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【关键词】改革开放初期;城市管理;市容卫生;北京;社会转型
【中图分类号】K27 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644-（2019）04-0022-09
改革开放40年来，中国的社会生活发生了翻天覆地的变化。市容卫生问题①是国家现代化过程中需要解决的一个重要问题。一个国家的市容观瞻在很大程度上反映了其文化特征和文明程度。近年来关于城市管理的理论和研究大量增加，但是专门针对市容卫生管理的系统性论述并不多见。一是由于“市容管理”已成为一门独立的研究内容，与“环境卫生”区分开来，其研究重点多放在“摊贩管理”上。②二是历史学界对于环境卫生的讨论多聚焦在民国时期城市公共卫生事业的建立③和新中国成立后发起的“爱国卫生运动”，④对于改革开放时期市容卫生管理的研究则始终处于缺位的状态。
目前学界对市容卫生管理的研究主要在三个层面展开。第一个层面是将市容卫生置于当代中国社会变迁的宏观历史下，作为社会生活变化的一方面来展示。第二个层面是梳理市容卫生管理的历史进程，但大都零散简单，多见于各地方志。第三个层面是从微观上通过个案研究，展现和讨论市容卫生管理在当代的现状和不足，探讨市容卫生管理的改进方法，这一层面的研究成果十分丰富。①此外，越来越多的学者开始注重市容环卫管理的社会化，强调在政府之外要发挥社会组织的力量，提高公众参与度。②从已有的研究成果看，市容卫生管理的研究主要由社会学学者完成，研究方法多是来自于西方的社会管理理论。历史学的讨论和研究少之又少，关于市容卫生管理的通史性著作更是几近于无。因此，本文将以历史学的研究方法为基础，探究改革开放初期北京进行市容卫生管理的历史过程，以此反映这一时期的社会面貌，并试图打破“爱国卫生运动”的框架，从现代化社会管理的角度对国家全面管理市容卫生的意义进行重新诠释。
一、社会转型与政治认同：国家介入市容卫生管理
新中国成立之前，北京市的市容卫生主要由警察局負责管理，仅限于逢年过节动员群众打扫街道，铲除垃圾，没有环境卫生专职人员。新中国成立初期，在北京市防疫卫生委员会（1952年改称爱国卫生运动委员会）的领导下，北京市清除了多年的积存垃圾，修建了污水井和公共厕所，建立了群众性街巷清扫制度。1955年各区建立了清洁队，负责干路清扫、垃圾收运、公厕保洁和粪便清除。“文化大革命”期间，北京市的爱国卫生运动机构被撤销，环境卫生管理基本处于停滞的状态。总的来说，新中国成立后北京市的环境卫生治理主要是从人民群众的身体健康出发，通过爱国卫生运动等大规模的群众动员，进行卫生防疫工作。③1978年，北京市成立环境卫生局（1980年改称环境卫生管理局），着手解决积患多年的市内环境卫生问题，其管理重点也由卫生防疫转移到了市容建设上。
改革开放之初，北京市的市容卫生状况不容乐观、管理负担重，究其原因，一方面来自历史发展的遗留问题，另一方面国家大力进行城市建设、发展经济，人口急剧增加，农贸市场活跃，也增加了环境卫生管理的难度。
20世纪50年代，北京市按照中共七届二中全会要把消费城市变成生产城市的决议，发展了一批工业。随着“大跃进”兴起，北京在近郊区和市区胡同里建立了大批工厂，甚至在宣武区建了一个钢铁厂，导致北京的环境严重污染，交通运输十分困难。20世纪60年代中期开始，北京广泛开展了群众性的挖防空洞和防空壕的活动，渣土大量增加。
由于长期缺乏管理，垃圾积存较多，1978年北京市环境卫生局着手进行环境卫生的管理时，存在全市范围内清洁工人严重不足、清洁车辆少的问题，导致垃圾清运不及时，环境卫生管理的覆盖面较少。例如，海淀区环卫局的车辆和人员只能拉全区三分之一的垃圾，还有三分之二的垃圾无人清运，长期暴露。全区300多个公厕，清洁队管理的有136个，还有201个无主厕所无人管理。④石景山区的清洁工人实际担负着三十万平方米的干路清扫面积，尚有二十六万平方米的干路无人清扫。⑤宣武区的清洁工人大部分为退休人员，小部分为社会无业人员和外地打工人员。①上述情况在北京各区普遍存在。
改革开放后，北京市大力进行工业建设、公共设施建设、住宅建设和基础设施的建设，施工现场遍布各个区域，“一些主要干线街道和胡同里，堆物堆料的有成百上千处”，“有的堆放着生产用煤和砖、瓦、沙、灰、钢筋、木材等等建筑材料”，直接影响着城市的容貌环境。有些著名的街巷如王府井大街也“很不整洁，冰棍纸、瓜果皮、痰痕随地都有，人行道上坑坑洼洼，有些商店很久没有油饰，仅有的几个保洁箱油漆剥落，箱门散开，破旧肮脏不堪。”②近郊区如丰台区除了数百家驻区的中央、市属大、中型企业外，又涌现出众多中、小型乡镇企业，成为新污染源，③石景山区的生产垃圾和生产废弃物的日产量也达到了30多吨，垃圾清运任务十分繁重。④
北京市城镇人口急剧增多，产生了大量的生活垃圾，使得垃圾清运遇到了很大的难题。以右安门地区为例，改革开放后，其所属人口由原来的2万人发展到4万人，人数增加了一倍，日产垃圾60吨;原有垃圾站31个，后又增加8个，共计39个，仍然跟不上这一地区的发展，垃圾站积存的渣土垃圾多达300余吨，急需清运。⑤此外，为解决流动人口的住房问题，北京市各近郊区新建了很多住宅小区，又使得生产垃圾、渣土废料持续增加。⑥
1978年，北京市城镇就业人口达到了282.4万人，就业面仅有60.5%。40万待业人员主要是“文化大革命”期间“上山下乡”返城的知识青年。⑦为搞活经济，繁荣市场，安置城镇待业青年就业，国家鼓励发展集体经济，允许个体经济的适当发展。在此背景下，北京市采取了一系列广开就业门路的新措施，鼓励待业青年、退休职工和社会其他闲散劳动力从事个体经济。短短两年内，北京市新增了40多个农贸市场，但由于管理工作跟不上，也产生了一系列市容卫生难题。
在这种情况下，北京作为中国首都，其市容环境卫生的好坏不仅与每一位市民息息相关，更直接影响到国家声誉。改革开放后，北京接待的中外游客大大增加。1959年，北京市接待的港澳及外籍华人仅有950人，1964年为2021人。到了1978年，北京市接待海外、国外旅客迅速增长为18.7万人。⑧1980年接待海外旅游者人数则升到了28.6万人。⑨ 早在1978年3月，中共中央在《关于加强城市建设工作的意见》中明确提出“目前大中城市环境污染，正日益严重地影响工农业生产和人民身体健康。防治污染、保护环境，已经到了刻不容缓的时候”，并要求“各城市要切实搞好环境卫生”。⑩1979年后，随着“精神文明建设”的提出，北京市的市容卫生建设作为精神文明建设的突破口被提到了前所未有的高度。
为了更好解决城市内的市容环境卫生问题，1980年3月1日，中央再次强调“各省、市、自治区建委或城市建设局要把城市环境卫生工作归口管理起来”，并提出“环卫局（处、所）要配备相应的人员，严格监督执行当地政府颁布的有关环境卫生管理的法规”，“组织专业队伍清扫街道，清运垃圾和粪便”，“对现有的群众保洁员和近郊社队负责的市区卫生，进行检查、监督和指导”。①在此背景下，1980年4月1日，北京市和各区都建立了环境卫生管理局，街道办事处设有城建市容科，居民委员会设有卫生主任，由上到下实现了对全市环境卫生的管理。
1980年4月，时任中共中央总书记胡耀邦视察北京郊区时指出：“首都第一类的是精神文明。要从清洁卫生突破，把环境卫生搞好，这关系到一个国家的形象问题。”②时任国务院副总理万里也多次强调：“北京是全国的政治文化中心，地位特别重要，各方面工作都要高标准要求。全世界各国的人到北京，首先接触的不是总理，首先接触的是你北京机场，是你北京的服务员。一到机场，就上茅房，茅房是臭的，你看你这个文化！”③
1980年4月21日，中共中央书记处提出了关于北京市建设方针的“四项指示”，明确提出首都是全国的政治中心、文化中心，具有对外橱窗的性质，要求把北京变成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流的城市。“四项指示”的出台赋予了北京市容卫生管理更加重要的意义，民众的热情大大增加。仅1980年一年，环卫局接到的有关市容卫生的人民来信就有343件，代表提案9件，群众来访和通过电话、报纸反应有关环境卫生的问题达200多件。④
由此，国家介入市容卫生管理，在提高城市卫生水平和市容面貌的同时，还将其作为“精神文明建设”的突破口，以此培养群众的现代卫生观念，进而实现“移风易俗，改造社会”的目的。
1980年，胡耀邦在北京檢查工作时，提出一个时期内“五讲四美”的重点先放在城市，以城市带农村，在方法上要先从清洁卫生搞起，“这是能看得见的东西，能够动员最广大的群众参加，不需要花很多钱。”1982年，北京市副市长陆禹在对《市容环境卫生管理规定（草案）》进行说明时，也强调“贯彻中央的四项指示，把精神文明建设摆在第一位，从清洁卫生做起，把首都的市容环境卫生搞好，是我们全市人民的一项重要任务。”⑤
随着“两个文明”的提出和推广，“文明”迅速成为一种政治隐喻和符号，人人都要提“文明”，事事都要比“文明”，而市容卫生作为“文明”的重要象征之一，与全社会所有居民息息相关，是新社会、新人、新气象的最直接表现，也被提到了重要的地位。1982年后，市容卫生成为全国“文明礼貌月”和“五讲四美三热爱”活动的重要内容。1982年3月文明礼貌月活动后，北京市委、市政府及时做出了八项决定，前三项都与市容卫生相关。市容卫生被列为评选“文明单位”的一个重要条件，因其固有的社会性和群众性，在对“文明”概念的推广上起到了事半功倍的效果，提高了广大人民群众讲卫生、爱清洁的自觉性，加强了卫生法制观念，对社会风气的转变也起了很大的作用。
二、“国家主导——社会参与”的市容卫生管理模式
1978年北京市环境卫生局成立后，即统筹全市的环境卫生管理组织，一方面延续了过去动员群众进行突击整治的运动式治理的“路径依赖”，另一方面通过制度建设实现了“范式转化”，最后形成了“国家主导——社会参与”的市容卫生管理模式。这一管理模式是由社会转型期的特点决定的，国家虽然寄希望于群众的自我监督、自我规训，但更加重视政府管理和制度建设，强调发挥法律法规的作用，对社会的自我管理进行监督检查，实现市容卫生管理的常态化。
北京市发动广大社会群体治理环境卫生、大搞卫生突击活动始于20世纪50年代，这是爱国卫生运动的主要形式。1954年以后，北京市各行业、机关、工厂、学校、居民开展红旗竞赛，强调“全民齐动手”，大搞环境卫生突击运动，开展卫生评比。改革开放初期，市容卫生管理虽然更加强调发挥专业队伍的作用，实现卫生清洁的机械化和科学化，但是在具体的实施手段上仍要依靠街道办事处、居民委员会等基层群众组织的作用，通过宣传教育，动员广大群众在重大节日、会议、纪念日前突击整治市容卫生。这主要是由于20世纪70年代末至80年代，国家的工作重心转移到经济建设上，传统的计划体制被逐渐打破，但短期内仍然无法摆脱统收统支带来的财政压力，财政对城市建设和管理的资金投入十分有限，市容卫生的工作基础非常薄弱。再加上城市市容卫生工作牵涉范围较广，任务繁重，且与每一个人的日常生活紧密相关。在这种情况下，借助社会资源进行市容卫生管理无疑是最好的选择。
1981年，海淀区专业保洁员保洁的公厕仅有124座，群众保洁员保洁的公厕达到了426
座。①《城市环境卫生管理试行规定》出台后，石景山区环卫局规定，针对不按规定乱倒垃圾的现象，街道办事处和保洁员也有权对其进行罚款，其罚款一半作为奖励，一半上缴，以此来调动社会自我管理的积极性。②1982年北京市政府出台的《北京市市容环境卫生管理规定》体现了专业队伍与群众相结合的原则，如规定“一、二类大街和无单位无居民的便道，由环境卫生管理部门清洁队清扫保洁。其他街巷、便道和居民区，由街道办事处、居民委员会组织所辖地区的单位、居民划段分片清扫保洁，或交纳保洁费，由保洁员负责清扫”，“公共场所，应由本单位或制定的单位做好保洁工作。”③
正如孙立平提出的“中国的政治转型是在执政党权威延续的背景下展开的，是政体延续性背景下的渐进式改革”。④在新旧交替之际，发动群众对市容卫生进行运动式治理被证明是一种必要且行之有效的手段。1982年的文明礼貌月中，北京市先后上街打扫环境卫生的群众近400万人次，发动社会车辆14700多台，运出垃圾、渣土27万余吨，清理卫生死角5400百多处，整顿和清理沿街的堆物堆料、马路仓库11000多处，另外还刷洗沿街电线杆上的残旧标语、小广告，擦洗橱窗、整理绿地等，做了大量的清洁工作。⑤1982年3月，北京市开展文明礼貌月活动，海淀区市容办公室发动社会车辆470台次，清理堆物堆料426处，纠正违章1.55万人次。⑥1984年文明礼貌月的第一天，丰台区全区1200个单位，超过18万人参加了环境卫生整顿，出动社会车辆3288车次，清运渣土垃圾19009吨，与1月份整月相比，还多了6728吨，清除各种堆物堆料1602处，清除卫生死角1278处，清刷厕所1638座，清除残标、小广告及招贴10207条。① 诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中提到制度变迁的路径依赖一般从认知层面开始，经过制度层面，最后到达经济层面。②而改革开放初期的市容卫生管理正是绕过了认知层面，选择从制度层面开始，通过对法律法规开展宣传，教育群众，改变人们的认知，并从制度上确保法律法规得到贯彻落实，打破了诺斯上述的传递途径，从而摆脱了运动式治理的“路径依赖”。
1983年，北京市政府转发市环卫局、市园林局、市公安局《关于在全市推行“门前三包”责任制，加强脏、乱、差治理的若干规定》，提出依靠群众管理城市，各单位“包卫生、包绿化、包秩序”。1985年北京市政府颁布了新的《“门前三包”责任制管理办法》，规范了社会市容卫生的自我管理，并设卫生监督员，督促检查“门前三包”责任制的执行情况，采取一户一岗、一户多岗和多户一岗，加强了“门前三包”的工作。这一时期，崇文区的群众卫生监督员发展到了1.24万人，少的如近郊区石景山区也有1117人。
同时，各级单位通过开展定期的检查评比工作，監督社会管理的情况，使得“门前三包”这一群众自我管理市容卫生的制度得到落实并常态化。如崇文区龙潭街道办事处仅1984年一年就组织了12次自查，8次互查，接受了8次市区检查。③
事实上，这一时期诸如“卫生监督员”之类的群众性管理组织并不是少数。其中，“文明监督岗”的设立是为了同交通安全执勤人员一起维护公共电汽车车站乘车秩序，“治安联防员”的设立是为了配合公安机关打击犯罪活动、维护社会治安。这些群众管理队伍在一般劳保用品、交通、夜餐、午餐补助等劳保福利待遇方面，享受与所在单位在编职工的同等待遇，并且奖金也不低于所在单位在编职工的平均奖。④
与此同时，北京积极进行市容卫生环境卫生的立法工作，形成了市容卫生管理的法律体系，成为维护首都市容观瞻的行动准则和法律依据。
1979年1月，北京市革命委员会发布《城市卫生管理的试行规定》。1980年2月，为了督促其执行，北京市组建了包括152名检查员和近20名市容干部在内的市容卫生检查队伍，并建立了22个市容卫生检查站。
1982年4月，北京市发布《北京市市容环境卫生管理规定》，市政府随即建立了一支750人的执法队伍，即市容卫生民警和市容卫生监察员，使得这一法规的贯彻落实在组织上有了保证。
1982年5月，中共中央发文“为维护社会公德，加强城市管理，各大中城市都要对公共卫生、饮食卫生、交通秩序、公共场所秩序以及处理‘三废’、保护公物、爱护花木等方面，颁发若干法令或规则，公之于众，共同遵守，对违者要给予适当的行政或经济处罚。同时，要组织社会力量，开展群众性的监督。”⑤北京各区纷纷发动群众制定乡规民约，使治理规范化，“群众自己制定，自己遵守，共同监督执行，不搞一刀切”，取得了良好的效果。①
1984年，《市容卫生监察员管理条例》出台，保证了对监督法规落实的工作人员的监督，进一步完善了北京市容卫生管理的法律体系。
随着清扫机械化的逐步扩大和市容卫生管理体系的成熟，市容卫生逐渐由群众管理向专业化管理转化，由突击治理向经常管理转化。例如，丰台区以往为解决冬贮大白菜帮叶的清洁问题，“常常动员几十部社会车辆，竭尽全力投入战斗，工作十分紧张”。1984年，丰台区环卫局改变做法，“从十月廿八日大白菜陆续上市开始，就责成各清运队利用垃圾车辆带运，即运完垃圾之后接运白菜帮，如果量小可随同垃圾车一同运走”。大白菜上市最高潮时，丰台区又“及时增加车辆，机关干部参加劳动，工作主动，清运及时，无有积存，到十一月十七日为止，全区大白菜帮的收运工作就顺利完成了。”②
至此，北京市政府通过有目的的、循序渐进的制度建设和法律规定进行“范式转化”，在社会转型期实现了市容卫生管理由突击化到常态化，由群众自我管理到政府管理、法律约束的制度变迁过程。总的来说，改革开放初期的市容卫生管理呈现了崭新的面貌，但是也深深打上了革命年代的烙印。传统与现代的管理方式，在此平行并进。
三、问题与调整：市容卫生管理的规范化与法制化
市容卫生管理范围的扩大化是国家加强市容卫生管理的重要内容之一。以1980年为例，全市由专业队伍负责清扫保洁的干路面积增加到了1324万平方米，比1979年增长7%;路面冲刷面积比1979年扩大了12条马路22.3万平方米，增长10.2%。全年共新建公厕54座;翻建扩建公厕87座。一年来，还接管了房管局建的公厕129座，全市截至1980年底已有公厕5773座。此外，环卫局还将朝阳区酒仙桥、石化营、劲松和团结湖小区列入了清扫范围;丰台区的东铁匠营、南苑，海淀区的垃圾收运范围也已扩展到十二个办事处。③此后，北京市环境卫生管理局的清扫范围逐年扩大，但也随之产生了一系列问题。
其一，给市民的日常生活带来了不便。对此，《人民日报》发文称“现在，有些居民迁入新居，居住条件改善了，但买粮要跑数里路，买酱油也要穿过几条街，这类事不止一处有。人们对这种只有新楼房而没有商业网点的‘市容’，都是不怎么满意的”，并提出“首先有繁荣兴旺的‘市’，而后才有市容观瞻”。④
其二，北京市和各区环卫局在开展工作时遭遇群众不配合。1981年1月，宣武区环卫局在留学路小学附近新建公厕时，遭到了留学路小学老师和二三百名学生的阻止，“留学路小学学生在老师带领下，携带拔河绳、铁棍等将工人分别围住，抱腿的抱腿，搂腰的搂腰，扬言要拆除厕所”。⑤1983年6月，北京市环卫局清洁工人在清运垃圾时，因街上乘凉人较多，为了确保行车安全，司机劝告大家向两侧避让，“一妇女坐在竹椅上，经劝说该妇女虽站立起来，椅子仍有碍车辆通行”，司机打电话向上级领导请示，回来后发现“许多小伙子正在拆毁汽车”。晚上十一点左右，环卫局二车队班长来拖被毁车辆，和司机一起受到了殴打。⑥
更为常见的则是市容卫生监察队伍在监督市容卫生时并不被群众理解。1981年，全市市容卫生检查员在执行任务时，遭到殴打12起，被扣检查证3起，被围攻谩骂26起。①1982年6月，崇文区一水果商店不按批准地点售货，且周围环境脏乱，市容卫生民警和监察员对其多次进行宣传教育，经劝阻无效后，依照新法规扣下了该店售货员出售冰棍车的执照。该店经理张玲宝去办事处领取执照时，对办事处的工作人员说：“现在待业青年这么多，有些待业青年认为没有后路，想自杀的也有。”事后该水果店门前仍然不按指定地点出摊售货，还出售腐烂变质的苹果香蕉，当执法人员按规定罚款并扣押执照时，售货员大吵大闹，扬言“你们不让我们售货，想让我们待业青年饿死呀？你们不让我们吃饭。”② 1984年，市容卫生监察员队伍扩大后，群众不配合市容卫生管理工作的情形更加常见。从1984年8月至1985年4月，据11个区县不完全统计，市容监察员遭受无辜殴打事件达120起，其中城区有91起，远郊县区有29起。这120起中，严重的打伤事件有10起，有86起尚未得到处理而不了了之。③
引起上述问题的原因是复杂的。一方面，由于对市容卫生的宣传不够，在社会上有不少人没有认识到市容卫生是一个社会问题，没有建立起现代的卫生观念和法律观念，不配合监察人员的工作。如在上述冲突事件中，水果店经理张玲宝同时也是市人大代表，却对市容卫生法规不以为然，还说：“你有你们的法，我也有我法理的地方”。④另一方面，市容卫生检查人员参加工作时间较短，经验不丰富，文化程度和履职素质较低，在群众中产生了不好的影响。
市容卫生检查员队伍组建之初，人员都是从各单位抽调，有一部分是原单位“卸包袱”推出来的。这些人一部分作风自由散漫，组织纪律差，原来就有流氓、偷窃、打架斗殴的现象，成为检查员后旧习未改，“经常在外面喝酒、罚款不向组织上交”;⑤也有一部分是原单位的老职工，文化程度低，做群众工作和单独处理问题都比较困难。
市容卫生检查员的业务工作由各区环卫局下的市容科直接负责，但是组织关系和工资发放还在原单位，权责利不统一导致这支新组建的检查队伍纪律松弛，人心浮动。各区管理状况混乱，如西城区的检查人员没有一个集中开会的地点，每天约定在十字路口碰头，然后分别去检查，下班就直接回家，几乎不与领导干部见面;海淀区发现少数检查员有罚款不上交，还有的检查员以检查为名和女售货员纠缠不清，“至于向群众耍态度、骂人、任意罚款等现象，各区都有发生。”⑥
其三，长期以来，北京的市容卫生管理工作缺乏统一的组织领导，卫生、环境、工商、公安、市容等有关部门虽有分工，但是仍存在职能重叠，责任不清，部门之间相互不配合的情况，这不仅为群众办事带来了困难，也使得各部门的工作难以开展。如北京城区的农贸市场实行统购包销政策，为解决旺季蔬菜较多、不易保存的问题，需要在崇文区增设车摊和服务网点。这一申请的手续十分繁琐，不仅要经过前门交通中队、区环卫局市容科、区工商局的审批，还要与财政办公室商定，最后得到所在街道办事处的同意才能落实。①而北京环卫局开展市容卫生新法规的宣传时，因为缺乏对外的组织名义，向中央市属及区政府联系工作，也遇到了一些困难。例如，市容管理处向市铁路局发列车上的宣传材料时，“該单位领导以没有接到市政府领导指示精神，当时就婉言谢
绝”，后来工作人员“通过老关系联系才解决了问题”。②石景山区市容监察员检查某副食店的工作时，副食店的售货员扣下工作人员的检查证，并说：“我们领导说过，除工商局外，谁也无权扣我们的牌照，你们扣我们的牌照，我就扣你们的检查证”。③
为解决国家在进行市容卫生管理过程中出现的一系列新情况和新问题，北京市政府进一步理顺了市容卫生的管理体制，加强了市容卫生的立法工作。
1982年后，北京市各区陆续恢复了市容办公室，④“以人民政府的名义研究部署组织落
实”，⑤方便对外开展工作。1985年底，城近郊各区和通县、昌平、大兴、延庆、门头沟、燕山等远郊区县，都已成立了区县人民政府市容办公室，并明确规定主管本地区的市容管理工作。1983年8月，北京市政府决定“市容卫生民警移交公安部门，市容卫生民警原承担的维护市容卫生任务，另增补招市容卫生监察员接替”。⑥1984年《市容卫生监察员管理条例》的出台，保证了对市容卫生监察人员的监督，进一步完善了北京市容卫生管理的法律体系。
1984年，为解决市容卫生管理中存在的各单位推诿扯皮、职责重叠的问题，北京市各区由当地街道办事处牵头，吸收市容、工商、交通等部门组成了大街综合治理办公室，统管大街的综合治理工作。1985年后，北京市先后成立了市容监察总队、市容监察大队和市容管理所，实行市、区（县）三级管理、以区（县）为主的体制，监督市容环境卫生管理各项法规、规章的贯彻实施。由此，北京市的市容卫生管理体制更加完善。
改革开放初期，社会形态的变化带动了社会管理体制的相应调整。市容卫生问题上升为至关重要的社会问题，国家对其进行全面管理，这不仅是中国社会转型的后果或副产品，更是中国改革开放针对和实践的场域。所以，市容卫生的管理过程是观测社会结构和社会生活变化极好的观测点。北京市容卫生管理制度形成的动因是国家的现代化建设，但绝不止于此，其间体现的国家和社会的种种互动，是社会转型期间的新旧事物冲突的缩影，也是国家进行现代化城市建设必须解决的问题。通过这个过程我们可以窥见当时的社会面貌，并给当代社会市容卫生的管理以启示和借鉴。
（陈奥，中国人民大学马克思主义学院硕士研究生）
【中图分类号】K27 【文献标志码】A 【文章编号】2096-6644-（2019）04-0022-09
改革开放40年来，中国的社会生活发生了翻天覆地的变化。市容卫生问题①是国家现代化过程中需要解决的一个重要问题。一个国家的市容观瞻在很大程度上反映了其文化特征和文明程度。近年来关于城市管理的理论和研究大量增加，但是专门针对市容卫生管理的系统性论述并不多见。一是由于“市容管理”已成为一门独立的研究内容，与“环境卫生”区分开来，其研究重点多放在“摊贩管理”上。②二是历史学界对于环境卫生的讨论多聚焦在民国时期城市公共卫生事业的建立③和新中国成立后发起的“爱国卫生运动”，④对于改革开放时期市容卫生管理的研究则始终处于缺位的状态。
目前学界对市容卫生管理的研究主要在三个层面展开。第一个层面是将市容卫生置于当代中国社会变迁的宏观历史下，作为社会生活变化的一方面来展示。第二个层面是梳理市容卫生管理的历史进程，但大都零散简单，多见于各地方志。第三个层面是从微观上通过个案研究，展现和讨论市容卫生管理在当代的现状和不足，探讨市容卫生管理的改进方法，这一层面的研究成果十分丰富。①此外，越来越多的学者开始注重市容环卫管理的社会化，强调在政府之外要发挥社会组织的力量，提高公众参与度。②从已有的研究成果看，市容卫生管理的研究主要由社会学学者完成，研究方法多是来自于西方的社会管理理论。历史学的讨论和研究少之又少，关于市容卫生管理的通史性著作更是几近于无。因此，本文将以历史学的研究方法为基础，探究改革开放初期北京进行市容卫生管理的历史过程，以此反映这一时期的社会面貌，并试图打破“爱国卫生运动”的框架，从现代化社会管理的角度对国家全面管理市容卫生的意义进行重新诠释。
一、社会转型与政治认同：国家介入市容卫生管理
新中国成立之前，北京市的市容卫生主要由警察局負责管理，仅限于逢年过节动员群众打扫街道，铲除垃圾，没有环境卫生专职人员。新中国成立初期，在北京市防疫卫生委员会（1952年改称爱国卫生运动委员会）的领导下，北京市清除了多年的积存垃圾，修建了污水井和公共厕所，建立了群众性街巷清扫制度。1955年各区建立了清洁队，负责干路清扫、垃圾收运、公厕保洁和粪便清除。“文化大革命”期间，北京市的爱国卫生运动机构被撤销，环境卫生管理基本处于停滞的状态。总的来说，新中国成立后北京市的环境卫生治理主要是从人民群众的身体健康出发，通过爱国卫生运动等大规模的群众动员，进行卫生防疫工作。③1978年，北京市成立环境卫生局（1980年改称环境卫生管理局），着手解决积患多年的市内环境卫生问题，其管理重点也由卫生防疫转移到了市容建设上。
改革开放之初，北京市的市容卫生状况不容乐观、管理负担重，究其原因，一方面来自历史发展的遗留问题，另一方面国家大力进行城市建设、发展经济，人口急剧增加，农贸市场活跃，也增加了环境卫生管理的难度。
20世纪50年代，北京市按照中共七届二中全会要把消费城市变成生产城市的决议，发展了一批工业。随着“大跃进”兴起，北京在近郊区和市区胡同里建立了大批工厂，甚至在宣武区建了一个钢铁厂，导致北京的环境严重污染，交通运输十分困难。20世纪60年代中期开始，北京广泛开展了群众性的挖防空洞和防空壕的活动，渣土大量增加。
由于长期缺乏管理，垃圾积存较多，1978年北京市环境卫生局着手进行环境卫生的管理时，存在全市范围内清洁工人严重不足、清洁车辆少的问题，导致垃圾清运不及时，环境卫生管理的覆盖面较少。例如，海淀区环卫局的车辆和人员只能拉全区三分之一的垃圾，还有三分之二的垃圾无人清运，长期暴露。全区300多个公厕，清洁队管理的有136个，还有201个无主厕所无人管理。④石景山区的清洁工人实际担负着三十万平方米的干路清扫面积，尚有二十六万平方米的干路无人清扫。⑤宣武区的清洁工人大部分为退休人员，小部分为社会无业人员和外地打工人员。①上述情况在北京各区普遍存在。
改革开放后，北京市大力进行工业建设、公共设施建设、住宅建设和基础设施的建设，施工现场遍布各个区域，“一些主要干线街道和胡同里，堆物堆料的有成百上千处”，“有的堆放着生产用煤和砖、瓦、沙、灰、钢筋、木材等等建筑材料”，直接影响着城市的容貌环境。有些著名的街巷如王府井大街也“很不整洁，冰棍纸、瓜果皮、痰痕随地都有，人行道上坑坑洼洼，有些商店很久没有油饰，仅有的几个保洁箱油漆剥落，箱门散开，破旧肮脏不堪。”②近郊区如丰台区除了数百家驻区的中央、市属大、中型企业外，又涌现出众多中、小型乡镇企业，成为新污染源，③石景山区的生产垃圾和生产废弃物的日产量也达到了30多吨，垃圾清运任务十分繁重。④
北京市城镇人口急剧增多，产生了大量的生活垃圾，使得垃圾清运遇到了很大的难题。以右安门地区为例，改革开放后，其所属人口由原来的2万人发展到4万人，人数增加了一倍，日产垃圾60吨;原有垃圾站31个，后又增加8个，共计39个，仍然跟不上这一地区的发展，垃圾站积存的渣土垃圾多达300余吨，急需清运。⑤此外，为解决流动人口的住房问题，北京市各近郊区新建了很多住宅小区，又使得生产垃圾、渣土废料持续增加。⑥
1978年，北京市城镇就业人口达到了282.4万人，就业面仅有60.5%。40万待业人员主要是“文化大革命”期间“上山下乡”返城的知识青年。⑦为搞活经济，繁荣市场，安置城镇待业青年就业，国家鼓励发展集体经济，允许个体经济的适当发展。在此背景下，北京市采取了一系列广开就业门路的新措施，鼓励待业青年、退休职工和社会其他闲散劳动力从事个体经济。短短两年内，北京市新增了40多个农贸市场，但由于管理工作跟不上，也产生了一系列市容卫生难题。
在这种情况下，北京作为中国首都，其市容环境卫生的好坏不仅与每一位市民息息相关，更直接影响到国家声誉。改革开放后，北京接待的中外游客大大增加。1959年，北京市接待的港澳及外籍华人仅有950人，1964年为2021人。到了1978年，北京市接待海外、国外旅客迅速增长为18.7万人。⑧1980年接待海外旅游者人数则升到了28.6万人。⑨ 早在1978年3月，中共中央在《关于加强城市建设工作的意见》中明确提出“目前大中城市环境污染，正日益严重地影响工农业生产和人民身体健康。防治污染、保护环境，已经到了刻不容缓的时候”，并要求“各城市要切实搞好环境卫生”。⑩1979年后，随着“精神文明建设”的提出，北京市的市容卫生建设作为精神文明建设的突破口被提到了前所未有的高度。
为了更好解决城市内的市容环境卫生问题，1980年3月1日，中央再次强调“各省、市、自治区建委或城市建设局要把城市环境卫生工作归口管理起来”，并提出“环卫局（处、所）要配备相应的人员，严格监督执行当地政府颁布的有关环境卫生管理的法规”，“组织专业队伍清扫街道，清运垃圾和粪便”，“对现有的群众保洁员和近郊社队负责的市区卫生，进行检查、监督和指导”。①在此背景下，1980年4月1日，北京市和各区都建立了环境卫生管理局，街道办事处设有城建市容科，居民委员会设有卫生主任，由上到下实现了对全市环境卫生的管理。
1980年4月，时任中共中央总书记胡耀邦视察北京郊区时指出：“首都第一类的是精神文明。要从清洁卫生突破，把环境卫生搞好，这关系到一个国家的形象问题。”②时任国务院副总理万里也多次强调：“北京是全国的政治文化中心，地位特别重要，各方面工作都要高标准要求。全世界各国的人到北京，首先接触的不是总理，首先接触的是你北京机场，是你北京的服务员。一到机场，就上茅房，茅房是臭的，你看你这个文化！”③
1980年4月21日，中共中央书记处提出了关于北京市建设方针的“四项指示”，明确提出首都是全国的政治中心、文化中心，具有对外橱窗的性质，要求把北京变成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流的城市。“四项指示”的出台赋予了北京市容卫生管理更加重要的意义，民众的热情大大增加。仅1980年一年，环卫局接到的有关市容卫生的人民来信就有343件，代表提案9件，群众来访和通过电话、报纸反应有关环境卫生的问题达200多件。④
由此，国家介入市容卫生管理，在提高城市卫生水平和市容面貌的同时，还将其作为“精神文明建设”的突破口，以此培养群众的现代卫生观念，进而实现“移风易俗，改造社会”的目的。
1980年，胡耀邦在北京檢查工作时，提出一个时期内“五讲四美”的重点先放在城市，以城市带农村，在方法上要先从清洁卫生搞起，“这是能看得见的东西，能够动员最广大的群众参加，不需要花很多钱。”1982年，北京市副市长陆禹在对《市容环境卫生管理规定（草案）》进行说明时，也强调“贯彻中央的四项指示，把精神文明建设摆在第一位，从清洁卫生做起，把首都的市容环境卫生搞好，是我们全市人民的一项重要任务。”⑤
随着“两个文明”的提出和推广，“文明”迅速成为一种政治隐喻和符号，人人都要提“文明”，事事都要比“文明”，而市容卫生作为“文明”的重要象征之一，与全社会所有居民息息相关，是新社会、新人、新气象的最直接表现，也被提到了重要的地位。1982年后，市容卫生成为全国“文明礼貌月”和“五讲四美三热爱”活动的重要内容。1982年3月文明礼貌月活动后，北京市委、市政府及时做出了八项决定，前三项都与市容卫生相关。市容卫生被列为评选“文明单位”的一个重要条件，因其固有的社会性和群众性，在对“文明”概念的推广上起到了事半功倍的效果，提高了广大人民群众讲卫生、爱清洁的自觉性，加强了卫生法制观念，对社会风气的转变也起了很大的作用。
二、“国家主导——社会参与”的市容卫生管理模式
1978年北京市环境卫生局成立后，即统筹全市的环境卫生管理组织，一方面延续了过去动员群众进行突击整治的运动式治理的“路径依赖”，另一方面通过制度建设实现了“范式转化”，最后形成了“国家主导——社会参与”的市容卫生管理模式。这一管理模式是由社会转型期的特点决定的，国家虽然寄希望于群众的自我监督、自我规训，但更加重视政府管理和制度建设，强调发挥法律法规的作用，对社会的自我管理进行监督检查，实现市容卫生管理的常态化。
北京市发动广大社会群体治理环境卫生、大搞卫生突击活动始于20世纪50年代，这是爱国卫生运动的主要形式。1954年以后，北京市各行业、机关、工厂、学校、居民开展红旗竞赛，强调“全民齐动手”，大搞环境卫生突击运动，开展卫生评比。改革开放初期，市容卫生管理虽然更加强调发挥专业队伍的作用，实现卫生清洁的机械化和科学化，但是在具体的实施手段上仍要依靠街道办事处、居民委员会等基层群众组织的作用，通过宣传教育，动员广大群众在重大节日、会议、纪念日前突击整治市容卫生。这主要是由于20世纪70年代末至80年代，国家的工作重心转移到经济建设上，传统的计划体制被逐渐打破，但短期内仍然无法摆脱统收统支带来的财政压力，财政对城市建设和管理的资金投入十分有限，市容卫生的工作基础非常薄弱。再加上城市市容卫生工作牵涉范围较广，任务繁重，且与每一个人的日常生活紧密相关。在这种情况下，借助社会资源进行市容卫生管理无疑是最好的选择。
1981年，海淀区专业保洁员保洁的公厕仅有124座，群众保洁员保洁的公厕达到了426
座。①《城市环境卫生管理试行规定》出台后，石景山区环卫局规定，针对不按规定乱倒垃圾的现象，街道办事处和保洁员也有权对其进行罚款，其罚款一半作为奖励，一半上缴，以此来调动社会自我管理的积极性。②1982年北京市政府出台的《北京市市容环境卫生管理规定》体现了专业队伍与群众相结合的原则，如规定“一、二类大街和无单位无居民的便道，由环境卫生管理部门清洁队清扫保洁。其他街巷、便道和居民区，由街道办事处、居民委员会组织所辖地区的单位、居民划段分片清扫保洁，或交纳保洁费，由保洁员负责清扫”，“公共场所，应由本单位或制定的单位做好保洁工作。”③
正如孙立平提出的“中国的政治转型是在执政党权威延续的背景下展开的，是政体延续性背景下的渐进式改革”。④在新旧交替之际，发动群众对市容卫生进行运动式治理被证明是一种必要且行之有效的手段。1982年的文明礼貌月中，北京市先后上街打扫环境卫生的群众近400万人次，发动社会车辆14700多台，运出垃圾、渣土27万余吨，清理卫生死角5400百多处，整顿和清理沿街的堆物堆料、马路仓库11000多处，另外还刷洗沿街电线杆上的残旧标语、小广告，擦洗橱窗、整理绿地等，做了大量的清洁工作。⑤1982年3月，北京市开展文明礼貌月活动，海淀区市容办公室发动社会车辆470台次，清理堆物堆料426处，纠正违章1.55万人次。⑥1984年文明礼貌月的第一天，丰台区全区1200个单位，超过18万人参加了环境卫生整顿，出动社会车辆3288车次，清运渣土垃圾19009吨，与1月份整月相比，还多了6728吨，清除各种堆物堆料1602处，清除卫生死角1278处，清刷厕所1638座，清除残标、小广告及招贴10207条。① 诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中提到制度变迁的路径依赖一般从认知层面开始，经过制度层面，最后到达经济层面。②而改革开放初期的市容卫生管理正是绕过了认知层面，选择从制度层面开始，通过对法律法规开展宣传，教育群众，改变人们的认知，并从制度上确保法律法规得到贯彻落实，打破了诺斯上述的传递途径，从而摆脱了运动式治理的“路径依赖”。
1983年，北京市政府转发市环卫局、市园林局、市公安局《关于在全市推行“门前三包”责任制，加强脏、乱、差治理的若干规定》，提出依靠群众管理城市，各单位“包卫生、包绿化、包秩序”。1985年北京市政府颁布了新的《“门前三包”责任制管理办法》，规范了社会市容卫生的自我管理，并设卫生监督员，督促检查“门前三包”责任制的执行情况，采取一户一岗、一户多岗和多户一岗，加强了“门前三包”的工作。这一时期，崇文区的群众卫生监督员发展到了1.24万人，少的如近郊区石景山区也有1117人。
同时，各级单位通过开展定期的检查评比工作，監督社会管理的情况，使得“门前三包”这一群众自我管理市容卫生的制度得到落实并常态化。如崇文区龙潭街道办事处仅1984年一年就组织了12次自查，8次互查，接受了8次市区检查。③
事实上，这一时期诸如“卫生监督员”之类的群众性管理组织并不是少数。其中，“文明监督岗”的设立是为了同交通安全执勤人员一起维护公共电汽车车站乘车秩序，“治安联防员”的设立是为了配合公安机关打击犯罪活动、维护社会治安。这些群众管理队伍在一般劳保用品、交通、夜餐、午餐补助等劳保福利待遇方面，享受与所在单位在编职工的同等待遇，并且奖金也不低于所在单位在编职工的平均奖。④
与此同时，北京积极进行市容卫生环境卫生的立法工作，形成了市容卫生管理的法律体系，成为维护首都市容观瞻的行动准则和法律依据。
1979年1月，北京市革命委员会发布《城市卫生管理的试行规定》。1980年2月，为了督促其执行，北京市组建了包括152名检查员和近20名市容干部在内的市容卫生检查队伍，并建立了22个市容卫生检查站。
1982年4月，北京市发布《北京市市容环境卫生管理规定》，市政府随即建立了一支750人的执法队伍，即市容卫生民警和市容卫生监察员，使得这一法规的贯彻落实在组织上有了保证。
1982年5月，中共中央发文“为维护社会公德，加强城市管理，各大中城市都要对公共卫生、饮食卫生、交通秩序、公共场所秩序以及处理‘三废’、保护公物、爱护花木等方面，颁发若干法令或规则，公之于众，共同遵守，对违者要给予适当的行政或经济处罚。同时，要组织社会力量，开展群众性的监督。”⑤北京各区纷纷发动群众制定乡规民约，使治理规范化，“群众自己制定，自己遵守，共同监督执行，不搞一刀切”，取得了良好的效果。①
1984年，《市容卫生监察员管理条例》出台，保证了对监督法规落实的工作人员的监督，进一步完善了北京市容卫生管理的法律体系。
随着清扫机械化的逐步扩大和市容卫生管理体系的成熟，市容卫生逐渐由群众管理向专业化管理转化，由突击治理向经常管理转化。例如，丰台区以往为解决冬贮大白菜帮叶的清洁问题，“常常动员几十部社会车辆，竭尽全力投入战斗，工作十分紧张”。1984年，丰台区环卫局改变做法，“从十月廿八日大白菜陆续上市开始，就责成各清运队利用垃圾车辆带运，即运完垃圾之后接运白菜帮，如果量小可随同垃圾车一同运走”。大白菜上市最高潮时，丰台区又“及时增加车辆，机关干部参加劳动，工作主动，清运及时，无有积存，到十一月十七日为止，全区大白菜帮的收运工作就顺利完成了。”②
至此，北京市政府通过有目的的、循序渐进的制度建设和法律规定进行“范式转化”，在社会转型期实现了市容卫生管理由突击化到常态化，由群众自我管理到政府管理、法律约束的制度变迁过程。总的来说，改革开放初期的市容卫生管理呈现了崭新的面貌，但是也深深打上了革命年代的烙印。传统与现代的管理方式，在此平行并进。
三、问题与调整：市容卫生管理的规范化与法制化
市容卫生管理范围的扩大化是国家加强市容卫生管理的重要内容之一。以1980年为例，全市由专业队伍负责清扫保洁的干路面积增加到了1324万平方米，比1979年增长7%;路面冲刷面积比1979年扩大了12条马路22.3万平方米，增长10.2%。全年共新建公厕54座;翻建扩建公厕87座。一年来，还接管了房管局建的公厕129座，全市截至1980年底已有公厕5773座。此外，环卫局还将朝阳区酒仙桥、石化营、劲松和团结湖小区列入了清扫范围;丰台区的东铁匠营、南苑，海淀区的垃圾收运范围也已扩展到十二个办事处。③此后，北京市环境卫生管理局的清扫范围逐年扩大，但也随之产生了一系列问题。
其一，给市民的日常生活带来了不便。对此，《人民日报》发文称“现在，有些居民迁入新居，居住条件改善了，但买粮要跑数里路，买酱油也要穿过几条街，这类事不止一处有。人们对这种只有新楼房而没有商业网点的‘市容’，都是不怎么满意的”，并提出“首先有繁荣兴旺的‘市’，而后才有市容观瞻”。④
其二，北京市和各区环卫局在开展工作时遭遇群众不配合。1981年1月，宣武区环卫局在留学路小学附近新建公厕时，遭到了留学路小学老师和二三百名学生的阻止，“留学路小学学生在老师带领下，携带拔河绳、铁棍等将工人分别围住，抱腿的抱腿，搂腰的搂腰，扬言要拆除厕所”。⑤1983年6月，北京市环卫局清洁工人在清运垃圾时，因街上乘凉人较多，为了确保行车安全，司机劝告大家向两侧避让，“一妇女坐在竹椅上，经劝说该妇女虽站立起来，椅子仍有碍车辆通行”，司机打电话向上级领导请示，回来后发现“许多小伙子正在拆毁汽车”。晚上十一点左右，环卫局二车队班长来拖被毁车辆，和司机一起受到了殴打。⑥
更为常见的则是市容卫生监察队伍在监督市容卫生时并不被群众理解。1981年，全市市容卫生检查员在执行任务时，遭到殴打12起，被扣检查证3起，被围攻谩骂26起。①1982年6月，崇文区一水果商店不按批准地点售货，且周围环境脏乱，市容卫生民警和监察员对其多次进行宣传教育，经劝阻无效后，依照新法规扣下了该店售货员出售冰棍车的执照。该店经理张玲宝去办事处领取执照时，对办事处的工作人员说：“现在待业青年这么多，有些待业青年认为没有后路，想自杀的也有。”事后该水果店门前仍然不按指定地点出摊售货，还出售腐烂变质的苹果香蕉，当执法人员按规定罚款并扣押执照时，售货员大吵大闹，扬言“你们不让我们售货，想让我们待业青年饿死呀？你们不让我们吃饭。”② 1984年，市容卫生监察员队伍扩大后，群众不配合市容卫生管理工作的情形更加常见。从1984年8月至1985年4月，据11个区县不完全统计，市容监察员遭受无辜殴打事件达120起，其中城区有91起，远郊县区有29起。这120起中，严重的打伤事件有10起，有86起尚未得到处理而不了了之。③
引起上述问题的原因是复杂的。一方面，由于对市容卫生的宣传不够，在社会上有不少人没有认识到市容卫生是一个社会问题，没有建立起现代的卫生观念和法律观念，不配合监察人员的工作。如在上述冲突事件中，水果店经理张玲宝同时也是市人大代表，却对市容卫生法规不以为然，还说：“你有你们的法，我也有我法理的地方”。④另一方面，市容卫生检查人员参加工作时间较短，经验不丰富，文化程度和履职素质较低，在群众中产生了不好的影响。
市容卫生检查员队伍组建之初，人员都是从各单位抽调，有一部分是原单位“卸包袱”推出来的。这些人一部分作风自由散漫，组织纪律差，原来就有流氓、偷窃、打架斗殴的现象，成为检查员后旧习未改，“经常在外面喝酒、罚款不向组织上交”;⑤也有一部分是原单位的老职工，文化程度低，做群众工作和单独处理问题都比较困难。
市容卫生检查员的业务工作由各区环卫局下的市容科直接负责，但是组织关系和工资发放还在原单位，权责利不统一导致这支新组建的检查队伍纪律松弛，人心浮动。各区管理状况混乱，如西城区的检查人员没有一个集中开会的地点，每天约定在十字路口碰头，然后分别去检查，下班就直接回家，几乎不与领导干部见面;海淀区发现少数检查员有罚款不上交，还有的检查员以检查为名和女售货员纠缠不清，“至于向群众耍态度、骂人、任意罚款等现象，各区都有发生。”⑥
其三，长期以来，北京的市容卫生管理工作缺乏统一的组织领导，卫生、环境、工商、公安、市容等有关部门虽有分工，但是仍存在职能重叠，责任不清，部门之间相互不配合的情况，这不仅为群众办事带来了困难，也使得各部门的工作难以开展。如北京城区的农贸市场实行统购包销政策，为解决旺季蔬菜较多、不易保存的问题，需要在崇文区增设车摊和服务网点。这一申请的手续十分繁琐，不仅要经过前门交通中队、区环卫局市容科、区工商局的审批，还要与财政办公室商定，最后得到所在街道办事处的同意才能落实。①而北京环卫局开展市容卫生新法规的宣传时，因为缺乏对外的组织名义，向中央市属及区政府联系工作，也遇到了一些困难。例如，市容管理处向市铁路局发列车上的宣传材料时，“該单位领导以没有接到市政府领导指示精神，当时就婉言谢
绝”，后来工作人员“通过老关系联系才解决了问题”。②石景山区市容监察员检查某副食店的工作时，副食店的售货员扣下工作人员的检查证，并说：“我们领导说过，除工商局外，谁也无权扣我们的牌照，你们扣我们的牌照，我就扣你们的检查证”。③
为解决国家在进行市容卫生管理过程中出现的一系列新情况和新问题，北京市政府进一步理顺了市容卫生的管理体制，加强了市容卫生的立法工作。
1982年后，北京市各区陆续恢复了市容办公室，④“以人民政府的名义研究部署组织落
实”，⑤方便对外开展工作。1985年底，城近郊各区和通县、昌平、大兴、延庆、门头沟、燕山等远郊区县，都已成立了区县人民政府市容办公室，并明确规定主管本地区的市容管理工作。1983年8月，北京市政府决定“市容卫生民警移交公安部门，市容卫生民警原承担的维护市容卫生任务，另增补招市容卫生监察员接替”。⑥1984年《市容卫生监察员管理条例》的出台，保证了对市容卫生监察人员的监督，进一步完善了北京市容卫生管理的法律体系。
1984年，为解决市容卫生管理中存在的各单位推诿扯皮、职责重叠的问题，北京市各区由当地街道办事处牵头，吸收市容、工商、交通等部门组成了大街综合治理办公室，统管大街的综合治理工作。1985年后，北京市先后成立了市容监察总队、市容监察大队和市容管理所，实行市、区（县）三级管理、以区（县）为主的体制，监督市容环境卫生管理各项法规、规章的贯彻实施。由此，北京市的市容卫生管理体制更加完善。
改革开放初期，社会形态的变化带动了社会管理体制的相应调整。市容卫生问题上升为至关重要的社会问题，国家对其进行全面管理，这不仅是中国社会转型的后果或副产品，更是中国改革开放针对和实践的场域。所以，市容卫生的管理过程是观测社会结构和社会生活变化极好的观测点。北京市容卫生管理制度形成的动因是国家的现代化建设，但绝不止于此，其间体现的国家和社会的种种互动，是社会转型期间的新旧事物冲突的缩影，也是国家进行现代化城市建设必须解决的问题。通过这个过程我们可以窥见当时的社会面貌，并给当代社会市容卫生的管理以启示和借鉴。
（陈奥，中国人民大学马克思主义学院硕士研究生）