在现代行政国家,政府承担着越来越多的公共服务职责,其自身的组织形态和活动方式也随之发生改变。在美国,作为与公民日常生活最为贴近的政府层级,地方政府正面临着民众对更多、更好公共服务日益增长的需求。美国地方政府的形成和运作素来有公民自治的传统,这不仅体现在一般目的地方政府的设立和运作上,而且还反映在地方政府类型的创设上。特别区政府属于与一般目的地方政府相对的特殊目的地方政府。其治理模式的形成与普遍发展便是在自治传统的支持下对公民需求的回应。发展至今,该治理模式远非完美,它正遭遇不经济、低效、碎片化、隐匿性乃至不民主等指责。但是,不能简单地将这些指责等同于特别区治理模式的困境;而是需要回溯其自治传统,在反思都会化改革理论、公共选择理论的基础上,对公共服务领域的自治传统进行重塑,才能避免公共服务的异化,实现行政权及其法律规制的顺利转型。