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摘要：从巴泽尔产权保护理论的视角对农地流转中农民权益损害问题进行深入分析，有助于解释农地流转过程中农民权益保护存在的本质问题。产权不完全是农民权益受损的根源所在。进入公共领域内的价值较高以及他人攫取公共领域的价值是农民权益受损问题的主要来源。追求经济权利价值最大化，是他人攫取行为和农民保护行为的根本原因。农民个人与政府保护农民权益的途径是减少公共领域内留存的价值或降低被他人攫取的价值，并通过产权限制避免侵权行为。
关键词：农地流转;农民权益;巴泽尔;产权理论
中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2019）01-0014-07
一、问题提出
在现行土地管理体制下，农地流转的规模逐渐扩大。在土地增值过程中，农民作为农地市场化的主体，土地增值权益受损问题突出，权利主体之间矛盾纠纷频发。鉴于土地产权的特殊性，有必要在科学理论指导下对农民权益损害问题进行科学解释，完善农民权益保护的长效机制。农民權益其实质是由诸多权益构成的复合体系。土地权益包括土地权利和土地收益两部分，本文所涉及的土地权益是指在农民保留土地承包权与经营权的前提下，土地使用权流转的权益。土地权利主要是指土地产权，是由一系列权利组合而成，狭义的所有权、支配权、使用权都包含其中。享有土地权利是获取土地收益的前提和保障，而获取土地收益才是各利益主体保护、争夺土地权利的最终目的。因此，农地流转中农民土地权益损害的根源在于农民土地产权存在的问题。
关于农地流转中农民权益损害的问题，国外研究的并不多，在少有的一些研究中，学者的研究对象集中于亚非拉等发展中国家，研究的内容则偏重于政府行为方面。乔纳森（2006）发现，在发展中国家的土地流转实践中，存在一个普遍现象，就是政府会在某一时刻采用行政手段对农地流转进行不同程度的干预。同时由于流转机制的不完善和流转平台的不健全，流转双方信息不对称问题严重。Kristian等（2013）认为农民的权益应附着在土地上，但在农地流转中损害农民权益的事情时有发生，发达国家的企业在发展中国家进行大规模土地流转时，通常不会考虑农民的权益。DuDeyu（2013）认为在中国的土地流转中，之所以会出现众多纠纷，主要原因在于没有规范统一的流转合同形式。合同对于农地流转至关重要，不仅可以使农民在承包土地中的行为有据可依，在产生纠纷时，也可以凭借合同条款进行合理解决。国内关于农地流转中农民权益保障方面的研究成果较为丰富，理论界对于土地流转中农民土地权益受损严重的问题基本达成共识，认为农民在土地流转中农地产权虚置（李建建，2007;洪名勇、龚丽娟，2015）、流转收益分配不合理（何沙、曾宇，2016;刘元胜、胡岳岷，2017）、流转合同签订比例不高（钱忠好、冀县卿，2016）、市场机制不健全（李伟等，2013）、法律法规不健全（史卫民，2012）等问题突出，导致农民土地权益受损现象仍然很严重。除此之外，较多的学者应用马克思产权理论对我国农地流转（黄娅等，2010;邸敏学等，2016）以及农村土地制度改革问题（洪名勇，2012;唐剑，2016）进行了经济学分析。
综上，关于农地流转中农民权益损害问题的研究成果已经十分丰富，但这些研究成果也存在些许不足：一是对农地流转中农民权益受损问题缺乏深入的理论探讨，大多成果为实践调研中总结的规律;二是少部分理论研究也主要是关注我国的农地流转过程与农村土地制度改革问题，并且采用的理论基本是马克思的土地产权理论，对其他产权理论的应用很少。笔者在对众多产权理论进行研究的过程中，发现巴泽尔教授以其独特的研究视角、深刻的理论思想和独到的问题引出方式而受到制度经济学界的关注。巴泽尔教授在其代表作《产权的经济分析》中提出了属性成本、产权分割、公共领域、个人选择、变化性等重要概念，得出了诸多深刻的分析结论。他坚信产权分析方法可以分析一切社会经济现象。为了更加深刻以及贴近现实的理解农地流转过程中农民权益受损问题，本文选择从巴泽尔产权保护思想的视角对农地流转中农民权益损害问题进行深入的经济学分析。
二、巴泽尔产权保护的基本思想
巴泽尔认为，产权不完全是产权界定的常态，而产权不完全的主要原因在于公共领域的价值被攫取。面对价值攫取问题，个人可以改变自己的行为来影响对自己财产权利的界定，同时国家也可以提供辅助性的保护服务。
（一）产权不完全
巴泽尔的产权理论，首先从方法论的个人主义说起。他认为把所有的产权都定义为个人占有的权利是有好处的。不管相互影响的一方或双方是否在某种程度上代表组织，个人总是与其他个人相互影响，个人与组织的关系也总是能够归结为个人之间的关系。在此基础之上，巴泽尔提出一个与“经济人”假设不同的“个人最大化”的假设，即个人经济权利的价值最大化。经济权利是“一个个体直接消费某项资产服务的能力，或通过交换间接消费这种服务的能力。不论何时个人察觉到某种行动能增加他们权利的价值，他们就会采取这种行动，不论个人是在市场、企业、家族、部落、政府还是在其他组织中活动，这个道理都适用”[1]（P100）。也就是说，个人活动的目标都是实现个人经济权利价值的最大化。这与巴泽尔对“产权”的定义是相通的，巴泽尔将产权定义为两种权利，“经济权利”和“法律权利”，经济权利是人们追求的最终目标，而法律权利是达到最终目标的途径。在实现个人最大化的过程中：一方面，巴泽尔认为个人在进行着边际调整。所谓边际调整，就是不借助市场价格而通过非市场机制来决定资源配置的行为，这种调整必然遵循着边际收益等于边际成本的规律。巴泽尔的个人最大化虽不同于西方主流经济学分析中的利润最大化，但也可以通过边际成本等于边际收益的调整来实现。也就是说，当交易未达到均衡点时，交易双方可以沿着不同的边际进行调整，他们可以从非价格调整中得益，这种调整的边际和对于资源配置的影响是可以预测的。另一方面，他认为人们所拥有的经济权利的价值不是一成不变的，而是一系列变量的函数，具体包括自己直接保护资产的努力、他人占有资产的企图和政府的保护。这一产权函数表明，自己直接保护资产的努力、他人占有资产的企图和政府的保护都直接影响到产权的实现程度。自科斯开启产权经济学研究之后，大多数经济学家采纳了产权框架，用以对经济问题进行分析，特别是奈特和戈登，他们清楚地表明了所有权的作用。但是在他们的分析中出现两个极端的假定，一个是产权存在并界定明确，另一个是产权根本不存在，他们忽略了产权只能部分界定的中间状态的可能性。这种观点似乎产生于通常把商品当作只具有一种属性的同质实体[1]（P94）。而在巴泽尔看来，产权不是绝对的，它可以通过个人的行为而改变[1]（P4）。那么产权不可能完全得到界定，而产权界定的常态只能是不完全的。 （二）公共領域
巴泽尔认为资产具有多重属性，属性对资产的贡献度随资产的不同而各异。这些资产的属性，“未来的所有者不完全知道，现在的所有者常常也不知道，而这些资产的某些属性的测量成本较其价值高昂的多”[1]（P5）。对于任何资产，如果产权交易费用的存在使完全保护产权的成本非常高，那么权利就是不完全的。正是由于资产具有多重属性，同时交易费用不可忽略，因此，各种属性全部归一个人所有并不一定最有效率。那么考虑把同一资产的不同属性的所有权分配给不同的人，这样的产权分割不失为一种提高效率的好办法。“然而资产各种属性的所有权一旦分割给不同的人以后，其中一些人就能白占便宜，染指归别人所有的属性”[1]（P124）。巴泽尔举电冰箱交易的例子来说明交易一方攫取另一方财富。电冰箱卖给消费者以后，其所有产权并没有完全转移，其中电冰箱的部分功能属性通过售后保修仍保留在生产厂家。面对有保修服务的电冰箱，消费者在使用时可能并不会十分精心，如果不对消费者进行相应的限制，就会混淆厂家的质量责任和消费者的滥用责任，导致消费者攫取厂家的权利。巴泽尔认为，此时应对所有权实行限制，使人们能够方便地运用排他性，防止他人染指非其所有的资产属性。
巴泽尔创造性地提出公共领域的概念，他认为产权分割不完全的部分就成为共同财产，进而进入公共领域。既然全面获得资产所有属性的成本高昂，人们获得、保持及放弃一项权利就是个人选择问题，人们会根据获取一项权利的成本和收益对比来确定是否拥有它。“当人们相信某种行为的收益将超过成本的时候，他们就会去运用权利，相反，当他们认为拥有产权的收益并不足弥补成本时，他们就不会运用权利，从而使这种权利置于公共领域中”[1]（P97）。公共领域中留存的这部分未被领取的价值很可能被他人攫取。巴泽尔讲的卖樱桃的情况可以很清楚地说明攫取公共领域财富的现象。在顾客不完全知道樱桃的好坏时，为了实现交易，店主不得不允许顾客进行挑选，在这个过程中，很难避免樱桃的过度挑选。由于避免过度挑选的成本高昂，店主不得不将樱桃的某些属性置于公共领域，就为顾客提供了攫取财富的机会。德姆塞茨曾假定，随着共同财产资源价值的上升，人们会越来越可能确定对它的权利。正如巴泽尔所说，产权不是绝对的，是不断变化的，公共领域内的价值也是不断变化的。“随着情况的变化，曾经认为不值得拥有的东西又被认为值得拥有，相反，曾经被拥有的属性也可能会被置于公共领域”[1]（P97）。巴泽尔引用德姆塞茨关于海狸皮的例子进行解释。在欧洲市场没有打通之前，海狸皮的价值很低，一度被视为共同财产，当欧洲市场进入后，海狸皮的价值上升，人们都想拥有它，海狸皮又成为了私人财产。巴泽尔认为，将产权置于公共领域的所有者想要在其面临的约束下最大化其收益，可以通过限制对这些权利的获取来降低他们的损失。而巴泽尔又强调“在合同中未被明确界定产权所属的某些属性，随着情况变化而价值上升时，就容易产生纠纷”[1]（P108）。
另一种进入公共领域的方式是政府管理不善，即所有权归国家拥有却对其利用没有任何限制的资产进入到公共领域中。由于度量并监督关于该资产交易的所有属性的成本太过高昂，交易者可能会企图获取为充分度量和监督的属性。巴泽尔讲到的加利福尼亚淘金热的例子，美国占领墨西哥的土地后，发现了丰富的金矿藏，便废止了墨西哥制定的关于在土地上采矿的法律，一直到十多年后才颁布新的法律实施美国政府的这种所有制。在这种没有政府维持秩序的状态中，成千上万的淘金者各行其是，逐步确立了他们对每个金矿的权利。在这种没有法律规范的情况下，要明确界定权利是十分困难的，因为获得信息的成本很高，解决纠纷也是相当困难的。
（三）产权限制与产权保护
在巴泽尔的分析中，他认为“产权不是绝对的，而是能够通过个人的行为改变的”[1]（P4）。个人通过他们自己的行为能够控制并影响对自己财产权利的界定，同时国家可以辅助个人保护自己的财产，主要手段是控制进入公共领域的价值或者改变公共领域内被攫取的价值。
1. 个人对产权的保护。个人可以通过限制非所有者的行为来降低他人对公共领域价值的攫取。研究产权的经济学家通常认为任何限制措施都会“稀释”产权。在巴泽尔的产权分析中，他认为看似稀释产权的限制实际上帮助我们更清晰地界定产权。对商品的所有权进行约束有许多好处，其中之一就是使商品具有排他性，以防止人们染指他人所有的商品属性。继续巴泽尔对电冰箱例子的分析，顾客买到有保修的商品，使用起来就可能不太经心，不像对待无保修的商品那样，在顾客看来，保修是一种自己掏钱的可以无偿使用的属性。因此，卖者就对顾客的保修权利进行限制，冰箱的用户只能按要求使用冰箱，而不能够用于商业目的，否则不在保修范围内。巴泽尔认为“这种限制可以降低无偿占有所造成的浪费（攫取成本），也就增加了最初交易的净价值;换言之，增加了用户所拥有的那些属性的价值”[1]（P125）。此外，巴泽尔在探讨企业纵向联合时，也表明了产权约束可以降低成本。例如，克莱斯勒公司将可折叠车顶的改装交给其他企业，并对其产权进行了相应的限制，克莱斯勒公司将车顶的保修责任转给了改装企业，成功地解决了折叠车顶属性的检测成本问题。巴泽尔还提出“对所有权施加限制还有一个作用，即防止所有者的资产被盗窃”[1]（P125）。例如，汽车所有者可以将汽车关掉发动机，或者在车上安装防盗报警器，或者停在停车场等，可以有效地保护私人产权。
巴泽尔认为对部分无偿属性所带来的损失进行直接限制成本太高，这样也可以使用间接的方式对损失加以控制：控制相关属性，改变过度利用或供应不足的属性的合同规定;改变合同形式，转向一个完全不同的合同。从控制相关属性角度来看，可以控制商品价格、数量以及合同期限。以租佃合同为例，劳动和土地都不是均质的，需要控制各种不同的单个属性。就土壤养分来说，对其直接控制是成本高昂的，这部分属性就被置于公共领域中，如果控制佃农提供养分的数量，就可以有效防止土地养分流失，同时地主也可以提供更多的土地质量维护服务。另外一个例子是，在短期合同中，改良土地无法直接在合同中进行约定，佃农就不会对土地进行改良。而在一个长期合同中，地主通常会与佃农在长期合同中约定对土地的改良，从而减少佃农对公共领域内价值的攫取。然而控制某些属性后的净价值归谁所有呢？巴泽尔认为更能影响产出的一方控制这一属性并成为它的变化性的剩余索取者，错配就能降到最低程度。例如，如果土地的出租时间以年度为基础计算，那么对土地进行长期改良就应由地主负责，因为他们可以在未来获取更高的租金，他们是主要受益者;从改变合同形式角度来看，巴泽尔认为，“任何合同都存在非最佳利用的问题，因此没有一个单独的合同在所有的情况下都会是最佳的，所有合同形式都存在效率问题”[1]（P50）。合同形式之间进行全方位的比较，可以计算出总的净价值以确定哪种合同能产生最高的净收益，从而实现一种合同形式向另一种合同形式的转变。 2. 國家对产权的保护。个人在私人产权的保护中起到了无法替代的作用，但在面临盗窃等非法行为时，个人的努力是有限的，此时就需要政府通过警察、法庭等手段来制止非法行为。巴泽尔提出，“国家有责任辅助个人保护自己的财产”[1]（P126）。的确，在巴泽尔的论述中，国家对产权的界定和保护显然是有利的。在淘金热的例子中，这种情况之所以出现，是因为美国废除了墨西哥政府在土地上采矿权的法律。在缺乏政府法院及法院运行程序的情况下，要推断哪个淘金者能赢得某一纠纷也是相当困难的。同个人保护产权一样，国家对私人产权的保护也会产生成本，即“治安成本”，国家提供保护服务也要尽量降低保护成本。巴泽尔在讲述奴隶制的例子时提出了“治安成本”的概念，即警察甄别奴隶身份并追捕逃亡奴隶的成本。巴泽尔提出了一个一般性的推测，他认为奴隶制给奴隶主带来的价值比较小，而国家对被迫为奴的人进行甄别以及追捕逃亡奴隶所花费的成本比较大，就增大了奴隶制被废止的可能。因此，政府保护产权与个人保护产权的行为是相似的，都需要考虑成本与收益的平衡，并为之进行边际上的调整。
国家提供保护产权的服务并不会对每个人分别收费，但个人即使在财产价值低于保护费用或个人保护费用低于政府保护费用时，也希望尽可能由政府提供保护。国家为减少过多的保护支出，可以对个人行为施加限制。例如，为降低防止汽车被盗的成本，国家可以规定汽车必须配锁，车主离开前必须锁车等。以美国颁布宅地法为例，为防止土地沦为共同财产，美国政府以低于市价的价格出售土地，甚至无偿奉送，但严格规定，在获批前，个人无权出卖他们合法获取的土地。这一法律规定的目的在于鼓励个人保护土地，因为个人保护的成本低于政府保护的成本。一旦某块地无人居住沦为共同财产时，政府为保护土地居住者所支出的费用必将很高。宅地法鼓励人们自己保护土地的限制条款在很大程度上降低了政府的保护费用。此外，政府对个人行为施加限制有利于产权的清晰界定。巴泽尔指出“一般而言，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，产权的价值也就越大”[1]（P127）。美国西部地区较为干旱，因此政府实行了较为严格的用水制度。西部各州严格规定，获得用水权的所有者必须按照规定的用途使用水资源，不得将水挪作他用，也不得单独出卖水所有权。看似居民个人的用水权被“稀释”，但政府对优先取水权的严格限制，增强了对优先权较低的个人的取水权。从整体上来看，居民的取水权得到了更明确的界定，产权价值也得到了提高。
三、农地流转中农民权益损害的表现形式
在我国，农地流转是在土地经营规模小、农地细碎化、农民收入偏低的背景下产生的，其主要目的之一就是实现农民增收。2014年中央一号文件《意见》指出“在坚持和完善最严格耕地保护制度的前提下，不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益”。2016年中央一号文件《意见》再次强调“必须把坚持农民的主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点”。但在农地流转的实践中，农民权益受损的情况时常发生，这种建立在损害农民权益基础上的农地流转违背了农地流转的初衷。从巴泽尔产权保护理论角度来看，在农地流转过程中，部分价值进入公共领域并被他人攫取，农民和国家对权益的保护不到位，导致农民权益的实现是不完全的，其具体表现贯穿农地流转的整个过程，应该在农地流转的实践中注重对农民权益的保护。
（一）农地流转前的价值攫取行为
农地被流转前，土地流入方（流出方）一般会先向村、乡（镇）土地流转部门提出流入（流出）申请，由村、乡（镇）土地流转服务部门负责办理该事项，其中较为重要的是对流入方的经营能力和经营项目进行审核。继而，村、乡（镇）土地流转管理部门会根据土地意愿流入方与流出方的基本信息，协助双方当事人进行当面洽谈流转价格、期限等相关事宜，具体事项均由双方在合法范围内自愿协商。最后，经土地流转双方协商一致，达成自愿流转土地意向后，就依据程序签订规范的土地流转合同。土地流转的一般流程就此完成。这一土地流转过程看似公平公正，但在实施过程中，涉及到规模农户、小农户、土地流入方、村和乡（镇）等多主体参与，极易出现部分农户的价值被攫取现象。
农户公共领域价值被攫取具体表现在：首先，农户的主动性未能较好体现。虽然土地确权颁证后，大部分农户愿意参与到农地流转的过程中来，但农地归集体所有的事实却使土地未流转的农户的部分权益进入公共领域，土地是否流转、什么时候流转等问题的决策权很容易被村集体、乡（镇）等政府部门侵占。具体来讲，部分农户的土地在村集体、乡（镇）对其做思想工作或协调后流转，部分农户则是在村集体、乡（镇）对其施压后被迫转出。在这两种情况下产生的土地流转行为使农户的主体地位严重受损，让农户对土地流转行为产生不满的心理;其次，由无科学的市场价格、纯粹双方协商而来的流转价格，使农户的定价权益被置于公共领域。较少农地流转价格根据农地质量和种植收入来定价，而大部分流转价格基本根据一定范围内其他农户的流转价格来制定。当离开这个流转片区之后，流转价格又发生变化。在土地流转中，相似土地的流转价格差异明显，优质的土地也没有在定价中有所体现。流入方没有根据市场供求规律对转包费、租值进行合理的估计，导致各地无法形成完善的土地价格机制，没有适应市场规律的价格参考。这种土地价格的形成方式十分不科学，农户成为土地流转价格的被动接收者。这种定价机制是流入方对农民土地权益的攫取，严重损害了农民参与农地流转的权益。从我国农地流转的实际情况来看，农地流转价格的混乱，最终导致农民权益难以得到有效维护的现象十分普遍;最后，农户的参与权和知情权缺失。在农地归集体所有和承包权、经营权归农户所有的制度设计下，农户土地流转合同签订的参与过程并不完整，制定价格等主要过程由村中的管理者代替参与，部分农户只在价格确定后被告知。这种在村集体主导下的土地流转，合同一般由村集体代替农户与流入方签订，部分农户却没有见过流转合同。这种土地流转形式表明农户的知情权和参与权在一定程度上存在缺失。 （二）农地流转后的价值攫取行为
农地流转行为，是农户将闲置的土地以出租、互换、入股等形式将其从事农业生产的使用权流转，而农地作为土地性质的其他权益仍然保留。但在签订流转合同后，农地的经营权与使用权暂时归流入方占有，农地作为资产的多重属性就进入了公共领域。农地流转后，农户价值被攫取的最主要表现形式之一就是农地非粮化、非农化的问题。部分农地流入方只按照土地种植粮食的用途给农户一定的转让费，获得土地的使用权后在利益驱动下擅自改变农地原有的用途，出现大面积的非粮化，甚至农地非农化现象。土地作为一种资产，其属性是多重的，既可以从事粮食种植，又可以从事经济作物种植，甚至可以进行非农建设。种植粮食的收益低于种植经济作物的收益，更远低于用途转为非农化后的收益。流入方在农用土地上种植经济作物，甚至搞基建、办企业、修工厂等，付出较少的租值，却得到了比粮食种植更高的收益。对于种植经济作物，在可接受的范围内并不会影响粮食安全，但非农化问题就十分严重。我国现行土地制度规定，耕地未经批准不得擅自改变用途，从事非农建设。在农地流转前和流转过程中，双方只针对农地的粮食耕种属性进行交易，农地的其他属性就进入公共领域。在我国的农地流转过程中，非农属性进入公共领域是由于法律法规的限制，而不是经济价值较低导致的。在土地流转完成后，由于土地的非农用途比农业用途价值更高，流入方就私自确立了对土地非农属性的使用权。这种对土地的非农使用会造成耕地肥力的下降甚至土地贫瘠。流转费用与土地用途不匹配以及农民土地肥力下降对农民利益造成了损害。当农民察觉到这个问题的时候，就容易与流入方产生纠纷。
（三）产权保护不到位
在农地流转的实践中，农户个人保护流转权益受到一定的限制。首先，出于经济或者自身原因，农户很少主动去寻找合适的土地流入方，通常是被动等待，抱着流转不流转都可以的心态，不能流转就交给亲朋好友耕种或者干脆撂荒土地的心态。当政府主导土地流转时，农户就静等政府的谈判结果，将自主权交于政府部门，这在一定程度上为流入方不履行转让合同和政府职能的“越位”提供了条件;其次，土地流转后，农户监督土地流入方的成本是高昂的。农户的土地流轉后，他们会在非农业部门从事生产经营，由于监督成本过高，农户不能无时无刻地监督土地流入方，就导致土地流入方对农户权益的攫取;再次，在土地流转过程中，大部分农户没有参与合同签订的全过程。一些农户间断参与签订合同的过程，但流转合同多数是村干部或流转大户参与签订，因此农户对土地流入方的限制未能完全体现在合同条款中。大多数农户参与的主要过程并不是签订合同、制定价格等关键环节，只在价格等条款确定后被告知，在流转结束后，大多数农户甚至都没有见过流转合同;最后，在纠纷的处理中，农户也表现的较为被动。抱着“别人不管，我也不出头”“要解决问题大家一起去”的心态来处理农地流转中产生的纠纷。可见，在农地流转过程中，农户的一些被动特征使得他们难以靠自己来维护应得的合法权益。
从政府保护农地流转中农户权益的角度看：首先，农村土地集体所有制的法律界定模糊，这也是直接导致农户土地权益受损的原因。法律中对集体所有土地的“集体”没有给予明确的界定，导致产权界定不清晰。作为集体组织不应享有农地流转权益，它应仅仅扮演组织管理的角色，但在现实中，农村集体往往会占有部分农地流转收益，损害到农户的切身利益;其次，缺乏对农户权益的保障机制。当前，我国农地流转的实践中存在各种各样的农地流转模式，但都不是完美的，会直接影响到农户的实际权益。然而，我国目前缺乏对应的政策或法律法规对土地流入方进行限制。这种农地流转中存在的疏漏以及具有针对性的农户权益保障机制的缺乏，必然无法完全保障农户的权益;再次，在实践中，地方政府频繁参与农地流转过程，却没有任何法律法规作为其行为的规范。各省级政府出台的相关政策也不具有针对性，没有统一的政策对地方政府的参与进行指导。这也是导致纠纷案发生的重要原因，在一定程度上影响农户参与农村土地流转的积极性;最后，国家层面的法律法规不具有统一性，可操作性较差。我国的农村土地制度在《宪法》的根本指导之下，还有《土地管理法》《农村土地承包法》《土地管理法实施条例》等相关法律的指导，除此之外，还有各地方政府出台的政策法规。在这些法律规定中，关于农地产权制度的安排也存在着矛盾之处，可操作性较差。使得在农地流转的实践中，各利益主体无所适从，不能很好地保护农户的合法权益。
四、农地流转纠纷案例分析
近年来，随着农地市场化的发展，农地流转行为越来越普遍，农地流转将成为农业发展过程中的主旋律。但随着农地流转行为的增多，农地产权的纠纷也相继增多，成为农村治理的一大新型难题。而公共领域价值被攫取和产权保护不到位作为农地流转纠纷的关键变量，对其加以探讨有助于分析农民权益受损问题。因此，本部分将从这两重因素出发，结合农民权益受损的两个典型案例分析农地流转中农民权益受损问题。
蚌埠某有限责任公司想要租赁某乡（镇）共计4 670亩农用地进行农产品规模化生产经营，便与当地六个村委会分别签订土地流转合同，约定以每亩每年300元的价格租赁农民的土地，租期10年。由于当年粮食种植效益低，2 000多户的农民同意流转土地，对于剩下的12户不愿流转土地的农户，村委会采取说服教育的方式，强迫这些农户将土地流转出去。后来，随着经济环境改变，国家政策优惠以及农产品价格的上涨，部分农民要求增加流转费用，否则就要收回土地。为此，农民与公司和村委会之间产生了严重的纠纷。从材料中可以看到，在农地集体所有制下，农民流转土地的权利被村委会攫取，村委会强行介入农地流转，并代替农户与企业签订流转合同，强迫农户流转土地，对不愿流转土地的农民来说，是一种权益的损害。更重要的是，产生纠纷的直接原因在于农地流转价格的不合理。因为当地土地流转价格由流入方决定，在双方信息不对称的情况下，农民的定价权利被攫取。当地没有形成科学的农地流转价格评估机制，约定的流转价格是建立在时间不一致基础上的非平稳博弈结果，在市场环境、供求关系和农地价格波动的情况下，农民的经济利益严重受损。 近年来，农民进城务工的人数增多，李某发现种地的收入远远低于进城打工的收入，就放弃农耕，在城市长期打工生活，由于没有对农地进行妥善处理，这些土地就长期处于撂荒的状态。这些土地被村中张某发现之后，就向当地村委会提出申请，要承包这些土地。村委会在李某不知情的情况下，重新安排了撂荒的土地。一次偶然的机会，李某返乡时发现自家土地被张某耕种，便要求返还土地并收取一定的土地使用费。从材料中可以看到，返乡农民的土地承包权、经营权问题突出，没有受到合法的保护。部分农民在放弃耕种土地时，若将土地临时交给亲戚朋友代为耕种，当这部分农民返乡时，尚可将土地承包权和经营权收回。但部分农民将土地撂荒，这些土地就成为了政府管理不善的共同财产。面对土地被他人重新安排，而农民在返乡时要求土地承包权、经营权的情况，我国法律规定存在着矛盾。《土地管理法》中规定耕地连续两年被撂荒的，原发包单位有权收回发包的耕地。但《农村土地承包经营权流转管理办法》《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》都明确规定，任何组织和个人不能以土地撂荒为由收回农户的承包地。因而在实践中返乡农民的土地承包权、经营权也受到了较大的损害。
五、结语
巴泽尔教授关于产权经济的理论具有强大的解释力，“适用于一切人类行为和人类制度”。这不仅在《产权的经济分析》一书中提供的大量案例分析里得到了证明，而且在解释我国现实经济问题中也得到了充分证实。农村土地流转制度是我国正在积极推进的一项重要经济制度，土地流轉的核心问题是农户权益问题。从巴泽尔的产权经济理论角度分析，由于农民公共领域价值被攫取以及产权保护不到位等原因，农民的合法权益不断受到损害。因此，要从明确土地产权关系、减少公共领域价值与被攫取的价值以及加强农户个人和政府保护力度等方面入手，切实维护好农户在土地流转中的合法权益，促进农村土地的有序高效流转。
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责任编辑：母爱英
关键词：农地流转;农民权益;巴泽尔;产权理论
中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2019）01-0014-07
一、问题提出
在现行土地管理体制下，农地流转的规模逐渐扩大。在土地增值过程中，农民作为农地市场化的主体，土地增值权益受损问题突出，权利主体之间矛盾纠纷频发。鉴于土地产权的特殊性，有必要在科学理论指导下对农民权益损害问题进行科学解释，完善农民权益保护的长效机制。农民權益其实质是由诸多权益构成的复合体系。土地权益包括土地权利和土地收益两部分，本文所涉及的土地权益是指在农民保留土地承包权与经营权的前提下，土地使用权流转的权益。土地权利主要是指土地产权，是由一系列权利组合而成，狭义的所有权、支配权、使用权都包含其中。享有土地权利是获取土地收益的前提和保障，而获取土地收益才是各利益主体保护、争夺土地权利的最终目的。因此，农地流转中农民土地权益损害的根源在于农民土地产权存在的问题。
关于农地流转中农民权益损害的问题，国外研究的并不多，在少有的一些研究中，学者的研究对象集中于亚非拉等发展中国家，研究的内容则偏重于政府行为方面。乔纳森（2006）发现，在发展中国家的土地流转实践中，存在一个普遍现象，就是政府会在某一时刻采用行政手段对农地流转进行不同程度的干预。同时由于流转机制的不完善和流转平台的不健全，流转双方信息不对称问题严重。Kristian等（2013）认为农民的权益应附着在土地上，但在农地流转中损害农民权益的事情时有发生，发达国家的企业在发展中国家进行大规模土地流转时，通常不会考虑农民的权益。DuDeyu（2013）认为在中国的土地流转中，之所以会出现众多纠纷，主要原因在于没有规范统一的流转合同形式。合同对于农地流转至关重要，不仅可以使农民在承包土地中的行为有据可依，在产生纠纷时，也可以凭借合同条款进行合理解决。国内关于农地流转中农民权益保障方面的研究成果较为丰富，理论界对于土地流转中农民土地权益受损严重的问题基本达成共识，认为农民在土地流转中农地产权虚置（李建建，2007;洪名勇、龚丽娟，2015）、流转收益分配不合理（何沙、曾宇，2016;刘元胜、胡岳岷，2017）、流转合同签订比例不高（钱忠好、冀县卿，2016）、市场机制不健全（李伟等，2013）、法律法规不健全（史卫民，2012）等问题突出，导致农民土地权益受损现象仍然很严重。除此之外，较多的学者应用马克思产权理论对我国农地流转（黄娅等，2010;邸敏学等，2016）以及农村土地制度改革问题（洪名勇，2012;唐剑，2016）进行了经济学分析。
综上，关于农地流转中农民权益损害问题的研究成果已经十分丰富，但这些研究成果也存在些许不足：一是对农地流转中农民权益受损问题缺乏深入的理论探讨，大多成果为实践调研中总结的规律;二是少部分理论研究也主要是关注我国的农地流转过程与农村土地制度改革问题，并且采用的理论基本是马克思的土地产权理论，对其他产权理论的应用很少。笔者在对众多产权理论进行研究的过程中，发现巴泽尔教授以其独特的研究视角、深刻的理论思想和独到的问题引出方式而受到制度经济学界的关注。巴泽尔教授在其代表作《产权的经济分析》中提出了属性成本、产权分割、公共领域、个人选择、变化性等重要概念，得出了诸多深刻的分析结论。他坚信产权分析方法可以分析一切社会经济现象。为了更加深刻以及贴近现实的理解农地流转过程中农民权益受损问题，本文选择从巴泽尔产权保护思想的视角对农地流转中农民权益损害问题进行深入的经济学分析。
二、巴泽尔产权保护的基本思想
巴泽尔认为，产权不完全是产权界定的常态，而产权不完全的主要原因在于公共领域的价值被攫取。面对价值攫取问题，个人可以改变自己的行为来影响对自己财产权利的界定，同时国家也可以提供辅助性的保护服务。
（一）产权不完全
巴泽尔的产权理论，首先从方法论的个人主义说起。他认为把所有的产权都定义为个人占有的权利是有好处的。不管相互影响的一方或双方是否在某种程度上代表组织，个人总是与其他个人相互影响，个人与组织的关系也总是能够归结为个人之间的关系。在此基础之上，巴泽尔提出一个与“经济人”假设不同的“个人最大化”的假设，即个人经济权利的价值最大化。经济权利是“一个个体直接消费某项资产服务的能力，或通过交换间接消费这种服务的能力。不论何时个人察觉到某种行动能增加他们权利的价值，他们就会采取这种行动，不论个人是在市场、企业、家族、部落、政府还是在其他组织中活动，这个道理都适用”[1]（P100）。也就是说，个人活动的目标都是实现个人经济权利价值的最大化。这与巴泽尔对“产权”的定义是相通的，巴泽尔将产权定义为两种权利，“经济权利”和“法律权利”，经济权利是人们追求的最终目标，而法律权利是达到最终目标的途径。在实现个人最大化的过程中：一方面，巴泽尔认为个人在进行着边际调整。所谓边际调整，就是不借助市场价格而通过非市场机制来决定资源配置的行为，这种调整必然遵循着边际收益等于边际成本的规律。巴泽尔的个人最大化虽不同于西方主流经济学分析中的利润最大化，但也可以通过边际成本等于边际收益的调整来实现。也就是说，当交易未达到均衡点时，交易双方可以沿着不同的边际进行调整，他们可以从非价格调整中得益，这种调整的边际和对于资源配置的影响是可以预测的。另一方面，他认为人们所拥有的经济权利的价值不是一成不变的，而是一系列变量的函数，具体包括自己直接保护资产的努力、他人占有资产的企图和政府的保护。这一产权函数表明，自己直接保护资产的努力、他人占有资产的企图和政府的保护都直接影响到产权的实现程度。自科斯开启产权经济学研究之后，大多数经济学家采纳了产权框架，用以对经济问题进行分析，特别是奈特和戈登，他们清楚地表明了所有权的作用。但是在他们的分析中出现两个极端的假定，一个是产权存在并界定明确，另一个是产权根本不存在，他们忽略了产权只能部分界定的中间状态的可能性。这种观点似乎产生于通常把商品当作只具有一种属性的同质实体[1]（P94）。而在巴泽尔看来，产权不是绝对的，它可以通过个人的行为而改变[1]（P4）。那么产权不可能完全得到界定，而产权界定的常态只能是不完全的。 （二）公共領域
巴泽尔认为资产具有多重属性，属性对资产的贡献度随资产的不同而各异。这些资产的属性，“未来的所有者不完全知道，现在的所有者常常也不知道，而这些资产的某些属性的测量成本较其价值高昂的多”[1]（P5）。对于任何资产，如果产权交易费用的存在使完全保护产权的成本非常高，那么权利就是不完全的。正是由于资产具有多重属性，同时交易费用不可忽略，因此，各种属性全部归一个人所有并不一定最有效率。那么考虑把同一资产的不同属性的所有权分配给不同的人，这样的产权分割不失为一种提高效率的好办法。“然而资产各种属性的所有权一旦分割给不同的人以后，其中一些人就能白占便宜，染指归别人所有的属性”[1]（P124）。巴泽尔举电冰箱交易的例子来说明交易一方攫取另一方财富。电冰箱卖给消费者以后，其所有产权并没有完全转移，其中电冰箱的部分功能属性通过售后保修仍保留在生产厂家。面对有保修服务的电冰箱，消费者在使用时可能并不会十分精心，如果不对消费者进行相应的限制，就会混淆厂家的质量责任和消费者的滥用责任，导致消费者攫取厂家的权利。巴泽尔认为，此时应对所有权实行限制，使人们能够方便地运用排他性，防止他人染指非其所有的资产属性。
巴泽尔创造性地提出公共领域的概念，他认为产权分割不完全的部分就成为共同财产，进而进入公共领域。既然全面获得资产所有属性的成本高昂，人们获得、保持及放弃一项权利就是个人选择问题，人们会根据获取一项权利的成本和收益对比来确定是否拥有它。“当人们相信某种行为的收益将超过成本的时候，他们就会去运用权利，相反，当他们认为拥有产权的收益并不足弥补成本时，他们就不会运用权利，从而使这种权利置于公共领域中”[1]（P97）。公共领域中留存的这部分未被领取的价值很可能被他人攫取。巴泽尔讲的卖樱桃的情况可以很清楚地说明攫取公共领域财富的现象。在顾客不完全知道樱桃的好坏时，为了实现交易，店主不得不允许顾客进行挑选，在这个过程中，很难避免樱桃的过度挑选。由于避免过度挑选的成本高昂，店主不得不将樱桃的某些属性置于公共领域，就为顾客提供了攫取财富的机会。德姆塞茨曾假定，随着共同财产资源价值的上升，人们会越来越可能确定对它的权利。正如巴泽尔所说，产权不是绝对的，是不断变化的，公共领域内的价值也是不断变化的。“随着情况的变化，曾经认为不值得拥有的东西又被认为值得拥有，相反，曾经被拥有的属性也可能会被置于公共领域”[1]（P97）。巴泽尔引用德姆塞茨关于海狸皮的例子进行解释。在欧洲市场没有打通之前，海狸皮的价值很低，一度被视为共同财产，当欧洲市场进入后，海狸皮的价值上升，人们都想拥有它，海狸皮又成为了私人财产。巴泽尔认为，将产权置于公共领域的所有者想要在其面临的约束下最大化其收益，可以通过限制对这些权利的获取来降低他们的损失。而巴泽尔又强调“在合同中未被明确界定产权所属的某些属性，随着情况变化而价值上升时，就容易产生纠纷”[1]（P108）。
另一种进入公共领域的方式是政府管理不善，即所有权归国家拥有却对其利用没有任何限制的资产进入到公共领域中。由于度量并监督关于该资产交易的所有属性的成本太过高昂，交易者可能会企图获取为充分度量和监督的属性。巴泽尔讲到的加利福尼亚淘金热的例子，美国占领墨西哥的土地后，发现了丰富的金矿藏，便废止了墨西哥制定的关于在土地上采矿的法律，一直到十多年后才颁布新的法律实施美国政府的这种所有制。在这种没有政府维持秩序的状态中，成千上万的淘金者各行其是，逐步确立了他们对每个金矿的权利。在这种没有法律规范的情况下，要明确界定权利是十分困难的，因为获得信息的成本很高，解决纠纷也是相当困难的。
（三）产权限制与产权保护
在巴泽尔的分析中，他认为“产权不是绝对的，而是能够通过个人的行为改变的”[1]（P4）。个人通过他们自己的行为能够控制并影响对自己财产权利的界定，同时国家可以辅助个人保护自己的财产，主要手段是控制进入公共领域的价值或者改变公共领域内被攫取的价值。
1. 个人对产权的保护。个人可以通过限制非所有者的行为来降低他人对公共领域价值的攫取。研究产权的经济学家通常认为任何限制措施都会“稀释”产权。在巴泽尔的产权分析中，他认为看似稀释产权的限制实际上帮助我们更清晰地界定产权。对商品的所有权进行约束有许多好处，其中之一就是使商品具有排他性，以防止人们染指他人所有的商品属性。继续巴泽尔对电冰箱例子的分析，顾客买到有保修的商品，使用起来就可能不太经心，不像对待无保修的商品那样，在顾客看来，保修是一种自己掏钱的可以无偿使用的属性。因此，卖者就对顾客的保修权利进行限制，冰箱的用户只能按要求使用冰箱，而不能够用于商业目的，否则不在保修范围内。巴泽尔认为“这种限制可以降低无偿占有所造成的浪费（攫取成本），也就增加了最初交易的净价值;换言之，增加了用户所拥有的那些属性的价值”[1]（P125）。此外，巴泽尔在探讨企业纵向联合时，也表明了产权约束可以降低成本。例如，克莱斯勒公司将可折叠车顶的改装交给其他企业，并对其产权进行了相应的限制，克莱斯勒公司将车顶的保修责任转给了改装企业，成功地解决了折叠车顶属性的检测成本问题。巴泽尔还提出“对所有权施加限制还有一个作用，即防止所有者的资产被盗窃”[1]（P125）。例如，汽车所有者可以将汽车关掉发动机，或者在车上安装防盗报警器，或者停在停车场等，可以有效地保护私人产权。
巴泽尔认为对部分无偿属性所带来的损失进行直接限制成本太高，这样也可以使用间接的方式对损失加以控制：控制相关属性，改变过度利用或供应不足的属性的合同规定;改变合同形式，转向一个完全不同的合同。从控制相关属性角度来看，可以控制商品价格、数量以及合同期限。以租佃合同为例，劳动和土地都不是均质的，需要控制各种不同的单个属性。就土壤养分来说，对其直接控制是成本高昂的，这部分属性就被置于公共领域中，如果控制佃农提供养分的数量，就可以有效防止土地养分流失，同时地主也可以提供更多的土地质量维护服务。另外一个例子是，在短期合同中，改良土地无法直接在合同中进行约定，佃农就不会对土地进行改良。而在一个长期合同中，地主通常会与佃农在长期合同中约定对土地的改良，从而减少佃农对公共领域内价值的攫取。然而控制某些属性后的净价值归谁所有呢？巴泽尔认为更能影响产出的一方控制这一属性并成为它的变化性的剩余索取者，错配就能降到最低程度。例如，如果土地的出租时间以年度为基础计算，那么对土地进行长期改良就应由地主负责，因为他们可以在未来获取更高的租金，他们是主要受益者;从改变合同形式角度来看，巴泽尔认为，“任何合同都存在非最佳利用的问题，因此没有一个单独的合同在所有的情况下都会是最佳的，所有合同形式都存在效率问题”[1]（P50）。合同形式之间进行全方位的比较，可以计算出总的净价值以确定哪种合同能产生最高的净收益，从而实现一种合同形式向另一种合同形式的转变。 2. 國家对产权的保护。个人在私人产权的保护中起到了无法替代的作用，但在面临盗窃等非法行为时，个人的努力是有限的，此时就需要政府通过警察、法庭等手段来制止非法行为。巴泽尔提出，“国家有责任辅助个人保护自己的财产”[1]（P126）。的确，在巴泽尔的论述中，国家对产权的界定和保护显然是有利的。在淘金热的例子中，这种情况之所以出现，是因为美国废除了墨西哥政府在土地上采矿权的法律。在缺乏政府法院及法院运行程序的情况下，要推断哪个淘金者能赢得某一纠纷也是相当困难的。同个人保护产权一样，国家对私人产权的保护也会产生成本，即“治安成本”，国家提供保护服务也要尽量降低保护成本。巴泽尔在讲述奴隶制的例子时提出了“治安成本”的概念，即警察甄别奴隶身份并追捕逃亡奴隶的成本。巴泽尔提出了一个一般性的推测，他认为奴隶制给奴隶主带来的价值比较小，而国家对被迫为奴的人进行甄别以及追捕逃亡奴隶所花费的成本比较大，就增大了奴隶制被废止的可能。因此，政府保护产权与个人保护产权的行为是相似的，都需要考虑成本与收益的平衡，并为之进行边际上的调整。
国家提供保护产权的服务并不会对每个人分别收费，但个人即使在财产价值低于保护费用或个人保护费用低于政府保护费用时，也希望尽可能由政府提供保护。国家为减少过多的保护支出，可以对个人行为施加限制。例如，为降低防止汽车被盗的成本，国家可以规定汽车必须配锁，车主离开前必须锁车等。以美国颁布宅地法为例，为防止土地沦为共同财产，美国政府以低于市价的价格出售土地，甚至无偿奉送，但严格规定，在获批前，个人无权出卖他们合法获取的土地。这一法律规定的目的在于鼓励个人保护土地，因为个人保护的成本低于政府保护的成本。一旦某块地无人居住沦为共同财产时，政府为保护土地居住者所支出的费用必将很高。宅地法鼓励人们自己保护土地的限制条款在很大程度上降低了政府的保护费用。此外，政府对个人行为施加限制有利于产权的清晰界定。巴泽尔指出“一般而言，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，产权的价值也就越大”[1]（P127）。美国西部地区较为干旱，因此政府实行了较为严格的用水制度。西部各州严格规定，获得用水权的所有者必须按照规定的用途使用水资源，不得将水挪作他用，也不得单独出卖水所有权。看似居民个人的用水权被“稀释”，但政府对优先取水权的严格限制，增强了对优先权较低的个人的取水权。从整体上来看，居民的取水权得到了更明确的界定，产权价值也得到了提高。
三、农地流转中农民权益损害的表现形式
在我国，农地流转是在土地经营规模小、农地细碎化、农民收入偏低的背景下产生的，其主要目的之一就是实现农民增收。2014年中央一号文件《意见》指出“在坚持和完善最严格耕地保护制度的前提下，不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益”。2016年中央一号文件《意见》再次强调“必须把坚持农民的主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点”。但在农地流转的实践中，农民权益受损的情况时常发生，这种建立在损害农民权益基础上的农地流转违背了农地流转的初衷。从巴泽尔产权保护理论角度来看，在农地流转过程中，部分价值进入公共领域并被他人攫取，农民和国家对权益的保护不到位，导致农民权益的实现是不完全的，其具体表现贯穿农地流转的整个过程，应该在农地流转的实践中注重对农民权益的保护。
（一）农地流转前的价值攫取行为
农地被流转前，土地流入方（流出方）一般会先向村、乡（镇）土地流转部门提出流入（流出）申请，由村、乡（镇）土地流转服务部门负责办理该事项，其中较为重要的是对流入方的经营能力和经营项目进行审核。继而，村、乡（镇）土地流转管理部门会根据土地意愿流入方与流出方的基本信息，协助双方当事人进行当面洽谈流转价格、期限等相关事宜，具体事项均由双方在合法范围内自愿协商。最后，经土地流转双方协商一致，达成自愿流转土地意向后，就依据程序签订规范的土地流转合同。土地流转的一般流程就此完成。这一土地流转过程看似公平公正，但在实施过程中，涉及到规模农户、小农户、土地流入方、村和乡（镇）等多主体参与，极易出现部分农户的价值被攫取现象。
农户公共领域价值被攫取具体表现在：首先，农户的主动性未能较好体现。虽然土地确权颁证后，大部分农户愿意参与到农地流转的过程中来，但农地归集体所有的事实却使土地未流转的农户的部分权益进入公共领域，土地是否流转、什么时候流转等问题的决策权很容易被村集体、乡（镇）等政府部门侵占。具体来讲，部分农户的土地在村集体、乡（镇）对其做思想工作或协调后流转，部分农户则是在村集体、乡（镇）对其施压后被迫转出。在这两种情况下产生的土地流转行为使农户的主体地位严重受损，让农户对土地流转行为产生不满的心理;其次，由无科学的市场价格、纯粹双方协商而来的流转价格，使农户的定价权益被置于公共领域。较少农地流转价格根据农地质量和种植收入来定价，而大部分流转价格基本根据一定范围内其他农户的流转价格来制定。当离开这个流转片区之后，流转价格又发生变化。在土地流转中，相似土地的流转价格差异明显，优质的土地也没有在定价中有所体现。流入方没有根据市场供求规律对转包费、租值进行合理的估计，导致各地无法形成完善的土地价格机制，没有适应市场规律的价格参考。这种土地价格的形成方式十分不科学，农户成为土地流转价格的被动接收者。这种定价机制是流入方对农民土地权益的攫取，严重损害了农民参与农地流转的权益。从我国农地流转的实际情况来看，农地流转价格的混乱，最终导致农民权益难以得到有效维护的现象十分普遍;最后，农户的参与权和知情权缺失。在农地归集体所有和承包权、经营权归农户所有的制度设计下，农户土地流转合同签订的参与过程并不完整，制定价格等主要过程由村中的管理者代替参与，部分农户只在价格确定后被告知。这种在村集体主导下的土地流转，合同一般由村集体代替农户与流入方签订，部分农户却没有见过流转合同。这种土地流转形式表明农户的知情权和参与权在一定程度上存在缺失。 （二）农地流转后的价值攫取行为
农地流转行为，是农户将闲置的土地以出租、互换、入股等形式将其从事农业生产的使用权流转，而农地作为土地性质的其他权益仍然保留。但在签订流转合同后，农地的经营权与使用权暂时归流入方占有，农地作为资产的多重属性就进入了公共领域。农地流转后，农户价值被攫取的最主要表现形式之一就是农地非粮化、非农化的问题。部分农地流入方只按照土地种植粮食的用途给农户一定的转让费，获得土地的使用权后在利益驱动下擅自改变农地原有的用途，出现大面积的非粮化，甚至农地非农化现象。土地作为一种资产，其属性是多重的，既可以从事粮食种植，又可以从事经济作物种植，甚至可以进行非农建设。种植粮食的收益低于种植经济作物的收益，更远低于用途转为非农化后的收益。流入方在农用土地上种植经济作物，甚至搞基建、办企业、修工厂等，付出较少的租值，却得到了比粮食种植更高的收益。对于种植经济作物，在可接受的范围内并不会影响粮食安全，但非农化问题就十分严重。我国现行土地制度规定，耕地未经批准不得擅自改变用途，从事非农建设。在农地流转前和流转过程中，双方只针对农地的粮食耕种属性进行交易，农地的其他属性就进入公共领域。在我国的农地流转过程中，非农属性进入公共领域是由于法律法规的限制，而不是经济价值较低导致的。在土地流转完成后，由于土地的非农用途比农业用途价值更高，流入方就私自确立了对土地非农属性的使用权。这种对土地的非农使用会造成耕地肥力的下降甚至土地贫瘠。流转费用与土地用途不匹配以及农民土地肥力下降对农民利益造成了损害。当农民察觉到这个问题的时候，就容易与流入方产生纠纷。
（三）产权保护不到位
在农地流转的实践中，农户个人保护流转权益受到一定的限制。首先，出于经济或者自身原因，农户很少主动去寻找合适的土地流入方，通常是被动等待，抱着流转不流转都可以的心态，不能流转就交给亲朋好友耕种或者干脆撂荒土地的心态。当政府主导土地流转时，农户就静等政府的谈判结果，将自主权交于政府部门，这在一定程度上为流入方不履行转让合同和政府职能的“越位”提供了条件;其次，土地流转后，农户监督土地流入方的成本是高昂的。农户的土地流轉后，他们会在非农业部门从事生产经营，由于监督成本过高，农户不能无时无刻地监督土地流入方，就导致土地流入方对农户权益的攫取;再次，在土地流转过程中，大部分农户没有参与合同签订的全过程。一些农户间断参与签订合同的过程，但流转合同多数是村干部或流转大户参与签订，因此农户对土地流入方的限制未能完全体现在合同条款中。大多数农户参与的主要过程并不是签订合同、制定价格等关键环节，只在价格等条款确定后被告知，在流转结束后，大多数农户甚至都没有见过流转合同;最后，在纠纷的处理中，农户也表现的较为被动。抱着“别人不管，我也不出头”“要解决问题大家一起去”的心态来处理农地流转中产生的纠纷。可见，在农地流转过程中，农户的一些被动特征使得他们难以靠自己来维护应得的合法权益。
从政府保护农地流转中农户权益的角度看：首先，农村土地集体所有制的法律界定模糊，这也是直接导致农户土地权益受损的原因。法律中对集体所有土地的“集体”没有给予明确的界定，导致产权界定不清晰。作为集体组织不应享有农地流转权益，它应仅仅扮演组织管理的角色，但在现实中，农村集体往往会占有部分农地流转收益，损害到农户的切身利益;其次，缺乏对农户权益的保障机制。当前，我国农地流转的实践中存在各种各样的农地流转模式，但都不是完美的，会直接影响到农户的实际权益。然而，我国目前缺乏对应的政策或法律法规对土地流入方进行限制。这种农地流转中存在的疏漏以及具有针对性的农户权益保障机制的缺乏，必然无法完全保障农户的权益;再次，在实践中，地方政府频繁参与农地流转过程，却没有任何法律法规作为其行为的规范。各省级政府出台的相关政策也不具有针对性，没有统一的政策对地方政府的参与进行指导。这也是导致纠纷案发生的重要原因，在一定程度上影响农户参与农村土地流转的积极性;最后，国家层面的法律法规不具有统一性，可操作性较差。我国的农村土地制度在《宪法》的根本指导之下，还有《土地管理法》《农村土地承包法》《土地管理法实施条例》等相关法律的指导，除此之外，还有各地方政府出台的政策法规。在这些法律规定中，关于农地产权制度的安排也存在着矛盾之处，可操作性较差。使得在农地流转的实践中，各利益主体无所适从，不能很好地保护农户的合法权益。
四、农地流转纠纷案例分析
近年来，随着农地市场化的发展，农地流转行为越来越普遍，农地流转将成为农业发展过程中的主旋律。但随着农地流转行为的增多，农地产权的纠纷也相继增多，成为农村治理的一大新型难题。而公共领域价值被攫取和产权保护不到位作为农地流转纠纷的关键变量，对其加以探讨有助于分析农民权益受损问题。因此，本部分将从这两重因素出发，结合农民权益受损的两个典型案例分析农地流转中农民权益受损问题。
蚌埠某有限责任公司想要租赁某乡（镇）共计4 670亩农用地进行农产品规模化生产经营，便与当地六个村委会分别签订土地流转合同，约定以每亩每年300元的价格租赁农民的土地，租期10年。由于当年粮食种植效益低，2 000多户的农民同意流转土地，对于剩下的12户不愿流转土地的农户，村委会采取说服教育的方式，强迫这些农户将土地流转出去。后来，随着经济环境改变，国家政策优惠以及农产品价格的上涨，部分农民要求增加流转费用，否则就要收回土地。为此，农民与公司和村委会之间产生了严重的纠纷。从材料中可以看到，在农地集体所有制下，农民流转土地的权利被村委会攫取，村委会强行介入农地流转，并代替农户与企业签订流转合同，强迫农户流转土地，对不愿流转土地的农民来说，是一种权益的损害。更重要的是，产生纠纷的直接原因在于农地流转价格的不合理。因为当地土地流转价格由流入方决定，在双方信息不对称的情况下，农民的定价权利被攫取。当地没有形成科学的农地流转价格评估机制，约定的流转价格是建立在时间不一致基础上的非平稳博弈结果，在市场环境、供求关系和农地价格波动的情况下，农民的经济利益严重受损。 近年来，农民进城务工的人数增多，李某发现种地的收入远远低于进城打工的收入，就放弃农耕，在城市长期打工生活，由于没有对农地进行妥善处理，这些土地就长期处于撂荒的状态。这些土地被村中张某发现之后，就向当地村委会提出申请，要承包这些土地。村委会在李某不知情的情况下，重新安排了撂荒的土地。一次偶然的机会，李某返乡时发现自家土地被张某耕种，便要求返还土地并收取一定的土地使用费。从材料中可以看到，返乡农民的土地承包权、经营权问题突出，没有受到合法的保护。部分农民在放弃耕种土地时，若将土地临时交给亲戚朋友代为耕种，当这部分农民返乡时，尚可将土地承包权和经营权收回。但部分农民将土地撂荒，这些土地就成为了政府管理不善的共同财产。面对土地被他人重新安排，而农民在返乡时要求土地承包权、经营权的情况，我国法律规定存在着矛盾。《土地管理法》中规定耕地连续两年被撂荒的，原发包单位有权收回发包的耕地。但《农村土地承包经营权流转管理办法》《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》都明确规定，任何组织和个人不能以土地撂荒为由收回农户的承包地。因而在实践中返乡农民的土地承包权、经营权也受到了较大的损害。
五、结语
巴泽尔教授关于产权经济的理论具有强大的解释力，“适用于一切人类行为和人类制度”。这不仅在《产权的经济分析》一书中提供的大量案例分析里得到了证明，而且在解释我国现实经济问题中也得到了充分证实。农村土地流转制度是我国正在积极推进的一项重要经济制度，土地流轉的核心问题是农户权益问题。从巴泽尔的产权经济理论角度分析，由于农民公共领域价值被攫取以及产权保护不到位等原因，农民的合法权益不断受到损害。因此，要从明确土地产权关系、减少公共领域价值与被攫取的价值以及加强农户个人和政府保护力度等方面入手，切实维护好农户在土地流转中的合法权益，促进农村土地的有序高效流转。
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