而，任何纠纷的解决需要的是裁判者专业性的法律知识与高尚的法律职业习惯，这种诉诸于“清官”而忽视“法”的现象足以表明在现代法制建设过程中人们对“人治”普遍的依恋。信访在传统中国具有“茁壮生长”的土壤，很大程度上是由于“清官”具备行政官与司法官的双层身份，百姓普遍认为他们所求助的“清官”办案是执政者亲民的表现，是天经地义的。然而，此种做法的背后却隐藏着潜在的巨大危机，尤其是在现代一一我们已经在进行法制建设。信访活动的频频出现足以说明百姓在很大程度上还是信“人”不信“法”，尽管法治有其自身无法克服的弊端。在大量的信访事实面前，法律的权威受到了极大的挑战。
2 信访制度难以克服自身缺陷。
一方面，信访表面门槛很低，实际成本却很高。相对于诉讼途径，信访受理的条件宽松，限制性条件较少，具有突出的经济、便捷的优势。但是信访涉及社会生活的方方面面，而且凡是信访者往往涉及的是重大疑难情况，各级机关基于诸如政绩考核等条件的考虑，大多采取“截访”、“堵访”的措施，在这一过程中往往浪费大量的社会资源，同时信访的周期相对较长，信访人等到事件解决之时，往往是等来了“说法”，反而失去了更多，此种“迟来的正义”已经失去了其原本的应有之义。因此，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。另 一方面，信访制度建设中无法避免人治与法治的内在紧张。新《信访条例》规定以建立和健全信访工作责任制为目标，加强信访工作的领导责任制，提出了领导接待制度、领导阅信制度、领导下访制度、信访工作绩效制度等，并明确了违法的信访工作行为主要负责追究行政和法律责任，完善了信访程序。然而，由于缺乏一个科学的、客观的信访工作责任制的指标体系，在量化考核的政绩影响下，对领导人特别是主要领导人责任追究制的过分强调，进一步把各级领导干部推向了信访工作的前沿阵地，这种状况反过来又进一步强化了信访人通过直接走访主要领导人，而不是领先法定程序来解决信访问题的社会心理，加剧了信访制度人治和法治的内在紧张。
三、在法治背景下寻求信访制度的规范化
中国正进入一个新的公民权利意识觉醒的时代。尤其是21世纪以来，公民的权利意识迅速成长，经济基础的变化、人权问题的国际压力、政治权力权威格局的演变都在促使中国加速现代化，这是社会进步的必然结果，也是我国法治建设的必然趋势。从这一角度来说，妥善解决我国信访制度的问题关键是从法治建设人手。一切离开法治而谈信访治理的都是无源之水、无本之木。所以“我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其投入人力物力加强信访，不如拿这些精力加强司法”。在法治的背景之下，寻求我国信访制度的规范化。
(一)加快法治化进程
信访制度源远流长，在我国历史上甚至是改革开放以来的现代化建设中都发挥过重大作用。但是信访制度毕竟有自己的缺陷，而且在现代化进程日益加快，法治建设不断深入的环境下，任何任意夸大和强调信访的种种优点，迷信信访制度的“唯一性”，解决问题就唯“访”是首的做法都是不可取的，相反会导致群众对信访制度的更多误解，还会引起许多不必要的社会矛盾。同时，我们也要警惕一概抹杀信访制度的风气。总之，在笔者看来。要追求信访制度成为中国社会特色的解决纠纷的良性制度，就必须在法治下重构，以获得新生。走出信访困境，最根本的是加快的我国的法治建设。其中一个很重要的方面就是推进司法独立，树立司法权威。司法作为维护公民权利的最后一道屏障，当今世界已普遍把司法作为权利纠纷的终极性处理机制，也就是说信访人必须在穷尽司法途径的前提下才可以走上信访之路。相反，在处理和解决实际工作中的问题时，如果司法退居次要地位，动辄“信访”，司法判决的权威退居次要地位，这将是中国法治建设的退步。因此在立法机关、行政机关面前，要确实维护司法机关的尊严，强化法院的依法独立的审判权，在体制上实行司法权只接受监督，不接受命令，同时法官耍以无私无畏的精神始终保持独立、严格执法、公正司法。再次，大力推进我国的普法运动，提高公民的法律意识，在面对自己权利被侵害时，要运用法律武器维护自己的合法权益，将法律是为自己人身权益保障的首要选择，也只有在广大人民的法律意识和法治素质提高后，才能更好地的理解和尊重司法裁判，维护司法权威。
(二)加强信访立法
任何国家的公民的政治参与必须要有畅通的制度化的渠道予以保障。虽然我国已于2005年1月17日正式颁布了《信访条例》，并于5月1日正式实施，但是其仍停留在行政立法的层面，它只是一部行政法规，在法律体系中的地位和效力等级较低，调整范围有限。因此我国必须提高信访立法的地位和效力等级，尽快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化；必须进一步加强信访立法工作，进一步推进信访法制化建设。将所有国家机关纳入信访法的调整范围。同时以法律形式对信访工作定位、信访部门职能、信访受案范围、信访处理规则、各方法律责任等做出明确规定，保障全国信访工作的协调一致。
信访制度走出困境的根本出路在于法治的健全和政治的民主化。在政府依法行政、司法公正、司法权威确立和社会多元利益表达机制健全的制度环境下，公民的信访诉求将会大大减少，纠纷解决功能将会大大弱化。当法治进一步健全，在制度上真正保障了司法独立和司法公正，人们就会越来越少采用诉诸信访这一政治权威的方式实现权利救济，通过司法途径解决问题，这必将成为将成为我国公民自觉和理性的选择。