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摘要：“协商民主”和“社会治理”是以习近平同志为核心的党中央针对我国社会主义政治建设和社会建设所面临的新的发展问题和发展趋势提出的新的思路和主张。社会协商，作为协商民主在社会治理中形成的新形式，将发挥重要的作用，主要体现在通过改善和创新社会协商体制机制，培育“有事好商量”的社会协商精神与政治生态，在社会治理中大力发展社会协商，扩大公民的協商参与实践方式，形成“政府主导”和“社会协同”互动关系等的具体实践中，将进一步从根本上巩固人民当家作主的政治地位。这不仅有助于加强党的领导、化解各类社会矛盾，而且有利于维护社会稳定和国家长治久安，为实现我国社会治理现代化保驾护航。
关键词：社会协商;社会治理;机制创新
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2021）02-0061-11
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一方面明确强调要推进协商民主广泛多层制度化发展，另一方面又提出“创新社会治理体制”的战略任务，提出“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步将民主协商确定为我国社会治理制度的基本环节，指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”2020年10月，党的十九届五中全会指出：“完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理”，并要求在“十四五”时期经济社会发展的主要目标中实现社会治理特别是基层治理水平明显提高。
由此可见，“协商民主”和“社会治理”是党中央针对我国政治建设和社会建设所面临的新的发展问题和发展趋势提出的新思路和新主张，二者密切相关。特别是就社会治理所要实现的政府主导和社会参与、政府治理和社会自我调节而言，协商民主无疑是坚持党的领导实现社会治理的基本方式，是畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障之一，是党的群众路线的直接体现。
一、社会治理中社会协商的理论定位
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出了七个层次的协商，即“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”，按照协商进行层面划分，前四个层次的协商应当属于国家政治层面协商的不同层次，后三个则属于社会层面协商（以下简称“社会协商”）的不同层次。其中，作为社会协商的第一个层次，人民团体既是人民群众自己的组织，又是中国共产党联系人民群众的纽带和桥梁，因其有着相对比较成熟的组织建构和制度体系，最适合代表人民群众与政府组织展开社会协商，充分发挥社会协商的积极作用。基层协商是社会协商的第二个层次，一定基层组织的群众的意见、要求和建议更具有行业、专业和区域的特殊性，更适合于就基层组织自身所面对的、与群众工作和生活密切相关的特殊问题和具体问题展开社会协商，谋求对这些问题的“最接地气”的解决方案。社会组织协商是社会协商的第三个层次，这个层次与基层协商不同的地方在于，社会组织的内部成员可能来自不同的团体和基层组织，可以从不同的方面反映群众的意见、要求和建议，因而更富有群众性。在理论与实践中，三个层次紧密联系，构成社会协商的统一整体。厘清社会协商的层次性是推进社会协商规范化发展的前提，在实践中应以社会协商的三个基本层次为载体，根据三个层次的不同特点，摸索建立适合三者协调发展的规范制度，由此在全社会范围内形成社会协商的制度体系。
从我国协商民主的总体上看，社会层面的协商不同于国家层面的政治协商过程，它是发生在社会层面的，是国家和社会之间或政府与民众之间以及民众与民众之间进行直接互动的民主协商过程①。因而，社会协商所创造的效应是双向的，对社会公众来说，社会协商将为社会公众有效参与政府的公共决策和社会治理提供合理的机制和平台;对国家或政府来说，社会协商将为政府顺应民意、关照民情、提高社会治理能力与水平提供有效的方式和途径。在这个双向互动中，社会协商主要致力于政府与公众之间以及公众与公众之间各种社会矛盾和社会问题的合理解决，在这一点上它也必然是社会治理的重要方式。值得注意的是，社会协商虽不同于国家层面的协商，但其根本目的依然是维护党在社会治理体系中的集中统一领导与国家长治久安，只是方式方法不同。在我国，无论是人民团体、还是基层社会组织，都离不开党的领导，这是中国特色社会主义根本制度所决定并被写入宪法的，任何组织或者个人都不能破坏这一制度，没有党的集中统一领导，社会协商将成为一盘散沙，无法发挥其在社会治理中应有的作用，甚至危害国家与社会的稳定。
（一） 社会协商是社会治理的重要途径
从协商民主理论上说，社会协商是以社会民众能够直接参与协商过程为基本特征，具有直接民主的性质。在广泛多层的社会协商过程中，民众可以以个人的身份直接与政府部门进行对话（如政府接待日、信访等），或通过大众媒体、网络平台直接面向政府部门和其他社会公众发表个人的意见和建议、申诉自己的委屈或提出自己的利益要求，以谋求同政府部门和其他社会公众就自己所关注的问题进行对话;民众也可以通过自己自愿加入的自治性公民组织，或通过推举自己的公民代表就某些共同关心的、具有一定普遍性的问题与政府部门和其他社会公众进行有组织的协商对话。这就使政府的公共决策能够通过广大公众的积极参与，也就是通过与公众的协商对话，更准确、更全面地体现社会多元主体的利益、愿望和要求，能够听取来自各方公众的意见、建议，凝聚公众的智慧，从而更好地适应市场化和信息化所带来的社会多元化发展，并提供更为有效的公共服务。 随着我国社会主义市场经济的深入发展，社会治理所面对的是一个高度分化、高度异质化的社会结构。不同的民族、地域、阶层和利益群体往往有着不同的习俗、习惯、信仰、利益诉求和价值观念，因而不可避免地存在着复杂的、多样化的社会矛盾和社会问题。除了其中可能存在的违法乱纪行为之外，这些矛盾和问题通常不能用强制性公共权力予以解决，而必须通過理性的商谈予以协调。因此，对于社会治理这个概念来说，最为重要的问题就是明确强制性公共权力的边界，也就是说应当对强制的正当性有一个合理的理解。对于那些不能用至少不能单凭强制性公共权力予以解决的社会矛盾和社会问题，社会协商尽管未必一定能产生尽善尽美的效果，但至少可以为解决这些矛盾和问题提供合乎理性的，从而能最大限度避免矛盾激化的方式或途径。因此，社会协商不仅是我国协商民主的基本层次，更是完善社会治理的基本手段。对此，林尚立教授指出：“社会协商，既是实践与深化中国协商民主的关键，更是整体撬动中国社会建设的杠杆。通过社会协商，社会管理能够深入到社会生产和生活的中心，与此同时，社会治理也能够凝聚社会力量与政府力量形成社会建设的合力，从而创造出社会管理与社会治理共强、国家与社会合作共治的格局。”[1]
（二）正确处理“政府主导”和“社会协同”关系
在我国的社会协商与社会治理过程中，政府作为执行公共权力的政治机构，必然要在贯彻党的指导方针，制定和实施经济社会发展规划，维护社会基本秩序，协调各种社会关系，分配社会资源、管理公共服务事业，发展社会公共利益和社会福利，维护社会稳定和公共安全、依法监督和管理社会经济、政治、科技、文化、教育、卫生和环境等社会活动的重要方面发挥完全不可替代的主导作用。因此，发挥社会组织在社会治理中的作用，并不意味着弱化政府组织在社会治理中的主导作用，加强社会组织的自治性公共权力，也不意味着允许社会组织与政府的公共权力分庭抗礼。在我国社会治理的总体格局中，党的领导地位丝毫不能动摇。任何社会组织在其建立和发挥作用的过程中必须与党的执政目标和社会主义的基本制度保持高度的一致，必须符合我国社会主义社会法治建设的要求，必须在严格遵守社会主义法治规则的前提下发挥自身的作用。这表明，社会组织的“自治性公共权力”同样有其界限，同样应当受到来自党的领导和政府的监督、制约和限制，也同样受到社会组织内部和外部的人民群众的制约和监督。因此，从这一层面看，厘清政府的“主导作用”与社会公众和社会组织的“协同参与作用”之间的关系是推进社会治理现代化发展的理论基础，这是从我国历史发展与社会主义实践经验中得出的，必须毫不动摇地坚持下去。
首先，政府的主导作用是由政府在政治生活中的地位决定的，是由中国特色社会主义制度决定的。无论是中央政府还是地方政府都是在党的统一领导下，执行国家公共权力的政治机构，政府与社会公众和各种社会组织之间始终存在着领导与被领导的关系，这是我国社会的基本特征。各级政府直接贯彻党的执政理念，是党领导人民进行国家建设的政治实体，是党把自身的实践意志现实化为人民群众的实践活动的权力机构，从而是党的领导地位的体现。因此，社会公众和社会组织的协同参与作用必然要以政府与社会公众之间的主从关系为基本前提。在参与公共决策的过程中，社会公众和社会组织的协同参与作用就在于通过社会协商理性地提出自己的利益诉求和决策建议，敦促政府广泛听取群众的意见和要求，积极采纳来自群众的合理建议，其目的是要求政府的决策更准确、更全面地反映公众的意见和要求，而不是一味地对政府采取对峙和对抗的态度。维护政府的主导作用，维护公共权力的权威性，应当是社会公众和社会组织协同参与社会治理过程的基本责任。
其次，在与社会治理有关的国家事务和社会事务的决策过程中，政府作为行使公共权力的政治机构和社会管理机构拥有最终的决定权。换言之，公共决策必须最终出自党的意志与政府的决定，并且也只能通过政府行使的公共权力来推动和保障公共决策的实施。一旦通过社会协商等方式形成了政府的公共决策，社会公众和社会组织就应当服从政府的领导，按照公共决策的要求参与公共决策的实施，共同推进公共决策目标的实现。对于公共决策实施过程中出现的问题，社会公众和社会组织可以要求政府部门组织进一步的社会协商予以解决。但在新的公共决策出台之前，任何个人和社会组织都不能违反或抵制已有公共决策的实施。只有这样，才能保证公共决策的有效性和公共权力的权威性，确保公共决策目标的实现。
最后，社会公众和社会组织的协同参与作用当然也包含着对政府的监督。对于可能出现的某些政府部门或政府官员以权谋私的腐败行为、独断专行拒不听取来自公众的意见和要求的蛮横傲慢的官僚主义行为、违反宪法和法律或以“公共利益”的名义严重侵犯公民依法享有的基本权利的行为等，社会公众或社会组织有权通过合理合法的途径进行举报和批评，纠正政府和政府官员的行为，促使其回归政府本应承担的角色地位，更好地维护党的领导，积极发挥政府的主导作用。
在实际的社会治理工作中，正确处理“政府主导”和“社会协同”关系是一项复杂而艰巨的任务，需要政府与社会相向并进、协同共建，特别是在面对亟待解决的社会矛盾时，既要求发挥主导作用的政府要积极主动寻求或搭建与各社会团体组织及个人的协商平台，放低姿态就社会问题与民众进行对话协商，虚心问计于民;同时为了在协商中达成共识，也要求社会组织及个人积极配合政府来解决问题，化解矛盾，消除误解与对抗，以“有商有量”的社会协商平衡政府与社会之间的关系，变原有的政府对社会进行治理为政府与社会共同治理。在这里，为了社会资源的高效利用，可以借助人民政协这一协调政府、党派、社会组织、民间团体关系的良好协商机制平台发挥政协委员的界别优势和人民政协的“人民”与“协商”的特殊职能，来实现社会协商的积极效用;换言之，将人民政协的政治协商职能拓展出社会协商职能，发挥政协委员连接政府与社会的优势，在政协这个平台上实现社会治理的目标。
总之，在我国社会主义国情下，党领导的政府的社会治理主体地位是不能动摇的，社会协商的目的正是为了巩固党的领导，完善政府职能，化解社会矛盾，促进社会健康良性发展和国家的长治久安。只有摆正政府与社会的关系，才能让社会协商发挥最大的效能，才能提升社会治理的现代化程度与水平。 二、社会协商机制的创新与社会治理能力的提升
在新形势下，从中国现代社会市场化、信息化、多元化、网络化的发展趋势来看，社会治理客观上也必然要求把国家力量和社会力量整合起来，最大限度地避免或防止二者的相互对立和冲突，而这只有通过广泛多层制度化的社会协商才能做到。因为，只有社会协商才能使政府更充分、更准确地了解民情、民心、民意，才能使公共决策更具合法性和正当性，从而赢得社会力量的支持。
进入新时代后，我国市场化改革不断深化和扩展，这在一定程度上引发各种新的社会矛盾和社会问题，传统的社会管理模式已经捉襟见肘，因而客观上必然要求通过社会治理体制的创新来全面提高国家的社会治理能力。在这方面，社会协商的完善发展必然会发挥极为重要的积极作用，甚至可以说，只有充分发展和创新社会协商机制，才能从根本上带来社会治理体制的创新和社会治理能力的提升。
首先，吸引并接纳民众积极参与社会协商，提高政府公共决策能力。社会治理必然要指向经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，必然要为合理地解决这些问题形成切实可行的公共决策，这意味着公共决策能力构成了社会治理能力的核心。而广泛多层的社会协商是提高公共决策能力的可靠途径。社会协商就是在社会公共领域中通过自由对话与平等交往生成公共舆论的方式来形成公共决策，它是一个开放的系统，允许多元主体自由进入，同时又以话语的正当性而非权力、权威或资源优势作为多元主体的合作规则。因而社会协商的一个最为重要的民主功能就是通过平等的、理性的民主协商，把自由平等的公民吸收到公共决策过程中。在这个意义上，公民不再仅仅是公共决策的被动的受体，而且同时是公共决策的主体，这不仅使决策过程能够忠实地体现人民当家作主的民主原则，而且通过社会协商而达成的公共决策能够更全面、更准确地反映和体现人民群众的意见、愿望和要求，能够在如何解决重要的现实问题上更好地听取群众的理解和建议，做到广纳民言、广集民智。这就使公共决策能力的提高突破了以往仅仅依靠行政部门的努力和领导者个人才德的局限性。因此，发展社会协商，就是要依托社会力量来增强国家或政府的公共决策能力，使公共决策能力能够有效地吸收各种社会决策资源。这就是说，只有社会协商才是提高公共决策能力的可靠机制。
其次，创新有效预防和化解社会矛盾的机制是创新社会治理体制的一个重要方面，而社会协商则是形成或构建这一机制的有效途径。社会协商是自由平等的公民就经济社会发展的重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题展开协商对话的过程。因而无论是政府與公众之间的协商，还是公众与公众之间的协商，协商主体拥有平等的协商权就意味着在协商主体之间建立起相互确认其平等地位的主体间意识，这就使参与社会协商的公众能够感受到或体验到自身的平等地位、人格、尊严和权利得到了充分尊重，从而有助于消解政府与公众之间或公众与公众之间极端对立的对抗情绪，愿意坐下来心平气和地展开理性的协商对话，而不是动辄就采取外部冲突的方式。此外，在协商过程中，各方协商主体能够有机会理性地提出和论证自己的利益诉求，发表自己的意见和见解，并能在对话中听取对方的意见和要求，愿意在此基础上转移或修正自己的价值偏好，由此达成协商共识。由于各方的意见、要求和见解得到了充分的表达，这就能够使协商主体更准确、更全面地认识和理解协商内容所包含的矛盾和问题的性质和根源，从而会倾向于用相互妥协的方式谋求这些矛盾和问题的合理解决，而放弃各执一端的极端态度。在话语平等的意义上，协商对话能够有效地平衡强势群体和弱势群体力量，使来自弱势群体的意见、要求和见解能够得到同等的对待，这就在很大程度上克服了那种单靠选举和票决来聚合偏好、以“胜者通吃”的方式来迫使他人服从的弊端。特别是在政府与公众的协商中，政府可以公开地、全面地把决策意向、决策理由以及有关的决策信息公布出来，并愿意根据公众的意见和要求对政府的决策进行必要的、合理的修改或调整，甚至愿意根据多数公众的要求放弃某项公共决策意图，这就可以在很大程度上避免公众因不知情、不理解而对政府产生抵触情绪，表现出政府尊重公众意见、维护公众权利和利益的基本精神，由此增进政府与公众之间的相互信任、相互理解和相互支持，使公众确信只有通过社会协商的渠道才能真正解决自身所面临的各种问题，才能使自身的权益得到合理的维护，同时也使政府确信只有通过社会协商的方式才能有效地获得社会公众对政府的理解和支持，化解政府与公众之间的矛盾，使以政府为主导的社会广泛参与的社会治理获得稳定、和谐的社会环境。
再次，社会协商贯彻理性原则，不仅是要求协商主体要以理性的方式参与协商过程，对自己的意见、建议和要求作出有根有据的说明和论证，并理性地听取各方的观点，而且要求协商主体在协商过程中充分考虑社会公众普遍认同的价值观念和有约束力的道德准则。如哈贝马斯所说：“相对于各自的自我解释和世界观，每一方都参照一个共同接受的道德视角，在话语的均衡状态（和互相学习）的条件下，这种道德视角要求各种视角不断地消解自己的中心地位。”[2]这就是说，共同的道德观念和价值取向会使协商主体能够尽可能地使各自的自我解释具有道德正当性和价值合理性，从而有可能依据共同的道德观念和价值准则来修正自身的价值偏好，并乐于接受符合共同道德观念和价值准则的意见和见解，由此消解自我中心地位，达成主体间共识，这明显地表现出社会协商有助于增强社会治理的公共利益价值取向。公共利益不是个体利益的加总，而是体现社会成员共享的道德观念和价值理念的社会共同利益，它的实现会普遍地增进社会福祉。因此，社会成员共享的道德观念和价值理念集中地体现了社会成员的基本利益和共同利益，如果协商主体能够把自身的特殊的利益诉求同公共利益或社会的共同利益有机地统一起来，就能实现特殊利益向公共利益的价值转换，并使有违公共利益的诉求失去存在的合理性。通过平等的表达、倾听和说服，公开地、集体地利用理性，协商主体最终选择或者创造出最有说服力的理由，即符合社会共享道德和价值的公共理由，在这里，偏好转换的意义就在于使协商者认识到公共理由对自己是有约束力的，除非能够提供更充分的理由，否则他必须赞同。 最后，社会协商使公民可以通过民主协商的方式实现对公共权力的制约和监督，这同时也是在事关社会治理的公共决策形成和实施过程中建立起有效的纠错和纠偏机制。就公共决策的形成过程而言，通过社会协商，政府可以将迫切需要解决的社会问题以及解决这一问题的决策意向交由社会公众进行讨论和审议，充分听取公众的意见和要求，充分吸收公众对这一问题的理解和建议，政府与公众之间以及公众与公众之间不同要求、意见和观点的交流互动可以最大限度地避免依照某一方的偏好或单方面的意见形成决策的片面性，使由此达成的公共决策更切实地符合民情、民意，更具有公众所认同的正当性，从而更易于为公众所接受。在决策实施过程中，由于社会生活中各种情境因素具有复杂多变的特征，因而决策的实施难免会遭遇各种新的情况和新的问题，有些情况或问题是决策制定时难以充分预料的，有些则是决策实施过程本身衍生出来的，对于这些矛盾和问题同样可以通过社会协商的途径予以合理的解决。在决策实施过程中，根据新的矛盾和新的问题，适时适当地进行社会协商，可以通过广泛征求公众意见和专家见解对公共决策进行必要的调整或修正，乃至可以根据新的矛盾和新的问题的发生情况决定是否终止既定公共决策的实施。从这个意义上说，坚持协商在决策之前和决策实施之中本身就是一个纠偏纠错机制，可以最大限度地保证决策的形成与实施更成功地适应环境因素的复杂性和多变性。
三、在社会治理体系中培育社会协商的政治生态
进入新时代，将社会协商纳入社会治理体系是实现我国社会治理机制创新的关键。要实现这个创新，除了探索并厘清社会协商本身的性质、特征、原则及其层次化和制度化，还要在社会治理过程中建立和完善社会协商机制，其中最为紧迫的就是需要培育良好的政治生态环境，这是实现社会协商的政治保障。如果没有一个良好的、有利于社會协商的政治生态，社会协商就无法在政治实践中正常地发挥作用，社会治理也会沦为一纸空谈。
（一）确立政府与公众协商共治的执政理念
社会协商在社会治理过程中的一个重要功能就是促使政府职能的根本转变，促使政府从管制型政府向服务型政府转变。这个转变，从根本上说就是执政理念的转变。
在现代社会中，与社会治理相适应的执政理念是一种基于民主与法制的执政理念。这种理念承认人民在国家生活中的主体地位或主权者地位，承认人民拥有管理国家和社会公共事务的权利，承认公民平等地享有不可侵犯的基本权利，承认政府是受人民委托行使公共权力的服务型机构。从这个意义上说，社会协商本身就是服务型政府运用公共权力的一种基本方式，通过与民众的对话协商来消除误解、增进理解、达成共识，使政府决策更具合法性和说服力。因为只有通过社会协商才能使各方公众的利益诉求得到尊重和重视，而不是受到轻视或无视;只有通过社会协商才能使矛盾和问题或分歧的聚焦点充分显示出来，而不是被掩盖或遮蔽;也只有通过社会协商才有可能使人们通过理性的论辩和必要的妥协达成共识，而不是受到压制或强制。对此，习近平总书记高度肯定了“有事好商量”的社会协商精神：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。” [3]
现代社会治理理论研究表明，政府与民众协商共治的执政理念可以加强政府与民众之间的密切联系，体现出政府与民众的相互尊重，使民众真正获得“当家作主”的感受或体验，从而能够充分激发公众参与社会协商的主动性和积极性，增强公众对公共决策的责任感，并使公众能够更理性地对待公共决策的制定过程和实施过程。因此，政府树立协商共治的执政理念并将其贯彻到政治实践中，一定能够最大限度地保证公众的有序政治参与，增强公共决策的合法性与合理性以及公共决策实施的有效性，实现社会稳定、和谐、有序发展的社会治理目标。
（二）构建广泛多层形式多样的社会协商机制
社会协商作为“通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策”[4]的机制，同时也是合理地整合和分配社会利益的机制，它体现出现代社会治理的内在要求。随着社会的转型和改革的深入，社会矛盾与问题存在的复杂性和广泛性凸显，协商的内涵逐步扩大，协商主体不断增多，协商事项范围不断扩大，协商的内在程序化、制度化要求不断增强，亟须在党的领导下构建更加有效的协商体系和机制，创制更多的民主协商平台和渠道。
就目前社会协商实践的发展状况来看，我国很多地区、社区和基层组织都就群众普遍关心的问题开展了社会协商活动，并取得了一定的成效[5]。但总起来看，社会协商的意识还相对薄弱。为了弥补这一问题，无论是政府部门还是社会公众都应树立社会协商的广泛性和形式多样性的意识。社会协商的广泛性大致包括社会协商议题的广泛性和社会协商主体的广泛性两个方面。协商议题的广泛性是指受到社会公众普遍关注且与民生息息相关的社会问题原则上都可以成为社会协商的议题。协商主体的广泛性是指任何与某个协商议题相关的、有民事能力的公民或社会组织都有权成为社会协商的主体参与到协商决策过程中来。在实践中，确定哪些人以及多少人参与协商，只能以协商议题的相关性为依据，而不能因党派不同、信仰不同把一部分与协商议题相关的公众拒之门外。
为了实现社会协商的形式多样性，可以在法律许可的前提下采取灵活多样的方式开展社会协商活动。协商形式的多样性与协商议题的广泛性以及协商层次的丰富性密切相关。一般来说，社会协商的形式大致可以分为三类。其一，涉及大多数社会公众的切身利益普遍性较高的协商议题的协商会议形式，通常适合于物价、住房、福利政策、城市规划建设、生态环境等问题，形式包括公民大会、公众代表议事会、公众代表恳谈会或座谈会、听证会等。其二，面对面协商形式，多用于政府、社区、乡村、基层组织的领导者与公众就特殊性较强的问题进行零距离协商，包括领导接待日、公众接待室、入户访谈、实地调研等形式。这种协商形式拉近了领导者与被领导者之间的距离，易于增强二者之间的亲近感和相互信任，有利于消除误解、达成共识。其三，通信协商形式。对于某些彼此间地理位置相距较远或难以同时出席会议的协商主体，可以采取通信的方式，如信函、电话以及更为快捷的网络智能通信形式。随着5G技术的普及和网络视频技术的不断提高，协商主体远距离的及时协商沟通正在成为现实。除了上述三种社会协商形式外，本着“有事好商量”的精神，在社会协商实践中还会不拘一格地产生更多的协商形式，如工会、联合会、行业协会等，这些群众组织贯彻党的群众路线开展形式多样的联系群众等工作，经过规范化、制度化都可纳入社会协商的机制中。 值得一提的是，在我国基本政治框架中，人民政协本身属于国家政治协商的一个重要载体。然而，随着我国协商民主实践的发展，人民政协也在尝试打破自身原有的政协协商工作模式，进行机制功能创新，实际地介入到基层民主建设过程中，其中一个重要方面就是政协组织通过一定的方式把政协协商延伸到社会协商中。政协介入社会协商不仅推进了社会协商的发展，而且还能够把政协的政治协商与民众的社会协商有机地结合起来，进一步发挥其联系政府与社会的桥梁纽带作用，使政协成为沟通政治协商与社会协商的渠道，从而使政协能够更全面、更准确地反映民众与各类社会组织、人民团体的诉求、意见和建议。
（三）重视培育社会协商主体
社会协商作为国家公民的参与实践，必然要求公民能够理性地参与公共决策和社会治理的过程，理性地提出自己的意见、要求和建议，从而理性地解决社会中的各种矛盾和问题。社会协商的这种理性化要求是开展社会协商并使之健康发展的基本保证。确立公民的自由平等地位是社会协商的基础，但对于发展社会协商实践来说，仅仅强调公民的自由平等地位是远远不够的，还必须注重培育公民参与社会协商的理性意识和理性能力。
首先应当注重培育社会公众在社会协商中的主体意识和权利意识。所谓主体意识和权利意识，就是强调社会公众，无论是个人或社会组织，作为社会协商的主体在人格上和政治地位上都是平等的，都拥有向政府部门或其他公众就重要问题提出协商的权利，都有在社会协商中自由地发表自身利益诉求的权利，都有就公共决策问题提出自己的意见和建议的权利，都有论证自己的观点并与其他协商主体进行论辩的权利，都有對协商活动的合法性与程序合理性进行监督的权利。一言以蔽之，确保社会公众在社会协商过程中所具有的主体地位和权利要求不受侵犯，是开展社会协商活动的基本前提。
加强协商主体的公共责任意识是培育社会协商主体的另一个重要的方面。社会协商的基本目的就是要维护和发展社会公共利益，建立和发展社会的公共秩序，促进社会成员之间的团结与合作。因而，通过社会协商来解决公共普遍利益与公民特殊利益的矛盾时，政府部门和社会公众作为协商主体都必须树立发展公共利益的公共责任意识。从政府方面来讲，绝不能以发展公共利益为名任意侵犯公众的合法权益，对于侵害公民利益的要及时停止并补偿其损失，这样做不仅仅是履行维护公民合法权利的责任，更是为了实现公共利益的发展目标;对于服从公共利益的发展要求而利益受损的公众来说，应当准确计算损失来要求合理补偿，而不能漫天要价、借机敲诈，更不能用不合理的方式阻挠公共利益的发展。对于社会协商来说，发展公共利益具有第一位的重要性。只有当广泛多层的社会协商能够全面促进社会公共利益的发展，并达到公共利益与特殊利益的统一时，整个社会才能进入良性循环的轨道。
（四）促进和发展协商文化，形成有利于社会协商的文化氛围
社会协商是社会政治文化的一个有机组成部分。不同层次、不同形式的社会协商构成了协商文化的不同存在形态，而贯穿其中的则是普遍存在的协商精神。这种协商精神可以通过如下三个方面来实现。
首先，坚持“求同尊异”[6]的协商精神。社会协商的主体往往来自不同的社会阶层、社会群体，他们在社会地位、利益诉求、价值观念等诸多方面都存在着程度不同的差异，这些差异往往会直接或间接地影响到他们的利益表达和决策意见。通过社会协商来解决人们在社会生活中所面对的具体问题，相互尊重彼此之间的差异以及平等的地位和权利，相互尊重并认真听取彼此的要求、意见和建议，并最终通过协商找到彼此之间的共同点或最大“公约数”，力求达成协商共识。这种“求同尊异”的协商精神对形成和谐社会有着较之社会协商本身更为普遍的意义，更有助于化解不同民族、不同阶层、不同利益群体之间在共同面对的社会问题上存在的差异和矛盾，营造出使每个人都能安居乐业的社会和谐氛围。
其次，树立相互信任的诚信精神。在社会协商中，虽然协商各方有不同观点，但最终的协商目标是一致的，即促使公共决策能够真正符合绝大多数社会成员的利益要求。这样，不同协商主体在从分歧走向共识的过程中，不仅培育了社会成员的公共责任意识，同时还增进协商主体彼此间的相互信任与团结。“相互信任”也就是我们普遍倡导的“诚信精神”，这是维系社会协商并使之能够稳定发展的纽带。在社会协商过程中，协商主体之间能够真诚地相互尊重彼此的平等地位和平等享有的各项权利，能够毫不隐瞒地发布与协商议题相关的全部信息，能够开诚布公地表达自己的要求、意见和建议，能够真心实意地听取并理性地思考协商各方的观点等等，都是社会协商中诚信精神的体现，它有利于形成协商主体之间相互信任的关系，营造出和谐的协商气氛。如果缺乏这种相互信任的诚信精神，协商主体之间就难免会互相猜疑、相互抵制，使协商中途夭折。
最后，确立尊重程序合理性意识。程序合理性是制度化社会协商的必然要求，这是因为社会协商必然包括一系列制度程序，尊重和服从协商的制度程序是协商主体必须持有的基本原则。可以说社会协商及其结果的合理性在很大程度上取决于协商程序的合法性。因而，必须保证协商程序本身是合理合法的，换言之，协商程序不仅要经过严谨的科学的设计和论证，而且应该得到协商主体的一致认可。当制度程序一旦确立起来，协商主体就必须把遵守或服从制度程序作为参与社会协商的第一要求。虽然不能保证协商结果都能符合每一个协商参与者的意愿，但程序的合理性却能够保证协商结果的合法性。程序是看得见的公平，尊重和服从制度程序本身就会体现出协商主体对社会协商的公平和正义的追求，就会尊重和服从通过合法程序所产生的协商结果，从而提高社会协商的效率和有效性。
综上所述，要实现并且不断完善社会治理体制的创新，就应当高度重视社会协商在社会治理中的重要作用，把社会协商理解为社会治理体制的一个不可分割的有机组成部分。如果说，社会治理本身在于强化政府与公众的互动与协同，那么社会协商恰恰就是这种互动协同的机制。社会协商如果不能进入社会治理的机制中，就没有太高的存在价值;社会治理如果没有社会协商作为内在机制，就谈不上社会治理体系的创新。从更高的政治层面上说，在社会治理中大力发展社会协商，扩大公民的民主参与实践，能够从根本上体现人民意志和人民当家作主的政治地位，这不仅有利于我国社会治理体系的现代化，还有利于增强社会自组织能力和自治能力。 注释：
①关于“社会协商”概念，中共中央政策研究室副主任、复旦大学教授林尚立进行了系统的阐释，他认为：“社会协商，既不简单是在社会领域展开的协商，更不是在国家层面展开的协商，而是国家与社会、政府与民众围绕着建构社会秩序、促进社会发展而展开的协商。因而，国家与社会、政府与民众的互动是其存在的前提，而这种互动所形成的国家与社会、政府与民众的交流与互动的公共空间，则成为社会协商的公共空间。”
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The Cultivation of the Spirit of Social Deliberation： " Anything to Consulting "
——On the Innovation of Social Deliberation's Mechanism in Social Governance System
YU Tao
Abstract： "Deliberative Democracy" and "Social Governance" are the new ideas and propositions put forward by the CPPCC with General Secretary Xi Jinping as the core in response to the new development problems and development trends facing our country's social and political construction. Social deliberation， as a new form of deliberative democracy in social governance， plays an important role， which is mainly reflected in the improvement and innovation of social consultation systems and mechanisms. Fostering the spirit of social deliberation of " Anything to Consulting "and political ecology of in social governance， vigorously developing social consultations， expanding citizens' practical ways of participating in consultations， and forming an interactive relationship between "government-led" and "social coordination" will further fundamentally consolidate the political status of the people as masters of the country. This will not only help strengthen the party's leadership and resolve various social contradictions， but also help maintain social stability and the country's long-term stability， and escort the realization of the modernization of our country's social governance.
Key words：social deliberation; social governance; innovation of mechanism
責任编辑：翟 祎
关键词：社会协商;社会治理;机制创新
中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2021）02-0061-11
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一方面明确强调要推进协商民主广泛多层制度化发展，另一方面又提出“创新社会治理体制”的战略任务，提出“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步将民主协商确定为我国社会治理制度的基本环节，指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”2020年10月，党的十九届五中全会指出：“完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新社会治理”，并要求在“十四五”时期经济社会发展的主要目标中实现社会治理特别是基层治理水平明显提高。
由此可见，“协商民主”和“社会治理”是党中央针对我国政治建设和社会建设所面临的新的发展问题和发展趋势提出的新思路和新主张，二者密切相关。特别是就社会治理所要实现的政府主导和社会参与、政府治理和社会自我调节而言，协商民主无疑是坚持党的领导实现社会治理的基本方式，是畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障之一，是党的群众路线的直接体现。
一、社会治理中社会协商的理论定位
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出了七个层次的协商，即“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”，按照协商进行层面划分，前四个层次的协商应当属于国家政治层面协商的不同层次，后三个则属于社会层面协商（以下简称“社会协商”）的不同层次。其中，作为社会协商的第一个层次，人民团体既是人民群众自己的组织，又是中国共产党联系人民群众的纽带和桥梁，因其有着相对比较成熟的组织建构和制度体系，最适合代表人民群众与政府组织展开社会协商，充分发挥社会协商的积极作用。基层协商是社会协商的第二个层次，一定基层组织的群众的意见、要求和建议更具有行业、专业和区域的特殊性，更适合于就基层组织自身所面对的、与群众工作和生活密切相关的特殊问题和具体问题展开社会协商，谋求对这些问题的“最接地气”的解决方案。社会组织协商是社会协商的第三个层次，这个层次与基层协商不同的地方在于，社会组织的内部成员可能来自不同的团体和基层组织，可以从不同的方面反映群众的意见、要求和建议，因而更富有群众性。在理论与实践中，三个层次紧密联系，构成社会协商的统一整体。厘清社会协商的层次性是推进社会协商规范化发展的前提，在实践中应以社会协商的三个基本层次为载体，根据三个层次的不同特点，摸索建立适合三者协调发展的规范制度，由此在全社会范围内形成社会协商的制度体系。
从我国协商民主的总体上看，社会层面的协商不同于国家层面的政治协商过程，它是发生在社会层面的，是国家和社会之间或政府与民众之间以及民众与民众之间进行直接互动的民主协商过程①。因而，社会协商所创造的效应是双向的，对社会公众来说，社会协商将为社会公众有效参与政府的公共决策和社会治理提供合理的机制和平台;对国家或政府来说，社会协商将为政府顺应民意、关照民情、提高社会治理能力与水平提供有效的方式和途径。在这个双向互动中，社会协商主要致力于政府与公众之间以及公众与公众之间各种社会矛盾和社会问题的合理解决，在这一点上它也必然是社会治理的重要方式。值得注意的是，社会协商虽不同于国家层面的协商，但其根本目的依然是维护党在社会治理体系中的集中统一领导与国家长治久安，只是方式方法不同。在我国，无论是人民团体、还是基层社会组织，都离不开党的领导，这是中国特色社会主义根本制度所决定并被写入宪法的，任何组织或者个人都不能破坏这一制度，没有党的集中统一领导，社会协商将成为一盘散沙，无法发挥其在社会治理中应有的作用，甚至危害国家与社会的稳定。
（一） 社会协商是社会治理的重要途径
从协商民主理论上说，社会协商是以社会民众能够直接参与协商过程为基本特征，具有直接民主的性质。在广泛多层的社会协商过程中，民众可以以个人的身份直接与政府部门进行对话（如政府接待日、信访等），或通过大众媒体、网络平台直接面向政府部门和其他社会公众发表个人的意见和建议、申诉自己的委屈或提出自己的利益要求，以谋求同政府部门和其他社会公众就自己所关注的问题进行对话;民众也可以通过自己自愿加入的自治性公民组织，或通过推举自己的公民代表就某些共同关心的、具有一定普遍性的问题与政府部门和其他社会公众进行有组织的协商对话。这就使政府的公共决策能够通过广大公众的积极参与，也就是通过与公众的协商对话，更准确、更全面地体现社会多元主体的利益、愿望和要求，能够听取来自各方公众的意见、建议，凝聚公众的智慧，从而更好地适应市场化和信息化所带来的社会多元化发展，并提供更为有效的公共服务。 随着我国社会主义市场经济的深入发展，社会治理所面对的是一个高度分化、高度异质化的社会结构。不同的民族、地域、阶层和利益群体往往有着不同的习俗、习惯、信仰、利益诉求和价值观念，因而不可避免地存在着复杂的、多样化的社会矛盾和社会问题。除了其中可能存在的违法乱纪行为之外，这些矛盾和问题通常不能用强制性公共权力予以解决，而必须通過理性的商谈予以协调。因此，对于社会治理这个概念来说，最为重要的问题就是明确强制性公共权力的边界，也就是说应当对强制的正当性有一个合理的理解。对于那些不能用至少不能单凭强制性公共权力予以解决的社会矛盾和社会问题，社会协商尽管未必一定能产生尽善尽美的效果，但至少可以为解决这些矛盾和问题提供合乎理性的，从而能最大限度避免矛盾激化的方式或途径。因此，社会协商不仅是我国协商民主的基本层次，更是完善社会治理的基本手段。对此，林尚立教授指出：“社会协商，既是实践与深化中国协商民主的关键，更是整体撬动中国社会建设的杠杆。通过社会协商，社会管理能够深入到社会生产和生活的中心，与此同时，社会治理也能够凝聚社会力量与政府力量形成社会建设的合力，从而创造出社会管理与社会治理共强、国家与社会合作共治的格局。”[1]
（二）正确处理“政府主导”和“社会协同”关系
在我国的社会协商与社会治理过程中，政府作为执行公共权力的政治机构，必然要在贯彻党的指导方针，制定和实施经济社会发展规划，维护社会基本秩序，协调各种社会关系，分配社会资源、管理公共服务事业，发展社会公共利益和社会福利，维护社会稳定和公共安全、依法监督和管理社会经济、政治、科技、文化、教育、卫生和环境等社会活动的重要方面发挥完全不可替代的主导作用。因此，发挥社会组织在社会治理中的作用，并不意味着弱化政府组织在社会治理中的主导作用，加强社会组织的自治性公共权力，也不意味着允许社会组织与政府的公共权力分庭抗礼。在我国社会治理的总体格局中，党的领导地位丝毫不能动摇。任何社会组织在其建立和发挥作用的过程中必须与党的执政目标和社会主义的基本制度保持高度的一致，必须符合我国社会主义社会法治建设的要求，必须在严格遵守社会主义法治规则的前提下发挥自身的作用。这表明，社会组织的“自治性公共权力”同样有其界限，同样应当受到来自党的领导和政府的监督、制约和限制，也同样受到社会组织内部和外部的人民群众的制约和监督。因此，从这一层面看，厘清政府的“主导作用”与社会公众和社会组织的“协同参与作用”之间的关系是推进社会治理现代化发展的理论基础，这是从我国历史发展与社会主义实践经验中得出的，必须毫不动摇地坚持下去。
首先，政府的主导作用是由政府在政治生活中的地位决定的，是由中国特色社会主义制度决定的。无论是中央政府还是地方政府都是在党的统一领导下，执行国家公共权力的政治机构，政府与社会公众和各种社会组织之间始终存在着领导与被领导的关系，这是我国社会的基本特征。各级政府直接贯彻党的执政理念，是党领导人民进行国家建设的政治实体，是党把自身的实践意志现实化为人民群众的实践活动的权力机构，从而是党的领导地位的体现。因此，社会公众和社会组织的协同参与作用必然要以政府与社会公众之间的主从关系为基本前提。在参与公共决策的过程中，社会公众和社会组织的协同参与作用就在于通过社会协商理性地提出自己的利益诉求和决策建议，敦促政府广泛听取群众的意见和要求，积极采纳来自群众的合理建议，其目的是要求政府的决策更准确、更全面地反映公众的意见和要求，而不是一味地对政府采取对峙和对抗的态度。维护政府的主导作用，维护公共权力的权威性，应当是社会公众和社会组织协同参与社会治理过程的基本责任。
其次，在与社会治理有关的国家事务和社会事务的决策过程中，政府作为行使公共权力的政治机构和社会管理机构拥有最终的决定权。换言之，公共决策必须最终出自党的意志与政府的决定，并且也只能通过政府行使的公共权力来推动和保障公共决策的实施。一旦通过社会协商等方式形成了政府的公共决策，社会公众和社会组织就应当服从政府的领导，按照公共决策的要求参与公共决策的实施，共同推进公共决策目标的实现。对于公共决策实施过程中出现的问题，社会公众和社会组织可以要求政府部门组织进一步的社会协商予以解决。但在新的公共决策出台之前，任何个人和社会组织都不能违反或抵制已有公共决策的实施。只有这样，才能保证公共决策的有效性和公共权力的权威性，确保公共决策目标的实现。
最后，社会公众和社会组织的协同参与作用当然也包含着对政府的监督。对于可能出现的某些政府部门或政府官员以权谋私的腐败行为、独断专行拒不听取来自公众的意见和要求的蛮横傲慢的官僚主义行为、违反宪法和法律或以“公共利益”的名义严重侵犯公民依法享有的基本权利的行为等，社会公众或社会组织有权通过合理合法的途径进行举报和批评，纠正政府和政府官员的行为，促使其回归政府本应承担的角色地位，更好地维护党的领导，积极发挥政府的主导作用。
在实际的社会治理工作中，正确处理“政府主导”和“社会协同”关系是一项复杂而艰巨的任务，需要政府与社会相向并进、协同共建，特别是在面对亟待解决的社会矛盾时，既要求发挥主导作用的政府要积极主动寻求或搭建与各社会团体组织及个人的协商平台，放低姿态就社会问题与民众进行对话协商，虚心问计于民;同时为了在协商中达成共识，也要求社会组织及个人积极配合政府来解决问题，化解矛盾，消除误解与对抗，以“有商有量”的社会协商平衡政府与社会之间的关系，变原有的政府对社会进行治理为政府与社会共同治理。在这里，为了社会资源的高效利用，可以借助人民政协这一协调政府、党派、社会组织、民间团体关系的良好协商机制平台发挥政协委员的界别优势和人民政协的“人民”与“协商”的特殊职能，来实现社会协商的积极效用;换言之，将人民政协的政治协商职能拓展出社会协商职能，发挥政协委员连接政府与社会的优势，在政协这个平台上实现社会治理的目标。
总之，在我国社会主义国情下，党领导的政府的社会治理主体地位是不能动摇的，社会协商的目的正是为了巩固党的领导，完善政府职能，化解社会矛盾，促进社会健康良性发展和国家的长治久安。只有摆正政府与社会的关系，才能让社会协商发挥最大的效能，才能提升社会治理的现代化程度与水平。 二、社会协商机制的创新与社会治理能力的提升
在新形势下，从中国现代社会市场化、信息化、多元化、网络化的发展趋势来看，社会治理客观上也必然要求把国家力量和社会力量整合起来，最大限度地避免或防止二者的相互对立和冲突，而这只有通过广泛多层制度化的社会协商才能做到。因为，只有社会协商才能使政府更充分、更准确地了解民情、民心、民意，才能使公共决策更具合法性和正当性，从而赢得社会力量的支持。
进入新时代后，我国市场化改革不断深化和扩展，这在一定程度上引发各种新的社会矛盾和社会问题，传统的社会管理模式已经捉襟见肘，因而客观上必然要求通过社会治理体制的创新来全面提高国家的社会治理能力。在这方面，社会协商的完善发展必然会发挥极为重要的积极作用，甚至可以说，只有充分发展和创新社会协商机制，才能从根本上带来社会治理体制的创新和社会治理能力的提升。
首先，吸引并接纳民众积极参与社会协商，提高政府公共决策能力。社会治理必然要指向经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，必然要为合理地解决这些问题形成切实可行的公共决策，这意味着公共决策能力构成了社会治理能力的核心。而广泛多层的社会协商是提高公共决策能力的可靠途径。社会协商就是在社会公共领域中通过自由对话与平等交往生成公共舆论的方式来形成公共决策，它是一个开放的系统，允许多元主体自由进入，同时又以话语的正当性而非权力、权威或资源优势作为多元主体的合作规则。因而社会协商的一个最为重要的民主功能就是通过平等的、理性的民主协商，把自由平等的公民吸收到公共决策过程中。在这个意义上，公民不再仅仅是公共决策的被动的受体，而且同时是公共决策的主体，这不仅使决策过程能够忠实地体现人民当家作主的民主原则，而且通过社会协商而达成的公共决策能够更全面、更准确地反映和体现人民群众的意见、愿望和要求，能够在如何解决重要的现实问题上更好地听取群众的理解和建议，做到广纳民言、广集民智。这就使公共决策能力的提高突破了以往仅仅依靠行政部门的努力和领导者个人才德的局限性。因此，发展社会协商，就是要依托社会力量来增强国家或政府的公共决策能力，使公共决策能力能够有效地吸收各种社会决策资源。这就是说，只有社会协商才是提高公共决策能力的可靠机制。
其次，创新有效预防和化解社会矛盾的机制是创新社会治理体制的一个重要方面，而社会协商则是形成或构建这一机制的有效途径。社会协商是自由平等的公民就经济社会发展的重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题展开协商对话的过程。因而无论是政府與公众之间的协商，还是公众与公众之间的协商，协商主体拥有平等的协商权就意味着在协商主体之间建立起相互确认其平等地位的主体间意识，这就使参与社会协商的公众能够感受到或体验到自身的平等地位、人格、尊严和权利得到了充分尊重，从而有助于消解政府与公众之间或公众与公众之间极端对立的对抗情绪，愿意坐下来心平气和地展开理性的协商对话，而不是动辄就采取外部冲突的方式。此外，在协商过程中，各方协商主体能够有机会理性地提出和论证自己的利益诉求，发表自己的意见和见解，并能在对话中听取对方的意见和要求，愿意在此基础上转移或修正自己的价值偏好，由此达成协商共识。由于各方的意见、要求和见解得到了充分的表达，这就能够使协商主体更准确、更全面地认识和理解协商内容所包含的矛盾和问题的性质和根源，从而会倾向于用相互妥协的方式谋求这些矛盾和问题的合理解决，而放弃各执一端的极端态度。在话语平等的意义上，协商对话能够有效地平衡强势群体和弱势群体力量，使来自弱势群体的意见、要求和见解能够得到同等的对待，这就在很大程度上克服了那种单靠选举和票决来聚合偏好、以“胜者通吃”的方式来迫使他人服从的弊端。特别是在政府与公众的协商中，政府可以公开地、全面地把决策意向、决策理由以及有关的决策信息公布出来，并愿意根据公众的意见和要求对政府的决策进行必要的、合理的修改或调整，甚至愿意根据多数公众的要求放弃某项公共决策意图，这就可以在很大程度上避免公众因不知情、不理解而对政府产生抵触情绪，表现出政府尊重公众意见、维护公众权利和利益的基本精神，由此增进政府与公众之间的相互信任、相互理解和相互支持，使公众确信只有通过社会协商的渠道才能真正解决自身所面临的各种问题，才能使自身的权益得到合理的维护，同时也使政府确信只有通过社会协商的方式才能有效地获得社会公众对政府的理解和支持，化解政府与公众之间的矛盾，使以政府为主导的社会广泛参与的社会治理获得稳定、和谐的社会环境。
再次，社会协商贯彻理性原则，不仅是要求协商主体要以理性的方式参与协商过程，对自己的意见、建议和要求作出有根有据的说明和论证，并理性地听取各方的观点，而且要求协商主体在协商过程中充分考虑社会公众普遍认同的价值观念和有约束力的道德准则。如哈贝马斯所说：“相对于各自的自我解释和世界观，每一方都参照一个共同接受的道德视角，在话语的均衡状态（和互相学习）的条件下，这种道德视角要求各种视角不断地消解自己的中心地位。”[2]这就是说，共同的道德观念和价值取向会使协商主体能够尽可能地使各自的自我解释具有道德正当性和价值合理性，从而有可能依据共同的道德观念和价值准则来修正自身的价值偏好，并乐于接受符合共同道德观念和价值准则的意见和见解，由此消解自我中心地位，达成主体间共识，这明显地表现出社会协商有助于增强社会治理的公共利益价值取向。公共利益不是个体利益的加总，而是体现社会成员共享的道德观念和价值理念的社会共同利益，它的实现会普遍地增进社会福祉。因此，社会成员共享的道德观念和价值理念集中地体现了社会成员的基本利益和共同利益，如果协商主体能够把自身的特殊的利益诉求同公共利益或社会的共同利益有机地统一起来，就能实现特殊利益向公共利益的价值转换，并使有违公共利益的诉求失去存在的合理性。通过平等的表达、倾听和说服，公开地、集体地利用理性，协商主体最终选择或者创造出最有说服力的理由，即符合社会共享道德和价值的公共理由，在这里，偏好转换的意义就在于使协商者认识到公共理由对自己是有约束力的，除非能够提供更充分的理由，否则他必须赞同。 最后，社会协商使公民可以通过民主协商的方式实现对公共权力的制约和监督，这同时也是在事关社会治理的公共决策形成和实施过程中建立起有效的纠错和纠偏机制。就公共决策的形成过程而言，通过社会协商，政府可以将迫切需要解决的社会问题以及解决这一问题的决策意向交由社会公众进行讨论和审议，充分听取公众的意见和要求，充分吸收公众对这一问题的理解和建议，政府与公众之间以及公众与公众之间不同要求、意见和观点的交流互动可以最大限度地避免依照某一方的偏好或单方面的意见形成决策的片面性，使由此达成的公共决策更切实地符合民情、民意，更具有公众所认同的正当性，从而更易于为公众所接受。在决策实施过程中，由于社会生活中各种情境因素具有复杂多变的特征，因而决策的实施难免会遭遇各种新的情况和新的问题，有些情况或问题是决策制定时难以充分预料的，有些则是决策实施过程本身衍生出来的，对于这些矛盾和问题同样可以通过社会协商的途径予以合理的解决。在决策实施过程中，根据新的矛盾和新的问题，适时适当地进行社会协商，可以通过广泛征求公众意见和专家见解对公共决策进行必要的调整或修正，乃至可以根据新的矛盾和新的问题的发生情况决定是否终止既定公共决策的实施。从这个意义上说，坚持协商在决策之前和决策实施之中本身就是一个纠偏纠错机制，可以最大限度地保证决策的形成与实施更成功地适应环境因素的复杂性和多变性。
三、在社会治理体系中培育社会协商的政治生态
进入新时代，将社会协商纳入社会治理体系是实现我国社会治理机制创新的关键。要实现这个创新，除了探索并厘清社会协商本身的性质、特征、原则及其层次化和制度化，还要在社会治理过程中建立和完善社会协商机制，其中最为紧迫的就是需要培育良好的政治生态环境，这是实现社会协商的政治保障。如果没有一个良好的、有利于社會协商的政治生态，社会协商就无法在政治实践中正常地发挥作用，社会治理也会沦为一纸空谈。
（一）确立政府与公众协商共治的执政理念
社会协商在社会治理过程中的一个重要功能就是促使政府职能的根本转变，促使政府从管制型政府向服务型政府转变。这个转变，从根本上说就是执政理念的转变。
在现代社会中，与社会治理相适应的执政理念是一种基于民主与法制的执政理念。这种理念承认人民在国家生活中的主体地位或主权者地位，承认人民拥有管理国家和社会公共事务的权利，承认公民平等地享有不可侵犯的基本权利，承认政府是受人民委托行使公共权力的服务型机构。从这个意义上说，社会协商本身就是服务型政府运用公共权力的一种基本方式，通过与民众的对话协商来消除误解、增进理解、达成共识，使政府决策更具合法性和说服力。因为只有通过社会协商才能使各方公众的利益诉求得到尊重和重视，而不是受到轻视或无视;只有通过社会协商才能使矛盾和问题或分歧的聚焦点充分显示出来，而不是被掩盖或遮蔽;也只有通过社会协商才有可能使人们通过理性的论辩和必要的妥协达成共识，而不是受到压制或强制。对此，习近平总书记高度肯定了“有事好商量”的社会协商精神：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。” [3]
现代社会治理理论研究表明，政府与民众协商共治的执政理念可以加强政府与民众之间的密切联系，体现出政府与民众的相互尊重，使民众真正获得“当家作主”的感受或体验，从而能够充分激发公众参与社会协商的主动性和积极性，增强公众对公共决策的责任感，并使公众能够更理性地对待公共决策的制定过程和实施过程。因此，政府树立协商共治的执政理念并将其贯彻到政治实践中，一定能够最大限度地保证公众的有序政治参与，增强公共决策的合法性与合理性以及公共决策实施的有效性，实现社会稳定、和谐、有序发展的社会治理目标。
（二）构建广泛多层形式多样的社会协商机制
社会协商作为“通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策”[4]的机制，同时也是合理地整合和分配社会利益的机制，它体现出现代社会治理的内在要求。随着社会的转型和改革的深入，社会矛盾与问题存在的复杂性和广泛性凸显，协商的内涵逐步扩大，协商主体不断增多，协商事项范围不断扩大，协商的内在程序化、制度化要求不断增强，亟须在党的领导下构建更加有效的协商体系和机制，创制更多的民主协商平台和渠道。
就目前社会协商实践的发展状况来看，我国很多地区、社区和基层组织都就群众普遍关心的问题开展了社会协商活动，并取得了一定的成效[5]。但总起来看，社会协商的意识还相对薄弱。为了弥补这一问题，无论是政府部门还是社会公众都应树立社会协商的广泛性和形式多样性的意识。社会协商的广泛性大致包括社会协商议题的广泛性和社会协商主体的广泛性两个方面。协商议题的广泛性是指受到社会公众普遍关注且与民生息息相关的社会问题原则上都可以成为社会协商的议题。协商主体的广泛性是指任何与某个协商议题相关的、有民事能力的公民或社会组织都有权成为社会协商的主体参与到协商决策过程中来。在实践中，确定哪些人以及多少人参与协商，只能以协商议题的相关性为依据，而不能因党派不同、信仰不同把一部分与协商议题相关的公众拒之门外。
为了实现社会协商的形式多样性，可以在法律许可的前提下采取灵活多样的方式开展社会协商活动。协商形式的多样性与协商议题的广泛性以及协商层次的丰富性密切相关。一般来说，社会协商的形式大致可以分为三类。其一，涉及大多数社会公众的切身利益普遍性较高的协商议题的协商会议形式，通常适合于物价、住房、福利政策、城市规划建设、生态环境等问题，形式包括公民大会、公众代表议事会、公众代表恳谈会或座谈会、听证会等。其二，面对面协商形式，多用于政府、社区、乡村、基层组织的领导者与公众就特殊性较强的问题进行零距离协商，包括领导接待日、公众接待室、入户访谈、实地调研等形式。这种协商形式拉近了领导者与被领导者之间的距离，易于增强二者之间的亲近感和相互信任，有利于消除误解、达成共识。其三，通信协商形式。对于某些彼此间地理位置相距较远或难以同时出席会议的协商主体，可以采取通信的方式，如信函、电话以及更为快捷的网络智能通信形式。随着5G技术的普及和网络视频技术的不断提高，协商主体远距离的及时协商沟通正在成为现实。除了上述三种社会协商形式外，本着“有事好商量”的精神，在社会协商实践中还会不拘一格地产生更多的协商形式，如工会、联合会、行业协会等，这些群众组织贯彻党的群众路线开展形式多样的联系群众等工作，经过规范化、制度化都可纳入社会协商的机制中。 值得一提的是，在我国基本政治框架中，人民政协本身属于国家政治协商的一个重要载体。然而，随着我国协商民主实践的发展，人民政协也在尝试打破自身原有的政协协商工作模式，进行机制功能创新，实际地介入到基层民主建设过程中，其中一个重要方面就是政协组织通过一定的方式把政协协商延伸到社会协商中。政协介入社会协商不仅推进了社会协商的发展，而且还能够把政协的政治协商与民众的社会协商有机地结合起来，进一步发挥其联系政府与社会的桥梁纽带作用，使政协成为沟通政治协商与社会协商的渠道，从而使政协能够更全面、更准确地反映民众与各类社会组织、人民团体的诉求、意见和建议。
（三）重视培育社会协商主体
社会协商作为国家公民的参与实践，必然要求公民能够理性地参与公共决策和社会治理的过程，理性地提出自己的意见、要求和建议，从而理性地解决社会中的各种矛盾和问题。社会协商的这种理性化要求是开展社会协商并使之健康发展的基本保证。确立公民的自由平等地位是社会协商的基础，但对于发展社会协商实践来说，仅仅强调公民的自由平等地位是远远不够的，还必须注重培育公民参与社会协商的理性意识和理性能力。
首先应当注重培育社会公众在社会协商中的主体意识和权利意识。所谓主体意识和权利意识，就是强调社会公众，无论是个人或社会组织，作为社会协商的主体在人格上和政治地位上都是平等的，都拥有向政府部门或其他公众就重要问题提出协商的权利，都有在社会协商中自由地发表自身利益诉求的权利，都有就公共决策问题提出自己的意见和建议的权利，都有论证自己的观点并与其他协商主体进行论辩的权利，都有對协商活动的合法性与程序合理性进行监督的权利。一言以蔽之，确保社会公众在社会协商过程中所具有的主体地位和权利要求不受侵犯，是开展社会协商活动的基本前提。
加强协商主体的公共责任意识是培育社会协商主体的另一个重要的方面。社会协商的基本目的就是要维护和发展社会公共利益，建立和发展社会的公共秩序，促进社会成员之间的团结与合作。因而，通过社会协商来解决公共普遍利益与公民特殊利益的矛盾时，政府部门和社会公众作为协商主体都必须树立发展公共利益的公共责任意识。从政府方面来讲，绝不能以发展公共利益为名任意侵犯公众的合法权益，对于侵害公民利益的要及时停止并补偿其损失，这样做不仅仅是履行维护公民合法权利的责任，更是为了实现公共利益的发展目标;对于服从公共利益的发展要求而利益受损的公众来说，应当准确计算损失来要求合理补偿，而不能漫天要价、借机敲诈，更不能用不合理的方式阻挠公共利益的发展。对于社会协商来说，发展公共利益具有第一位的重要性。只有当广泛多层的社会协商能够全面促进社会公共利益的发展，并达到公共利益与特殊利益的统一时，整个社会才能进入良性循环的轨道。
（四）促进和发展协商文化，形成有利于社会协商的文化氛围
社会协商是社会政治文化的一个有机组成部分。不同层次、不同形式的社会协商构成了协商文化的不同存在形态，而贯穿其中的则是普遍存在的协商精神。这种协商精神可以通过如下三个方面来实现。
首先，坚持“求同尊异”[6]的协商精神。社会协商的主体往往来自不同的社会阶层、社会群体，他们在社会地位、利益诉求、价值观念等诸多方面都存在着程度不同的差异，这些差异往往会直接或间接地影响到他们的利益表达和决策意见。通过社会协商来解决人们在社会生活中所面对的具体问题，相互尊重彼此之间的差异以及平等的地位和权利，相互尊重并认真听取彼此的要求、意见和建议，并最终通过协商找到彼此之间的共同点或最大“公约数”，力求达成协商共识。这种“求同尊异”的协商精神对形成和谐社会有着较之社会协商本身更为普遍的意义，更有助于化解不同民族、不同阶层、不同利益群体之间在共同面对的社会问题上存在的差异和矛盾，营造出使每个人都能安居乐业的社会和谐氛围。
其次，树立相互信任的诚信精神。在社会协商中，虽然协商各方有不同观点，但最终的协商目标是一致的，即促使公共决策能够真正符合绝大多数社会成员的利益要求。这样，不同协商主体在从分歧走向共识的过程中，不仅培育了社会成员的公共责任意识，同时还增进协商主体彼此间的相互信任与团结。“相互信任”也就是我们普遍倡导的“诚信精神”，这是维系社会协商并使之能够稳定发展的纽带。在社会协商过程中，协商主体之间能够真诚地相互尊重彼此的平等地位和平等享有的各项权利，能够毫不隐瞒地发布与协商议题相关的全部信息，能够开诚布公地表达自己的要求、意见和建议，能够真心实意地听取并理性地思考协商各方的观点等等，都是社会协商中诚信精神的体现，它有利于形成协商主体之间相互信任的关系，营造出和谐的协商气氛。如果缺乏这种相互信任的诚信精神，协商主体之间就难免会互相猜疑、相互抵制，使协商中途夭折。
最后，确立尊重程序合理性意识。程序合理性是制度化社会协商的必然要求，这是因为社会协商必然包括一系列制度程序，尊重和服从协商的制度程序是协商主体必须持有的基本原则。可以说社会协商及其结果的合理性在很大程度上取决于协商程序的合法性。因而，必须保证协商程序本身是合理合法的，换言之，协商程序不仅要经过严谨的科学的设计和论证，而且应该得到协商主体的一致认可。当制度程序一旦确立起来，协商主体就必须把遵守或服从制度程序作为参与社会协商的第一要求。虽然不能保证协商结果都能符合每一个协商参与者的意愿，但程序的合理性却能够保证协商结果的合法性。程序是看得见的公平，尊重和服从制度程序本身就会体现出协商主体对社会协商的公平和正义的追求，就会尊重和服从通过合法程序所产生的协商结果，从而提高社会协商的效率和有效性。
综上所述，要实现并且不断完善社会治理体制的创新，就应当高度重视社会协商在社会治理中的重要作用，把社会协商理解为社会治理体制的一个不可分割的有机组成部分。如果说，社会治理本身在于强化政府与公众的互动与协同，那么社会协商恰恰就是这种互动协同的机制。社会协商如果不能进入社会治理的机制中，就没有太高的存在价值;社会治理如果没有社会协商作为内在机制，就谈不上社会治理体系的创新。从更高的政治层面上说，在社会治理中大力发展社会协商，扩大公民的民主参与实践，能够从根本上体现人民意志和人民当家作主的政治地位，这不仅有利于我国社会治理体系的现代化，还有利于增强社会自组织能力和自治能力。 注释：
①关于“社会协商”概念，中共中央政策研究室副主任、复旦大学教授林尚立进行了系统的阐释，他认为：“社会协商，既不简单是在社会领域展开的协商，更不是在国家层面展开的协商，而是国家与社会、政府与民众围绕着建构社会秩序、促进社会发展而展开的协商。因而，国家与社会、政府与民众的互动是其存在的前提，而这种互动所形成的国家与社会、政府与民众的交流与互动的公共空间，则成为社会协商的公共空间。”
参考文献：
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[2]〔德〕尤尔根·哈贝马斯.后民族结构[M]. 曹卫东，译.上海：上海人民出版社， 2002. 89.
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[4] 〔美〕约·埃尔斯特. 协商民主：挑战与反思[M].周艳辉，译. 北京：中央编译出版社，2009.1.
[5] 吴兴智. 公民参与、协商民主与乡村公共秩序的重构——基于浙江温岭协商式治理模式的研究[D]. 杭州：浙江大学，2008.
[6]阎孟伟.“求同尊异”：构建和谐世界的一个可能的原则[J].江海学刊， 2007，（4）.
The Cultivation of the Spirit of Social Deliberation： " Anything to Consulting "
——On the Innovation of Social Deliberation's Mechanism in Social Governance System
YU Tao
Abstract： "Deliberative Democracy" and "Social Governance" are the new ideas and propositions put forward by the CPPCC with General Secretary Xi Jinping as the core in response to the new development problems and development trends facing our country's social and political construction. Social deliberation， as a new form of deliberative democracy in social governance， plays an important role， which is mainly reflected in the improvement and innovation of social consultation systems and mechanisms. Fostering the spirit of social deliberation of " Anything to Consulting "and political ecology of in social governance， vigorously developing social consultations， expanding citizens' practical ways of participating in consultations， and forming an interactive relationship between "government-led" and "social coordination" will further fundamentally consolidate the political status of the people as masters of the country. This will not only help strengthen the party's leadership and resolve various social contradictions， but also help maintain social stability and the country's long-term stability， and escort the realization of the modernization of our country's social governance.
Key words：social deliberation; social governance; innovation of mechanism
責任编辑：翟 祎